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內容摘要：本文首先介紹美、日兩國土地信托的模式及特點，然后分析現階段我國農村推行土地信托制度的意義與作用，并在此基礎上，借鑒美、日土地信托經驗，構建出符合我國國情的農村土地信托運作模式。本文最后從法律、信息、資金、技術支持等方面對這種模式的運作進行了闡述，同時也闡明了我國現階段土地信托制度運作中應明確的幾個問題。

關鍵詞：土地信托模式借鑒思考支持體系

土地信托指土地信托機構接受土地承包者的委托，在堅持土地所有權不變、承包經營權相對穩定的前提下，依據市場化、規模化、現代化的要求，按自愿、平等與有償的原則，將村民擁有的承包地使用權在一定期限內依法、有償轉讓給其他單位或個人的行為。

美、日土地信托模式及特點

（一）美國土地信托模式及特點

美國土地信托模式是開發者(委托人)購買一塊生地(rawland)，再將該土地所有權信托給受托人，簽訂信托契約，受托人發行土地信托受益憑證，而由委托人銷售該受益憑證給市場上的投資人，受益憑證代表對信托財產（土地所有權）的受益權，銷售受益憑證所得資金用來改良土地，然后將土地出租給由該開發者組成的公司。受托人收取租金，負有給受益憑證持有人固定報酬的義務，并將剩余租金用來買回受益憑證。

該模式具有以下特點：通過資金的“集合”，解決了開發土地尤其是生地所需的巨額資金；為投資者提供了投資于利潤豐厚的土地產業的機會，同時也降低了個體投資風險；投資人所擁有的受益憑證可以流動，具有較強的變現性。如圖1所示。

（二）日本土地信托模式及特點

1984年，日本開展了對有效利用土地起積極作用的土地信托。1986年，《國有財產法》、《地方自治法》的修改以及同年《稅法》的實施，大大加速了土地信托的發展。日本的土地信托是土地所有者將土地信托給受托人（信托銀行），并從受托人管理和使用該土地的收益中獲取信托紅利。土地信托包括出售型和租賃型，前者指委托人將信托財產委托信托業者出售，受托人將出售所得，在扣除受托人的報酬及其它手續費用后，交付給委托人；后者指受托人無處分信托財產的權利，在信托期間信托業者應定期給付委托人信托收益，信托終了時，委托人仍保有原土地的所有權。

該模式具有以下特點：替代性，即通過土地信托方式解決了土地所有者具有土地開發的積極性，但無能力開發的現象，具有替代性；穩定性，即土地所有者將土地信托給信托銀行，在信托期內如租賃信托可獲取穩定的信托紅利；高效性與多樣性，即吸取民間土地信托制度能夠高效配置利用土地的特點，使國有土地的管理與處置手段多樣化。如圖2所示。

我國推行土地信托制度的意義

土地信托是土地流轉中的一項制度創新，是深化農村土地經營機制的必然需求，也是促進土地使用權規范有序流轉的必由之路。土地信托制的有效推行必將在我國產生深遠的影響。

（一）推行承包地使用權流轉，可遏制土地拋荒現象

當前，盡管我國的土地使用權流轉已取得了一定成效，但不容忽視的是，由于農業生產成本較高、農業的比較效益低下、農民進城務工增多等原因，無論是經濟比較發達的東部及沿海地區，還是經濟相對落后的中西部地區，土地拋荒在一定范圍內仍普遍存在，而拋荒會危及糧食生產安全及造成社會緊缺的耕地資源閑置浪費等現象。河南省安陽縣推行土地信托后，8000多農戶信托的土地不但沒有荒廢，而且由轉包人進行產業結構調整后，使當地農業走上了集約化、規模化的道路。

（二）有利于調整土地結構，提高土地利用規模效益

浙江省紹興市于2001年2月在全國率先實行土地信托服務，不到半年時間，全縣流轉土地15.8萬畝，土地流轉率已超過了40%，土地集中到有能力、有資金、有市場的種養大戶和工商業主手中，有50%的農田進行了種養結構的調整，土地產出量增加5到10倍，從而使土地得以發揮最佳效益。

（三）促進農地整理，增強市場競爭能力

據統計，我國每個農業勞動力經營耕地面積為3—10畝，而美國、加拿大、澳大利亞等國每個農業勞動力經營耕地面積為3000—10000畝，農業勞動生產力低下，導致國內農產品價格等于或高于國際市場的價格，不利于參與國際市場的競爭，通過土地信托，可打破農村土地承包責任制時形成的以戶為單位土地分散、小塊零星、手工為主的經營狀況，使土地向種養大戶集中，生產優勢經濟產品，并運用農地整理手段，提高機械化程度與勞動生產率，降低農業生產成本，增強農產品國內、國際市場競爭實力。

