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近年來，調(diào)整行政區(qū)劃一直是我國公共行政領(lǐng)域的一個熱點(diǎn)。目前，世界上很多國家都實(shí)行三級行政管理體制，而我國現(xiàn)行省—市—縣—鄉(xiāng)四級(或稱為五級：中央—省—市—縣—鄉(xiāng))行政管理體制，基本上是與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。雖然這種體制也曾發(fā)揮過一些積極作用，但是，隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有地方行政體制的弊端逐漸顯露出來。本文以美國地方政府結(jié)構(gòu)、職能和特點(diǎn)為例，探索值得借鑒的國外區(qū)劃體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)。

一、中國地方行政體制現(xiàn)狀

我國地方政府從橫向結(jié)構(gòu)而言，目前存在四種類型：一是為了一般地域管理的需要而設(shè)置的地域型地方政府，如省、縣、鄉(xiāng)；二是為了各民族的團(tuán)結(jié)和對少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行特殊管理而設(shè)置的民族區(qū)域型地方政府，如自治區(qū)、自治州、自治縣；三是為了人口密集的城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)行專門管理而設(shè)置的城鎮(zhèn)型地方政府，如直轄市、地級市、縣級市、鎮(zhèn)；四是為滿足某一特殊管理需要而設(shè)置的特殊類型的地方政府，如林區(qū)、礦區(qū)、特別行政區(qū)等。[1]在縱向上，按照憲法規(guī)定，我國的行政層級分省、縣(自治縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級，但現(xiàn)行行政層級卻由省、市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級組成。而這種四級體制的實(shí)際存在則要追溯到“市管縣”體制的確立。

所謂“市管縣”體制，“是指在行政區(qū)劃上，根據(jù)行使國家政權(quán)和執(zhí)行國家職能的需要，并兼顧地理?xiàng)l件、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、民族分布等實(shí)際情況，把同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的一些縣(市)劃歸為中心城市進(jìn)行管理，成為由省直接領(lǐng)導(dǎo)的一級地方政權(quán)”。[2]地級建制原來并非一級政府，而是作為省級政府的派出機(jī)關(guān)存在。改革開放以后，為打破行政壁壘和城鄉(xiāng)二元化體系對資源自由流通的限制，中央發(fā)文要求積極試行地、市合并。從此，市管縣體制在全國范圍內(nèi)推行，使我國的地方政府層級由原來的虛四級制(省、地區(qū)、縣、鄉(xiāng))為主，變成了現(xiàn)在的實(shí)四級制(省、市、縣、鄉(xiāng))為主。

“市管縣”體制在當(dāng)時的社會條件下確實(shí)對城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補(bǔ)，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快城市化進(jìn)程等起到了積極的作用。改革中國現(xiàn)行區(qū)劃體制，取消市管縣的設(shè)置，建立省—縣—鄉(xiāng)三級區(qū)劃體制的呼聲日益高漲。2005年6月，國務(wù)院總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作座談會上明確提出，“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’的試點(diǎn)。”2006年3月十屆人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中，提出在“十一五”期間行政管理體制上要“減少行政層級”，財(cái)政管理體制上“有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”等內(nèi)容。[3]雖然未直接提出，但與實(shí)行省管縣體制的思路是一致的。

二、美國地方政府結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)

美國為聯(lián)邦制國家，不實(shí)行中央集權(quán)的政治體制，而采用地方分權(quán)的法治體系。美國的政府體系可以簡單地分為聯(lián)邦、州、地方政府等三級。美國的州政府不屬于地方政府，而是構(gòu)成聯(lián)邦的成員政府，州以下的縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和特別區(qū)才是地方政府。在美國的50個州政府之下，有82000多個地方政府，其組織形式和管轄權(quán)限極為復(fù)雜，大致可以分為縣、市、鎮(zhèn)、特別區(qū)和學(xué)區(qū)這五大類，其組織形式、職能和特點(diǎn)如下：

1.美國地方政府職能及組織形式

(1)美國縣政府

美國縣政府的職能主要是完成州政府委托的事務(wù)，沒有實(shí)行“三權(quán)分立”，多數(shù)縣的議會就是行政機(jī)關(guān)，實(shí)行議行合一。縣政府的組織形式主要有3種：①縣委員會制，選舉產(chǎn)生的委員會兼行議決權(quán)和行政權(quán)；②縣委員會—經(jīng)理制，委員會行使議決權(quán)，并聘請一位專家擔(dān)任縣經(jīng)理；③縣委員會—縣長制，縣委員會和縣長都由選民選舉產(chǎn)生，分別行使議決權(quán)和行政權(quán)，帶有分權(quán)制衡的色彩。縣行政長官下設(shè)預(yù)算、人事、計(jì)劃、采購、勞資關(guān)系、就業(yè)和社區(qū)服務(wù)等部門，分別負(fù)責(zé)有關(guān)方面的管理。

