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一、引言

在建國之初，根據國家工業的整體布局，眾多資源型城市在資源富集地區產生發展起來。這些城市在國家經濟恢復、工業體系與國民經濟體系的建立和完善過程中發揮了不可替代的重要作用，也是當時國家經濟發展的重要增長極。在計劃經濟時代，我國資源型城市的功能就是為國家提供礦產品及其初加工產品。國家在短期內集中大量的人力、物力和資本，迅速注入資源富集地區，其目的是要在短時期內獲得最大量的礦產資源以支持國民經濟的發展。因此，我國資源型城市從產生之時，就存在著功能單一，城市社會服務及基礎設施建設先天性不足等問題。同時，資源型城市數量擴張型的開發道路，在很大程度上忽視了資源的保護性開發、集約化開發和綜合開發，導致利于綜合利用資源、提高資源轉換率的相關產業及其他優勢產業長期得不到發展，資源型城市主導產業單一，使城市難以形成綜合發展能力。資源枯竭型城市(包括資源枯竭型地區)則是資源型城市中各種問題集中爆發的一類城市(或地區)。這些城市所依托的主體資源采掘進入后期、晚期或末期，主體資源已經萎縮，資源主導產業衰退而使城市生產和生活等綜合功能開始全面衰落。由于缺乏統籌規劃和主體資源衰減等原因，資源枯竭型城市在發展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經濟基礎薄弱、體制機制僵化、生產要素匱乏、產業結構布局不合理、失業和貧困人口較多、社會保障能力乏力、維護社會穩定壓力較大、生態衰退和環境污染等。應當指出，資源枯竭型城市的出現是資源型城市發展到一定階段，諸多內外部因素共同作用而產生的必然結果。近些年來，資源枯竭型城市在發展中凸現出來的經濟問題、社會問題和環境問題，已經嚴重影響人民群眾的根本利益和國民經濟的可持續發展，也得到黨和政府的高度重視。2002年，黨的十六大提出要支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業和支持振興東北地區等老工業基地。2004年，國務院常務會議又先后審議通過了《能源中長期發展規劃(2004—2020年)(草案)》、《全國危機礦山接替資源找礦規劃綱要(2004—2010年)》。2007年，國務院制定出臺了《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》。2008年，國家發展改革委確定了國家首批12個資源枯竭型城市。2009年，國務院又確定了第二批32個資源枯竭型城市。2010年，國家發展改革委、國家林業局下發《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃(2010—2020年)》。2011年，經國務院批準同意，國家發展改革委、國土資源部、財政部又界定了第三批25個資源枯竭型城市。目前，國家已分三批界定了69座資源枯竭型城市，并確定了大小興安嶺林區9個縣級單位參照執行資源枯竭城市財政轉移支付政策。隨著相關政策的出臺，經濟轉型成為資源枯竭型城市的現實要求和發展主題。這也需要我們全面考察資源枯竭型城市的承載能力，并在經濟轉型背景下為資源枯竭型城市發展指明方向。

二、資源枯竭型地區經濟轉型的核心———綜合承載力

(一)資源型城市研究范式的演化

伴隨著資源型城市發展問題的出現，資源型城市的相關研究逐漸興起。20世紀初，國外學者主要針對資源型城市在發展過程中暴露出的各種社會現象進行分析研究。由于這些社會現象并不僅限于經濟學領域，因此這一階段的理論研究范圍較廣，涉及了社會學、心理學、人口學、地理學等諸多學科。理論研究主要以單一工業城市或特定區域中的若干城市為對象，研究內容重點放在人口統計學特征、建筑和城鎮規劃問題以及單一工業的偏遠城鎮中的諸多社會問題上。此后，行為地理學、城市規劃學和區域發展理論以及社會學、心理學等學科的方法也得到了應用。20世紀80年代中后期，部分經濟學家開始利用經濟結構調整以及勞動力市場分割等理論來進行資源型城市的研究。在國內，關于資源型城市的研究一直有著深刻的國家政策烙印，研究指向不僅與資源型城市自身的發展狀況有關，更與國家宏觀經濟制度和政策的走向密切相關。從時間維度來看，國內關于資源型城市的研究可以大致劃分為兩個階段:生產力布局與工業綜合發展研究階段、資源型城市轉型與可持續發展研究階段。上世紀80年代后期，我國許多資源型城市的發展開始出現衰退的跡象，經濟學界開始對資源型城市的發展問題進行研究，但是多局限于個體案例分析，系統的理論研究尚未形成規模。上世紀90年代中期之后，資源型城市的研究領域擴展到各個方面，絕大多數研究以資源型城市經濟發展與轉型為主。

