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黨的十七屆三中全會指出要建設社會主義新農村，而建立健全農村社會保障制度是建設社會主義新農村的一項重要內容。中日兩國政府都非常關注農民和農業問題，戰后日本高度重視并較早建立起了覆蓋全體農村勞動者和農村人口、許多方面享有與城市居民同等待遇的農村社會保障體系。因此，分析研究日本農村社會保障制度建設也許會對我國有所啟示。

一、中日農村社會保障制度的主要內容比較

1.養老保險制度

日本農民養老保險的一個顯著特點就是建立了多層次的養老保險制度，以滿足不同層次農民的需要。日本農村養老保險制度主要分為三個層次，第一層次是國民后金制度。20至60歲的農民、個體經營者等成為第一號被保險者，他們實行每月定額交納保險費(每月為1-33萬日元)，并且屬于生活保護的低收人對象者，個人提出并經審查后，可免予繳納國民養老金保險費。以農民為主要對象的日本國民年金制度是國家對每位國民的基本生活給予的公平的保障，體現了國家在推進農村養老保險過程中的主導性作用，國家財政一開始負擔基本養老金費用的1/3,2004年在財政日益緊張的情況下，日本政府還是決定到2009年使國庫負擔基礎養老金的比例從1/3逐漸上升到1/2。第二層次是國民養老金基金制度。其設立目的是緩解參加基礎養老金的第一層次參保者與其他各類養老保險參保者的差距，即向不滿足于第一層次(基礎養老金)的人提供更高層次的養老保險，第一層次被保險者中除豁免交納基礎養老金保險和加人“農民養老金基金”的人外均可任意參加，實行自愿參加，可享受稅制優惠。第三層次是農民養老金基金。是否加人完全尊重農民的個人意愿，但是加人者須具備一定的條件:60周歲以下，是國民養老保險的第一層次保險者(不含豁免者)，并且還須年從事農業生產經營時間不少于60天;此外，還為老年人、殘疾人、保險者遺屬設立了“老齡基礎養老金”、“殘疾人基礎養老金”、“遺屬基礎養老金”三類特殊人群的基礎養老金制度。1992年，我國在全國范圍內開始推廣《縣級農村社會養老保險方案》，該方案雖然在養老金籌集上體現了國家、集體、個人相結合的方式，但更強調“以個人繳納為主”，集體補助為輔，國家僅提供政策支持。由于國家、集體在社會養老方面的責任沒有通過法律法規予以制度上的明確，從而使得國家、集體在這方面的責任越來越淡化，再加上集體經濟發展落后，因此，“以個人繳納為主”基本上變為“完全由個人繳納”。由此，我國農民參加養老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險，失去了社會保障制度所應具有的“社會”意義。

2.醫療保障制度

日本的醫療保障不是以地域劃分，而是以職域劃分，國民健康保險將農民和沒有固定職業及穩定收人的人群納人其中，它以區域為單位，由地方自治體負責此類保險費的征收和管理。由于農戶、個體經營者等無固定收人，不能象“受雇者保險“那樣可事先強制性的從工資中扣除醫療保險費，因此，他們每月須定期到當地的社會保障事務所繳納國民健康保險費，保險費率根據各家庭的收人水平進行調整，按每戶不同定額收取國庫補助保險費的5000，該比例遠遠高于其他各類的醫療保險。此外，還有護理保險，日本的護理保險制度的產生，是基于老齡化社會中每個人都有被看護、被護理可能的背景基礎上，通過國家立法，以法律的形式保障社會成員在需要護理時，能夠得到社會幫助的一種由國家強制執行的社會保險制度。它是對傳統的老年只能依靠子女和家庭護理模式的突破和變革，它為個人設計晚年生活在家庭之外增加了一個社會保障的支點。其主要特點是被保險者個人、國家和地方政府共同出資，由地方政府具體負責實施。作為整個社會保險新的組成部分，護理保險也適用于廣大農村的農業生產經營者。2003年，我國開始試點和推廣個人繳費、集體補助、政府資助相結合的新型農村合作醫療制度，到2008年底已全面覆蓋有農業人口的縣(市、區)，參合農民達8.15億人，參合率為91.500，提前兩年完成目標。另外，我國的農村醫療救助制度建設也在順利推進。農村醫療救助是政府對患病且無力就醫的貧困農民的醫療費用給予適當補助的制度。這項制度從2003年底開始推行，進展比較順利，目前已全面覆蓋有農業人口的縣(市、區)。農村醫療救助制度建立以來，累計直接救助2024.1萬人次，累計資助9458.3萬人參加新型農村合作醫療。