(2)美國的城市政府(通常說的市政府)

美國市政府的組織形式與縣政府類似，呈現(xiàn)出多樣性。這是因?yàn)槊绹鴮?shí)行聯(lián)邦制，各州可以自行決定不同類型的市政體制。美國城市政府的組織形式主要有三種：①市長—議會制。這種體制以分權(quán)為原則，市長行使執(zhí)行權(quán)，市議會行使立法權(quán)。這種體制內(nèi)部有強(qiáng)市長型和弱市長型兩種不同情況；②市議會—經(jīng)理制。小城市較多地實(shí)行這種市政體制。市議會行使議決權(quán)，并公開招聘一位專家任市經(jīng)理，授予市經(jīng)理統(tǒng)一指揮市政府工作的全權(quán)，包括獨(dú)立任免政府部門首長的權(quán)力；市議會議長兼市長，但只有禮儀性的職權(quán)；③市委員會制。市委員組成市委員會，市委員會既是議會又是政府，每位委員既是議員又兼任若干個政府部門的首長，委員們推選其中一位主持會議，他就是市長，若輪流主持，市長就輪流擔(dān)任。市長沒有否決權(quán)，只有一些禮儀性的職權(quán)。[4]

(3)其他

美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于人口不多，一般不設(shè)代議機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會議決公共事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會成員有3～5人，由選民選舉產(chǎn)生，美國的特別區(qū)和學(xué)校區(qū)都是因特定的管理目的而沒的，因其職能不同，組織形式呈現(xiàn)出多樣性。一般情況下，設(shè)立一個民選或委派的委員會。

2.美國地方政府的管轄權(quán)限

美國的縣、市、鎮(zhèn)、特別區(qū)和學(xué)區(qū)這五大類地方政府各有其職權(quán)。美國的縣具有較悠久的歷史，與鄉(xiāng)、學(xué)區(qū)和特別區(qū)一起被美國法律列為準(zhǔn)自治法人，其原因是，它們的設(shè)置主要是出于執(zhí)行州政務(wù)命令的需要，以區(qū)別于作為真正自治法人的市、鎮(zhèn)、村(其設(shè)置主要是出于辦理本地居民自治事務(wù)的需要)。

美國的五大類地方政府根據(jù)其管轄范圍大致可分為兩大類型：一類是綜合職能的地方政府，即縣、市、鎮(zhèn)，它們在本行政區(qū)域內(nèi)行使一般的、普遍的管理職能；另一類是單一職能的地方政府，即學(xué)區(qū)和特別區(qū)，它們只管理本轄區(qū)內(nèi)某一特定方面的事務(wù)，如教育、消防、供水等。美國共有3043個縣、19296個市、16666個鎮(zhèn)、14721個學(xué)校區(qū)、29532個特別區(qū)。這些地方政府是相互獨(dú)立、自治的機(jī)構(gòu)。縣、市、鎮(zhèn)都是州的分治區(qū)，其中縣的地域一般大一些，市成立后一般不從縣的疆域內(nèi)劃出。鎮(zhèn)雖然處于某個縣或市的地域內(nèi)，但并不意味著它們在行政上從屬于某個縣或市。學(xué)區(qū)和特別區(qū)的一大特點(diǎn)是其行政區(qū)域與普通行政區(qū)域不一，也不屬于所在的縣、市、鎮(zhèn)，甚至切割普通行政區(qū)域的疆界。因此，地方政府之間只有執(zhí)行事務(wù)范圍的不同。在行政區(qū)劃上，縣與縣之間、市與市之間、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間、學(xué)校區(qū)與學(xué)校區(qū)之間、特別區(qū)與特別區(qū)之間以及縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特別區(qū)之間大小懸殊，大的有幾百萬人，小的只有幾十人。

從美國地方政府的組織形式及其管轄權(quán)限看，美國地方政府擁有的自主權(quán)較大，且地方政府的活動與美國民眾的日常生活息息相關(guān)。從地方長官和地方議會的產(chǎn)生到地方政府任何一項(xiàng)權(quán)限的實(shí)施都涉及廣大民眾的普遍參與。另外，美國地方政府之間相互獨(dú)立，各自在其管轄范圍內(nèi)行使其職權(quán)。

三、美國地方政府結(jié)構(gòu)、職能和運(yùn)行方式的啟示

在美國的各級地方政府中，市政府是各國關(guān)注最多的一級，也是最重要的一級。盡管美國地方政府千差萬別，政府間由于不存在隸屬關(guān)系而容易給人以雜亂無章、松散低效的感覺，但在整個美國地方政府體系中還是能夠找出一些基本的相似性。