(二)資源型城市經濟轉型的新范式

資源稀缺是一個經濟學的概念，一般意義上的經濟資源都具有稀缺性。而資源枯竭則是一個地質學的概念，它是指在一個局部地區資源物質量的消失。因此，我們在理解分析資源枯竭這個概念時就不能僅僅局限于經濟學研究的相關范式。同時，需要強調的是，資源枯竭還是一個相對概念。首先，資源枯竭是相對于資源開發利用的技術條件而言的。一旦資源開發利用的技術條件與資源本身不匹配，資源開發活動就難以為繼。這是資源枯竭的技術約束。其次，資源枯竭是相對于資源產品的市場需求而言的。當某種資源型產品的市場需求下降，對該種資源開發利用的價值就會減小直至為零。這是資源枯竭的市場需求約束。再次，資源枯竭是相對于資源開發地區環境要求而言的。因為環境容量的限制，一些礦產資源開采規模受到嚴格限制。這是資源枯竭的環境約束。最后，資源枯竭是相對于市場綜合開發成本而言的。當資源的市場綜合開發成本高于目前市場能夠承擔的價格時，資源開發主體就會因無利可圖而放棄生產。這是資源枯竭的綜合開發成本約束。此外，資源枯竭還受經濟體制、產業結構、社會結構等方面的制約。因此，資源枯竭問題具有復雜性和綜合性。資源枯竭型城市的經濟轉型也不僅僅是城市某一領域、某一方面、某一層次的變革和轉變，它涉及城市經濟社會發展的各個領域、各個方面、各個層次，是一個包括眾多經濟社會子系統的龐大社會系統工程。它涉及城市政治、經濟、文化，涉及城市制度、體制、機制和管理，涉及城市的產業結構、產品結構、技術結構、企業組織結構等等。總體上看，我國資源枯竭型地區經濟轉型的癥結在于:經濟轉型不僅僅是簡單處理資源枯竭的問題，而且是區域經濟社會環境配套改革的綜合過程。地區經濟轉型伴隨著區域內的產業轉型，同時還要受城市功能轉型、社會服務轉型、生態環境約束等諸多因素的掣肘。在傳統的計劃經濟條件下，資源型城市遵照國家指令單純向外輸出資源，其產業分工的不是建立在上下游產業關聯基礎上的產業鏈分工，而是架構在中央計劃體系下的原料產地分工，產業結構極不合理。同時，計劃經濟條件下的資源產品和工業制成品之間存在巨大的“剪刀差”，在資源輸出過程中，由于缺乏必要的財政支持，使當地一些礦山修復和基礎設施建設難以為繼。這些不利因素使資源枯竭型地區進一步喪失資源的集聚能力，造成越來越嚴重的區域發展赤字。在這里，我們把這些赤字歸納為經濟赤字、社會赤字和環境赤字。由于這些赤字的存在，資源型城市在沒有外部力量幫助的前提下很難獨自承擔巨大的地區轉型成本。這里，為了形象地說明資源枯竭型地區經濟轉型的問題，我們借用一個土木工程專業的概念:地基承載力。在土木工程建設方面，地基承載力是指地基承受荷載的能力，即地基在同時滿足變形和強度兩個條件時，單位面積所能承受最大荷載值。

有鑒于此，我們把資源枯竭型地區能夠承擔轉型成本的綜合能力定義為地區綜合承載力。綜合承載力是資源枯竭地區經濟轉型的基礎性保障資源，經濟轉型的重點和難點也在于提升綜合承載力，提高經濟轉型的保障能力。針對資源枯竭型地區經濟轉型的具體現狀，我們把綜合承載力劃分為三個維度，即經濟創造力、社會支撐力和環境承載力。盡管它們有可能會發生交叉，但并不影響我們分析的基本結論。這樣分類為我們研究資源枯竭型地區經濟轉型做鋪墊，更能尋找到轉型承載力存在形式和影響，以及更容易尋找出相應的對策研究。通過綜合承載力這一理念所衍生出的相應分析范式，本文力圖在理論上探索資源枯竭型地區可持續發展的客觀規律與實現條件，豐富產業經濟學與區域經濟學現有的理論研究，豐富和發展社會主義市場經濟理論。