3.最低生活保障制度

日本依據“生活保護法”而建立起了覆蓋全體國民的“最低生活費”保障體系。凡是家庭勞動所得扣除國家規定的各項最低支出標準而收不抵支者，根據需要生活保護者的年齡、性別、家庭成員構成、所在地區類別等有關因素，核定被資助者的最低生活費標準。具體涉及的補助種類包括生活、住宅、教育、醫療、分娩、生產、喪葬等8種。生活保護的實施主體為各都道府縣及市盯村，業務實施機構為當地的“福社(保健)事務所”，其所需的經費來源，國庫補助3/4，都道府縣與市叮村分別負擔其余的1/4。2007年，我國開始在全國建立農村最低生活保障制度，其目標是通過在全國范圍建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納人保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。實行地方人民政府負責制，按屬地進行管理。農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府民政部門要根據保障對象人數等提出資金需求，經同級財政部門審核后列人預算。中央財政對財政困難地區給予適當補助。截至2008年底，全國農村最低生活保障的人數4284.3萬，占全國農業人口的4.9%，農村平均低保標準是人均988元/年，月人均補差是49元。2009年，中央對地方農村最低生活保障財政補助進一步加大，預算已到了216億元，比上年增加131%。

4.農業災害救助制度

日本農業建立在分散的、個體農戶小規模經營的基礎之上，農業保險是日本政府為了應付自然災害給農業帶來的后果，以保障農業再生產的經營穩定，使之適應國民經濟的高速發展而采取的一種重要的支持形式。日本政府采取了民間非盈利團體經營、政府補貼和再保險相扶持的模式，組成中央政府農林水產省、都道府縣農業共濟組合聯合會、市叮村農業共濟組合三級連動的農業共濟保險體系。這種體系是在政府支持下的相互會社進行投保、理賠，因此，也可稱為政府支持下的相互會社模式。我國的災害救助是以政府為責任主體、由民政部門主管，對災民實施無償救助的、低保障水平的災害救助制度。近年來，隨著救災應急響應、災民生活救助、災后恢復重建、備災減災、社會動員等機制的逐步建立和完善，農村救災能力不斷提高。

二、中日農村社會保障制度的特點比較

1.農村社會保障需求的比較

日本農村社會保障需求主要來自于對各種風險的規避，日本農戶經濟的一個顯著特點就是大多數農民在務農的同時都兼有其他職業，并且兼業的勞動時間和兼業收入占農戶全部勞動時間和收人的絕大部分比重，這就使得農戶所受到的風險來自三個方面:自然災害、農業市場風險和勞動力市場風險。因此，日本建立農村社會保障制度的目的主要是從社會、國家及公眾等各個方面來共同對付可能出現的風險，除對自然風險進行關注外，更加大了對市場風險的保障研究。我國農村社會保障需求首先體現在減少貧困、減少收入不平等和社會地位不平等上，但是隨著農村社會經濟的發展，我國農村經濟已逐步在市場經濟的軌道上運行，非農業化經濟活動也成為農村居民的一項重要收入來源，市場經濟在給人們帶來更多經濟利益的同時也帶來了更大的風險，因此，防范市場風險也成為我國農村社會保障的重要需求，這與日本有很大的相似之處。