一是地方政府的形成基礎(chǔ)方面，都是以滿足不同的利益團(tuán)體的特定需要為邏輯前提而形成的。和中國不同的是，美國各州不僅僅設(shè)置市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一類的一般目的的政府，而且都設(shè)有特別目的區(qū)。縣和鎮(zhèn)這一類地方政府，形成的歷史較長，是一定區(qū)域內(nèi)居民自我治理的基本單位，也是選區(qū)劃分、司法機(jī)構(gòu)設(shè)置和聯(lián)邦及州政府行政管理活動延伸的基本單位。而市作為和縣、鎮(zhèn)同屬“一般目的”政府的地方政府形式，“通常是為服務(wù)于其居民的特殊需求而設(shè)計(jì)的自主治理機(jī)構(gòu)，并且，通常是由那些有意合并成為自治市的部分當(dāng)?shù)厝税l(fā)起創(chuàng)立的”。[5]而特別區(qū)政府，更是一部分團(tuán)體和居民因某種共同利益而發(fā)起組建而成。

二是地方政府的基本職能方面，普遍以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為基本職能，并不介入微觀經(jīng)濟(jì)活動。與中國地方政府以領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要職能不同，美國一般的地方政府如縣、自治市、鎮(zhèn)等，基本職能是向轄區(qū)納稅人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括教育、衛(wèi)生、社會保障、公共安全、公共交通、公用設(shè)施和公共工程、土地規(guī)劃和控制、社區(qū)環(huán)境保護(hù)等。美國地方政府也負(fù)有推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，但并不直接經(jīng)營公有企業(yè)，也不介入微觀經(jīng)濟(jì)活動，而是通過提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮提供良好的外部環(huán)境。

三是地方政府的組織運(yùn)行方面，普遍采用準(zhǔn)公司式的治理結(jié)構(gòu)。美國地方政府的組織結(jié)構(gòu)幾乎是復(fù)制了公司的法人治理結(jié)構(gòu)。在美國地方政府中，選民們投票選舉出市政理事會、市長或鎮(zhèn)會議的代表，并由他們?nèi)テ赣檬薪?jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理，由市經(jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理對市政的日常事務(wù)行使管理權(quán)。選民、市長或市政經(jīng)理(行政長官)、市政理事會(立法機(jī)構(gòu))也是相互協(xié)調(diào)又相互制約的關(guān)系，由此形成合理的政府治理結(jié)構(gòu)。

四、我國現(xiàn)行地方行政體制的不足之處

“市管縣”體制作為具有中國特色的行政區(qū)劃體制，它的實(shí)施也曾適應(yīng)了社會主義城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但是，目前，這一體制已引起人們的普遍爭議。

1.“市管縣”體制導(dǎo)致地方行政層級復(fù)雜

市管縣的體制在省和縣中間增加了一級行政管理層次即市，原本省和縣之間可以直接溝通的事務(wù)，現(xiàn)在則必須經(jīng)過市“上傳下達(dá)”，這與強(qiáng)調(diào)信息化和行政效率的現(xiàn)代行政理念要求相比，明顯科學(xué)性不足。同時，增加區(qū)劃設(shè)置就增加了信息傳遞程序，導(dǎo)致行政審批層次繁雜，這不僅降低了信息傳遞的速度，而且使得信息在傳遞過程中受到主觀干擾的幾率增加，極易導(dǎo)致信息失真，也影響了現(xiàn)代行政的生命線——效率。更有甚者，會導(dǎo)致中央政令不暢，政策措施無法貫徹落實(shí)。

2.“市管縣”的城鄉(xiāng)合治體制，不符合城市化進(jìn)程要求的城鄉(xiāng)分治

從國際市政體制發(fā)展的共同經(jīng)驗(yàn)和一般規(guī)律來看，市是一種城市型建制。在我國，市的設(shè)立也是“為了人口密集的城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)行專門管理”，但是在實(shí)行城鄉(xiāng)合治體制過程中，有些城市政府只注重城市發(fā)展，把大部分的資金、人員和精力投入到城市發(fā)展上，卻忽略了農(nóng)村的發(fā)展，甚至把用于農(nóng)村發(fā)展的資金挪用到城市建設(shè)中，出現(xiàn)所謂“市刮縣”的現(xiàn)象。實(shí)踐中甚至存在地級市依靠行政權(quán)力，截留省級政府下放的權(quán)力，忽視農(nóng)村和農(nóng)民的利益需求，出現(xiàn)重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、促工壓農(nóng)的現(xiàn)象，不利于城市化的進(jìn)程。

3.“市管縣”體制還導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹臃腫，市縣“爭權(quán)”嚴(yán)重