三、資源枯竭型地區綜合承載力存在的問題

(一)資源枯竭型地區經濟轉型的經濟創造力不足

第一，資源枯竭型地區經濟轉型的微觀經濟基礎薄弱。資源枯竭型地區經濟轉型的核心問題是接續產業的發展問題，而產業的微觀基礎是企業。當前資源枯竭地區的微觀經濟主體的核心是國有大中型企業，其中還有相當數量的中央直屬大企業。由于中央直屬企業內部的縱向、橫向一體化程度及對產品配套的要求較高，其生產經營各個環節多在系統內或企業內部完成。同時，由于中直大型國有企業在國家總體戰略布局和當地經濟發展過程中占據不可替代的強勢地位，使得各方資源配置過度集中，大幅擠占了中小企業尤其是民營經濟發展的空間。因此，這樣的外部環境造成了資源枯竭型地區國有企業過度強大的態勢，不僅難以帶動當地中小企業和拉動地方經濟發展，還在客觀上形成了難以逾越的產業進入壁壘，限制了中小企業發展，導致資源枯竭地區產業轉換的微觀主體活力不足，資源配置和使用效率低下。第二，資源枯竭型地區經濟轉型的體制機制僵化。建國以來，我國長期實行高度集權的計劃經濟體制。由于資源總體調度的需要，資源枯竭型地區又成為計劃經濟管理的重點區域。改革開放以來，隨著中國特色社會主義市場經濟體制建設不斷深入，資源枯竭地區的體制環境也有所改觀。但由于其管理體制、運行機制，甚至人們的思想觀念和思維方式受計劃經濟影響深遠，加之市場在資源配置中的基礎性作用的制度化約束不夠明確，在一些地方和一些領域，市場在資源配置中的基礎性作用常常不能有效發揮。一些關系國計民生的煤炭、金屬等礦產資源沒有形成反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的資源價格形成機制，導致一些不可再生資源私采濫挖，破壞嚴重。第三，資源枯竭型地區經濟轉型的生產要素匱乏。一是人才要素。資源枯竭型地區的高水平人才總量不小，但結構單一，多為與資源相關的工程技術人員，其他諸如管理、策劃及具有創新創業意愿和能力的高層次人才不多，導致實現地區經濟轉型的人才約束較大。二是科技要素。資源枯竭型地區的創新行為主體能力不強，科技費用投入普遍不足，科技創新的資源相對缺乏，社會經濟基礎相對薄弱、創新的技術條件相對落后，阻礙了科技創新推動經濟轉型功能的發揮。三是資金要素。資源枯竭型地區經濟相對落后，國民收入和財政收入的水平較低，吸引外部資金投入本地經濟社會建設的能力較差，導致區域經濟、社會綜合發展水平大大落后于其他地區。四是區位要素。資源枯竭型地區多數位于內陸，地理環境閉塞，遠離交通干線、遠離工商業發達地區，遠離國內、國際市場、區位條件較差。第四，資源枯竭型地區經濟轉型的產業結構布局不合理。一是資源枯竭型地區的三次產業結構失衡，接續產業發展困難。這些資源枯竭型地區以資源采掘業及關聯原材料初加工工業為產業體系的主導產業，從而形成較為單一的產業結構，同時，這些產業也沒有圍繞資源開發優化產業鏈，導致資源不能合理開發和深度加工，難以形成新的接續產業。二是資源枯竭型地區產業發展層次低，整體效益不高。多數資源枯竭型地區的傳統資源產業技術裝備起點較低，新技術應用程度不高;新興的接續替代產業缺乏或發育緩慢;產業結構的整體優化和升級換代比較困難。