（四）加速農村人口流動，提高土地資源配置效率

近些年來，我國經濟的高速發展，推動著產業結構的轉換，第二、第三產業的比重迅速增加，農村人口轉變為城鎮人口的過程加快，城市化率已由1949年的10.64%提高到目前的40%左右，客觀上為土地使用權流轉提供了平臺。同時，實現向市場經濟的轉變，促進勞動力、資金與土地等要素的流動。只有勞動力的流動，而無土地的流動，就會使土地處于閑置狀態，只有成立土地信托機構，才能提高土地資源重組效率，使土地經營權依法、規范與經濟流轉。

（五）設立土地信托制，有利于維護農民的權益

農村問題的解決不在農村，要破解“三農”難題，必須從制度層面入手,土地信托制的創設就是其中有效措施之一。在土地信托制度下使農民將土地承包經營權作為信托財產，移轉給土地信托機構，由該機構經營管理或承包給他人經營，既可實現土地的適度規模化運作，又使農民在向第二、第三產業轉化的過程中擺脫小塊土地的鉗制，從而安心離開土地去創業、務工。在信托期限內，農民享有信托利益；信托終止，還可以恢復行使承包經營權，農民的基本權益有了較好的著落。

我國農村土地信托運作模式構建

（一）成立農村土地信托機構

農村土地信托機構應按照“依法、自愿、有償”的原則，把分散在一家一戶的土地集中起來，以解決部分農戶“有地無力開發、有力無地開發”的弊端，在穩定承包權的基礎上，加速經營權的流轉，同時有效解決了土地供需矛盾，促進了農村產業結構調整。土地信托機構的主要職能包括：

1.信息傳遞職能。定期舉行土地流轉信息會，如浙江紹興縣柯橋鎮“土地信托服務站”受13個村經濟合作社的委托，向社會推介2200畝土地的使用權轉讓信息，公開招標高效農業開發項目，在不到一天的時間里，已有9家企業簽訂了投資協議，而原土地承包經營者將可獲得土地信托分紅。

2.中介服務職能。協調流轉雙方提出的有關事宜，在平等協商的基礎上，落實合約關系，維護雙方利益；發行收益憑證，為受托人融通開發資金服務，為投資者拓寬投資領域服務，并從中收取相應勞務酬金。

3.監督管理職能。對土地流轉后的用途進行監督管理，以提高土地利用“三態”效益為目的，促進土地資源可持續利用為宗旨。

4.經營管理職能。土地信托機構可運用其信托基金，直接或聯合從事土地的開發經營管理。

（二）建立土地投資信托基金

土地開發需要巨額資金，通過財政撥款、個人自有資金等途徑往往受資金來源的限制而滿足不了需求，建立土地投資信托基金可有效解決土地開發資金不足問題。土地信托基金是土地信托部門為開發經營土地而設置的營運資金，其主要來源有：銀行等金融部門吸收的土地信托存款、政府發行的土地證券、企事業單體待用的土地信托基金、預算外自有資金等。借鑒美、日土地信托經驗并結合我國農村土地產權實際情況（農村集體土地所有權不變、承包權相對穩定、經營權可合理流動），筆者認為土地信托可采用如圖3所示的運作模式。

原土地承包者作為委托人與受益人將土地信托給土地信托機構，土地信托機構作為受托人既可將土地經營權以出租、轉讓、轉包、入股等方式給土地開發經營者從而收取租金、轉讓（包）金或股利；也可以與專業土地開發公司通過簽訂土地開發合同，收取開發收益（開發公司按合同取得相應酬金），然后將土地使用權再進行出租、轉讓等活動。土地信托機構負責將信托紅利給委托人。土地開發經營過程中所需的巨額資金可通過土地信托機構向金融機構貸款（農業貸款，政府扶持、利率優惠）來籌集，金融機構可通過出售貸款債權的方式向廣大投資者再融通資金，既增加投資渠道，又分散金融風險。

（三）推行土地信托運作模式的支持體系

1.政策法規支持。2001年4月公布的《中華人民共和國信托法》，使我國信托事業的繁榮和發展建立在較為完善的法律規范基礎上。在國外，土地信托是信托業務的重要組成部分，然而，我國土地信托發展滯后，要真正促進土地信托經營業務的發展，尚需制定有關規范各種土地信托經營業務的政策法規及實施細則，特別是關于土地投資信托基金如何具體運作、土地信托紅利確定的依據、土地信托經營業務的稅費制度、土地信托產權的流轉補償與變更登記問題等。