2.農村社會保障制度法律保障比較

為保障社會保障政策的穩定性和持續性，日本每一個農村社會保障項目都是通過立法建立。日本的農村社會保障制度起源于醫療保險，1938年7月首次制定的以面向農村居民為主的“國民健康保險法”，標志著農村居民的公共醫療保險正式起步。1959年，政府再次修訂并頒布新的“國民健康保險法”，決定從1961年4月在全國所有市盯村全面開始實施，并要求全國的農產、個體經營者等無固定職業和收人者均必須強制加人這一醫療保險。1946年，政府頒布了“生活保護法”?！吧畋Ｗo法”指出:“國家對于生活貧困的所有國民，根據其貧困的程度，給予必要的保護、提供最低限度的生活保障，以達到促進其生活自立的目的”。1950年，從保障國民的最低生活水準出發，政府對“生活保護法”進行了全面的修改。1959年首次頒布了“國民養老金法”，開始將原來未納人公共養老保險制度的廣大農民、個體經營者依法強制納人社會養老保險體系中。規定凡年滿20周歲以上、60周歲以下的日本農民、個體經營者等均必須加人國民養老保險，并從1961年4月開始全面實施。為了克服過去對老人公共護理制度的缺陷，1997年底日本首次正式頒布了“護理保險法”，并從2000年4月起開始正式實施。該法律規定，凡年滿40周歲以上的公民均須參加護理保險。建立在法律基礎上的日本農村社會保障制度具有強制性，實施和參加各種社會保障措施便成為一種法定義務。

我國憲法確立了農村社會保障的法律地位，社會保障法是一個獨立的法律部門，其效力僅低于憲法，但是全國人民代表大會制定的《社會保障法》仍處于起草階段。目前國務院及相關部委頒布的有關農村社會保障的行政法規和部門規章大多以“規定’，、“試行”、“暫行”、“決定’，、“意見”、“通知”的形式出現，農村社會保障的相關內容，主要散見于政策文件、部門規章、相關機關的通知、命令等等。如民政部出臺的《縣級農村社會養老保險方案》、《農村社會養老保險基本方案》、《關于進一步做好社會養老保險工作的意見》，勞動與社會保障部辦公廳頒發的《2002年農村養老保險工作安排》等，立法層次都偏低。各地分散的地方立法使社會保障制度難以統一，它帶來的結果將是社會保障立法嚴重缺乏權威性和穩定性。我國關于農村社會保障的立法在許多方面仍屬空白，目前還沒有一部基本法來規范農村社會保障法律制度，僅有1994年由國務院頒布、2007年3月由民政部等相關部門修訂的《農村五保供養工作條例》一部較高層次的行政法規，其他方面均缺乏法律的規定。其余工作停留在政策層面，尚未上升到法律法規高度，缺乏必要的法律依據和保證，致使現階段農村社會保障工作的法制化、規范化水平不高。

三、日本農村社會保障制度建設經驗對我國的啟示

1.建立市場風險防范機制

目前，我國現代農村經濟已運行在市場經濟的軌道上，由于競爭所帶來的風險是市場運行過程中不可避免的現象，農民們面臨著自然風險和市場風險的雙重威脅，因此，需要一種機制來規避風險，可借鑒日本對農村市場風險的研究來保障廣大農民的生活。

2.農村社會保障制度的建設應與經濟發展相適應

日本的農村社會保障體系經歷了從萌芽起步到不斷發展完善的半個多世紀，從農村最為急需的醫療保險人手，并根據形勢的發展變化不斷的補充和完善，形成了覆蓋全體農村勞動者和農村人口的農村社會保障體系。日本的經驗表明，社會保險和福利的發展必須與經濟發展的水平相適應，要避免出現社會保險與福利成為經濟發展的負擔而最終使社會保障目標落空局面的出現。

3.加快農村社會保障的立法工作進程

法律是社會保障實施的基礎，為保證農村社會保障制度建設的規范化和穩定發展，國家正在加快立法建設進程，社會保險法、社會救助法已列入十一屆全國人大常委會立法規劃一類項目。同時，國務院將抓緊制定救災條例、新型農村合作醫療條例等行政法規，并且提出了到2020年力爭使農村社會保障工作基本做到有法可依、有章可循的目標。

4.農村社會保障工作應確保工作落實到位

農村社會保障體系建設，涉及部門多、政策法規多、工作環節多，需要切實加強協調協作。要學習借鑒日本地方自治體在基層統一設置“福社(保健)事務所”專門負責協調管理農村居民各項保障工作的做法，抓緊理順我國農村社會保障的部門管理體制，明確機構職能與落實隊伍，充分發揮村委會、社會組織、社會工作人才隊伍、志愿者隊伍在農村社會保障工作中的作用，不斷提高人員素質與管理水平，以確保我國農村社會保障工作健康穩定發展。要加強各項農村社會保障制度之間的銜接，加強農村社會保障與就業再就業政策、農村扶貧開發等之間的配套，形成梯次保障結構，提高整體保障效能。