(二)資源枯竭型地區轉型的社會支撐力脆弱

第一，資源枯竭型地區的就業創業能力不足。資源枯竭型地區在發展過程中，由于資源產業的逐步衰退和資源企業的逐步退出，造成失業人口數量激增。這些失業人員主要由三部分組成:一部分是由于資源枯竭或資產重組而造成的企業減員，另一部分是因資源企業萎縮而造成的關聯企業和缺乏競爭力的其他企業所產生的失業人員，還有一部分則是因資源枯竭型地區經濟缺乏新的增長點而形成的新增長勞動力的失業。由于專業化鎖定效應和職業教育缺乏等原因，這些人員的就業和再就業成本高、困難大，這已經成為資源枯竭型地區經濟轉型和地區協調發展中普遍存在的矛盾。此外，我國資源枯竭型地區的發展路徑與計劃經濟體制高度契合，加上國家經濟布局等歷史與現實因素的綜合作用下，人們還不能完全適應市場經濟觀念，市場競爭意識、商業冒險精神、接受先進經營管理手段等創業所需要素的能力和速度均落后于其他地區。簡言之，區域內創業能力不足。第二，資源枯竭型地區的人才集聚能力較低。高素質的人力資本，不僅是推動產業結構高級化和產業發展的重要因素，也是衡量經濟發展水平的重要指標之一。人力資源開發可以為經濟發展提供強大的智力支持，是促進資源枯竭型地區經濟轉型的重要因素。資源枯竭型地區只有最終擺脫對自然資源的依賴而發揮人的主觀能動性，大力開發人力資源，才能走向經濟、社會和環境的和諧發展的道路。目前，我國資源枯竭型地區的人力資本格局結構性矛盾突出，低層次人力資本供給過剩并大量閑置或失效，中高層次的人力資本供給不足且外流現象嚴重，這造成人力資本存量結構嚴重滯后于產業結構調整和升級的局面。［2］第三，資源枯竭型地區的社會保障能力亟待加強。在長期計劃經濟體制運行過程中，我國實行高積累、全保障的政策，社會保障由國家統一安排，公眾不必為個人的生老病死擔憂，因此，對社會保障資源的地方積累基本上屬于空白。資源枯竭型地區企業職工本應繳納的養老保險、失業保險等社會保障資金被國家以國有企業利潤的方式無償提取，實際是將當時國企工作人員的保障資金強行進行了積累。這些國有資產中不僅凝結了這些工作人員的勞動投入，實際上還包含了應有的社會保障資金投入。而隨著社會主義市場經濟體制改革的深化，國家不斷調整社會保障的相關政策，享受社會保障的統一性與累積社會保障資源的差異性不斷擴大社會保障資源的缺口，形成社會保障的“歷史欠賬”。這種“歷史欠賬”在資源枯竭型地區最為明顯，這些欠賬成為資源枯竭型地區社會保障問題的一個最大瓶頸。第四，資源枯竭型地區轉型的社會管理和公共服務能力有待提高。資源枯竭型地區的城市多是因資源的開發而興起，在發展上大都“先企業，后城市”，在管理上最初都是由企業代替政府，實行“政企合一”的體制，形成典型的“企業型城市”。企業不僅管理自身的發展，也是地方管理的主體。城市成為企業實施生產計劃的載體，重視資源基地的建設而輕視對城市功能發展的現象較為普遍。城市的各項公共服務功能基本都是為資源開發服務的，造成了地方利益和城市中心功能無法得到體現，城市基礎設施水平差，環境污染缺乏治理，地方產業無法得到發展。在大多數資源枯竭型地區，資源開發企業都是大型或特大型的國有企業，人員多、規模大、職能全，各方面在城市都居主體地位。也有部分城市實行了政企分開的體制，由地方政府承擔城市的綜合管理，企業負責生產運行，但總體上看，政府公共職能缺位現象還較為普遍。

(三)資源枯竭型地區轉型的環境承載力薄弱

第一，資源枯竭型地區生態衰退嚴重。建國以來，作為國家具有戰略意義的資源能源基地，長時間、高強度、大規模資源與污染治理的滯后，不僅使這些資源地區的礦產資源迅速衰竭，也使這些的生態資源和生態環境嚴重惡化，開發使得資源枯竭型地區生態環境嚴重惡化，問題突出。一些資源枯竭型地區的生態資源已接近不可恢復的臨界狀態。如大慶由于油田開采和人為破壞，生態環境嚴重惡化，荒漠化土地面積已達到1.03萬平方公里，占全市總面積的48.6%。同時，草原退化、沙化和鹽堿化面積日益擴大，已達84%。特別是近20年間，礦區草原面積凈減少15.1萬公頃，71.82%的草原退化，中輕度鹽堿土地面積每年以667公頃的速度增加，重度鹽堿土地已達7萬公頃。［3］第二，資源枯竭型地區環境污染嚴重。礦山開采和燃燒過程中，排出大量二氧化碳、二氧化硫、一氧化氮及含有重金屬、放射性元素的粉塵，造成大氣污染，其帶來的嚴重后果是酸雨及溫室效應。如遼寧撫順煤田因露天采煤，煤田周邊地區空氣污染嚴重，改變了區域的小氣候，礦區空氣富含硫化氫、二氧化硫、一氧化碳等有害氣體，對人體及動植物有很大損害。［4］全國因采礦、尾礦、廢石堆積，直接破壞和占用土地近200萬公頃，破壞森林面積累積超過106萬公頃，破壞草地面積26.3萬公頃，而且工礦廢棄地復墾率不到12%，而先進國家的復墾率達50%。［5］第三，礦產資源開采誘發多種次生地質災害，威脅人民群眾生命財產安全。在一些資源型城市中，由于地下采空，地面及邊坡開挖影響了自然山體、斜坡穩定，導致礦山崩塌、滑坡、泥石流等地質災害時有發生。僅以煤炭工業為例，至2007年全國采煤沉陷土地面積950萬畝，形成矸石山2800余座，積存煤矸石36億噸，矸石山占地6.5萬公頃，露天礦挖損土地1125萬畝，煤炭自燃56個火區，過火面積720平方公里。目前，我國因采礦活動誘發的地質災害每年造成的直接經濟損失超過100億元。