2.市場體系支持。第一，支持培育土地流轉經營者。農村土地產權流轉根本在于解決“有地無人種、想種無地種”的問題即誰來種，因而培育土地經營者是土地產權流轉能否順利進行的關鍵。目前我國農村土地流轉經營者主要有：一般農戶、種養大戶、工商業主等，主要經營形式有：大戶承包型、農莊經營型、股份合作型、公司經營型、產業化經營型等，重點應支持種養大戶與工商業主進行規模化經營，投資高效農業，以發揮其人力、資金、市場與技術的優勢。第二，市場信息支持。流轉土地的區位、數量、質量、地貌等條件以及補償標準、流轉形式均存在著較大的差異性，建立流轉土地信息庫，多渠道、多形式向轄區內外及時土地資源信息，可增強土地市場透明度，有助于土地高效流轉。第三，監督機制支持。土地流轉后的用途應遵循“不改變土地的農業用途，確保耕地復耕能力，確保耕地總量動態平衡，確保土地資源可持續利用”的原則。建立監督機制，依法查處土地流轉后的違法用地行為，使流轉后的土地利用真正做到合理與高效。第四，資金支持。據近年投資測算，目前每整理、開發、復墾1公頃的耕地需要投資4500—9000元；園地需要3000—5500元；林地、牧草地需要投資1800—2750元；漁業用地需要投資15000—28000元。隨著土地整理、開發與復墾難度的遞增，土地流轉經營者所需投入資金量愈來愈大，為此需要財政部門、金融機構、民間組織等資金上的大力支持。

3.技術支持。由于土地開發整理內涵是隨著時間的推移不斷豐富的，如土地整理最具代表性的德國，19世紀以前的土地整理主要是針對農地分散、零碎等問題實行集中；20世紀初期，側重于服務基礎設施和公共建設實施土地整理；到了20世紀70年代又增加了景觀生態和環境保護，以實現經濟、社會、環境的協調發展。因此，土地開發整理技術也需要不斷更新與完善，以適應土地開發整理內涵的需要。

現階段我國農村土地信托制度需明確的問題

（一）是否需要進行特別立法

我國許多法規的出臺，如《證券法》都是在實踐中進行了探索后，才進行立法，這似乎是我國的一條立法“經驗”。有人主張，先探索，再規范，并列舉了溫州等地先是在混亂中發展，在完成原始資本積累后，再回過頭來依法運作且頗為成功的例子。筆者則認為，從成本與效益的角度分析，矯治壞習慣所支付的成本遠大于一開始培養好習慣所支付的成本。在信托業較為發達的日本除了有《信托法》、《信托業法》、《兼營法》等基本法律外，還根據不同信托業務種類而創設信托特別法，如《貸款信托法》、《證券投資信托法》、《抵押公司債券信托法》及《土地信托法》等。

我國雖然出臺了《信托法》，但其過于宏觀，在現實中難以操作。在提倡依法治國的今天，一切行為必須置于法律和制度框架之下。我國土地信托應進行特別立法。在條件還不十分成熟的情況下，可以條例的形式出現，對“信托法”進行必要的補充，使我國農村土地信托事業健康、有序發展。

（二）土地信托委托人是村委會還是承包戶

我國《憲法》、《土地法》、《農村土地承包法》等明確規定，農村土地屬于集體所有，而有權代表集體的組織有：村民小組、村委會、鄉（鎮）集體經濟組織。但究竟哪一個集體經濟組織是集體土地的主體，事實上并不清楚。于是有的地方將集體土地所有權證發給村委會，村委會作為土地信托制的委托人也就順理成章。因為信托制的委托人在絕大多數情況下均是財產的所有者，那么村委會以委托人的身份出現究竟可不可以呢？答案是否定的。

按照《土地承包法》的規定，土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。村委會將土地發包給農民后，作為承包方的農民就自動取得了流轉選擇權，如果村委會作為委托人，那將是對農民承包經營權的肆意剝奪和對國家法律的嚴重踐踏。筆者認為，農村承包地使用權人作為委托人較合適。

（三）對受托人是否有特別要求

信托成立時對受托人的約束應明確，對受托人的限制是：破產者不能充當受托人；未成年人、因精神病等無判斷能力的人也不能擔任受托人。在世界信托發展史上，受托人可以是個人，也可以是法人，那么我國個人或政府部門能不能作為受托人。

筆者認為，由于我國個人信用體系發展尚不成熟，所以個人作為受托人在近期不妥當，而由政府相關部門出資設立信托機構不宜提倡，因由政府相關部門出資設立的土地信托機構，行政力量容易介入，依靠行政手段向成員農戶租用土地，再以土地入股經營或包給其他個人或法人單位經營，從而使這種流轉變異為“反租倒包”。而“反租倒包”從根本上違背了農民的意愿，為《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》所明令禁止。由具有獨立財產，能獨立承擔民事責任的法人充當較為適宜，該法人須是能履行土地信托職能、獨立承擔民事責任的中介組織，如土地信托中心、土地信托合作社、土地信托投資公司等中介組織。

參考文獻：

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