四、提升綜合承載力，促進資源枯竭型地區經濟轉型

資源枯竭型地區經濟轉型的核心是區域經濟的再工業化過程，而這個再工業化的過程必須充分適應市場經濟規則，在政府導向和市場機制共同作用下來完成，是一個去資源化的再工業化過程。在此期間，政府和市場的雙重導向不僅要關注新項目的開發，同時還要注重接續產業的合理布局。同時，資源枯竭型地區經濟轉型過程中所面臨的經濟性、社會性、生態性和政策性問題錯綜復雜、相互糾結，傳統的政出多門的單一向度政策指導難以從根本上解決上述問題。因此，資源枯竭型地區經濟轉型和可持續發展，需要中央和地方政府站在全局的高度通盤考慮、綜合協調、全面部署、多管齊下，以提升綜合承載力為核心，促進資源枯竭型地區的經濟轉型。

(一)提升資源枯竭型地區的經濟創造力

一是大力發展中小企業和民營經濟。要為地區內中小企業技術創新營造良好環境，建立、健全促進創新的制度和政策體系;要為中小企業提供良好的融資環境，創新中小企業金融服務制度，要推動中小企業進行產業結構的調整、改造和升級，做好公共服務、基礎設施等配套供給工作。二是加強體制機制建設。要深化對社會主義市場經濟規律的認識，從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用，形成有利于科學發展的宏觀調控體系。要為加強經營、融資、政策咨詢等多方面服務，降低商務成本;要健全各類中介組織，簡化辦事程序，提高工作效率。三是改善地區產業結構。應當結合產業政策進行全盤考慮，加大第三產業的比例，并且用產業結構政策來指導產業組織政策，結合地區的優勢產業和具體的地理環境優勢，充分發揮本地區的獨特優勢，既要避免重復建設，又要充分利用有限資源。四是充分發揮政府和市場的雙重作用，以資源稅改革委試點，從資源枯竭型城市經濟轉型的財政轉移支付效能發揮入手，加強資源枯竭型地區的基礎設施建設，放寬這些地區的土地使用限制，增強其自身經濟的造血能力。

(二)提升資源枯竭型地區的社會支撐力

一是要提高人力資源開發力度和就業創業水平。要通實施職工轉崗培訓及再就業計劃，積極創造就業崗位，增加資源型城市對剩余勞動力的吸納能力;要加強創業教育，在社會上營造鼓勵創業的良好氛圍，幫助資源枯竭型地區實現以創業帶動就業。二是加強社會保障建設。要在國家整體制度框架基礎上，因地制宜制定適合本地區發展狀況的保障制度;要建立下崗失業人員人事檔案管理庫，做好下崗失業人員社會保險關系的轉移和接續工作;要千方百計解決社會保障的欠賬問題，實現資源枯竭型地區社會的可持續發展。三是強化政府的公共管理和社會服務能力。政府要切實承擔公共管理和服務職能，減少對微觀層面的直接干預，加強對轉型企業的政策引導，搞好城市基礎設施和公共設施建設。四是進一步推動社會公共服務均等化，積極動員各種力量參與資源枯竭型地區的社會管理創新，加強NGO組織建設和社區文化建設，弘揚志愿服務精神，以彌合社會斷層，促進和諧社會建設。

(三)提升資源枯竭型地區的環境承載力

一是要加強資源枯竭地區環境治理。要提出環境治理的綜合規劃，并保證資金和配套項目的傾斜，充分發揮企業尤其是排污企業在環境治理中的主體作用，加速資源采掘、開發、加工的環保技術改造，嚴格制裁污染嚴重的企業;二是合理規劃新建的企業和項目。要著眼長遠，科學規劃，合理布局，嚴格界定生產和生活區。加強對礦山資源開發規劃和建設項目的環境影響評價工作，制訂資源開發環評內容、標準和規范。三是推廣先進適用的開采技術、工藝和設備，提高礦山回采率、選礦和冶煉回收率及勞動生產率，減少物資能源消耗和污染物排放，提高產品附加值。