由于市既要管理城市，又要管理農(nóng)村，這在客觀上既增加了行政管理工作的復(fù)雜性，又使得為了做好這兩方面的工作而設(shè)置大而全的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫不堪。另一方面，“大市”政府幾乎壟斷了轄區(qū)內(nèi)所有的骨干工業(yè)企業(yè)和主要財(cái)政收入來源，縣一級政府基本上變成了一個“空架子”。但是不論縣域面積大小或經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱，縣級機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制都是千篇一律的。造成目前縣級財(cái)政收入只占全國的21%，財(cái)政供養(yǎng)人員卻占到了全國的71%，使縣級擁有的“行政權(quán)”與“財(cái)政權(quán)”不相匹配。

五、對策和建議

要解決以上的問題，最主要的是對市、縣的功能進(jìn)行重新定位，把省級政府擁有的大量行政審批權(quán)下放到縣一級，并通過省、縣之間的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”合理劃分，進(jìn)一步擺正市、縣之間的關(guān)系，促使縣級真正成為一個“完整的政府”。因?yàn)樵谏鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的主要職能是對宏觀經(jīng)濟(jì)的分層調(diào)節(jié)，提供地方性公共物品和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，保持地方政府與各界的良好關(guān)系和社會穩(wěn)定。[6]

1.改革現(xiàn)行區(qū)劃體制，建立由省直管縣的省—縣—鄉(xiāng)三級區(qū)劃體制

合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)責(zé)，精簡管理層級，擴(kuò)大管理半徑。第一步根據(jù)不同類型縣(市)分期分批逐步推行“省管縣”體制試點(diǎn)；第二步是虛化地級市，縣和地級市都直接由省管轄(市級政府級別可不變)；第三步是撤銷地級市，使地級市成為本來意義上的城市，逐步從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”，建立和完善“省直管縣”、“省直轄市”的地方行政體制，實(shí)行憲法所確定的省、縣、鄉(xiāng)三級政府的地方行政管理體制。

同時借鑒美國地方政府分級管理體制，達(dá)到提高管理效率的目的。美國地方區(qū)劃實(shí)行的是嚴(yán)格的縣、市、鎮(zhèn)三級制，縣是廣域型行政建制，3043個縣覆蓋了美國的每一寸國土。縣是面，市鎮(zhèn)則是面上的點(diǎn)，在城市管理方面，實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治，城市地區(qū)的管理由掌握職權(quán)的市長或議員來實(shí)現(xiàn)，尤其是強(qiáng)市長制的確立，極大地提高了城市政府的行政工作效率。

2.借鑒美國市政改革，完善我國地方行政體制

我國縣制是一種歷史悠久的地方制度，與美國縣制有許多相似之處。美國縣制的興起、發(fā)展、改革及其再次活躍的演化規(guī)律對我國縣制改革具有重要的啟示和借鑒作用。在美國城市化過程中，當(dāng)縣內(nèi)城鎮(zhèn)達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)后，可以在縣內(nèi)設(shè)市，賦予其相應(yīng)自主權(quán)限，實(shí)行城鄉(xiāng)分治，縣還可以對縣內(nèi)未設(shè)市的城市化城區(qū)和縣內(nèi)一些小城市提供城市服務(wù)職能。而縣并不直接介入市的內(nèi)部事務(wù)，縣政府只是在法律的規(guī)定下，就某些問題、某個方面間接地對市鎮(zhèn)實(shí)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和幫助。

3.轉(zhuǎn)變地方政府職能

改革我國“市管縣”體制，重新界定地方政府的合理職能是地方政府轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。借助美國的經(jīng)驗(yàn)，重新劃分行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)一定的分權(quán)，每一級政府在自己的管轄領(lǐng)域里行使自己的權(quán)力，把自己的事務(wù)面向民眾，民眾就可以了解到每一級政府分別向他們提供什么。在既定的條件下，實(shí)行“市縣分置”，即“市”只管理城市自身一塊，縣改由省直接管理。[7]這樣，市政府就可以加大和集中力量進(jìn)行城市建設(shè)，中央和省也可以針對實(shí)際情況有針對性地制定政策，更好地扶持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.實(shí)施地方分權(quán)

中央政府、省政府、縣政府、鄉(xiāng)政府等每一級政府都有自己的權(quán)力范圍，都根據(jù)自己的事務(wù)范圍有各自的財(cái)政基礎(chǔ)。然后在地方分權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步培育地方自治制度。在這種情況下，每一級政府都與民眾形成了特定的公共服務(wù)關(guān)系，每一級政府都有各自的治理結(jié)構(gòu)。對于改革后的市政府，則更能夠直接面向老百姓，為公民提供公共服務(wù)；縣、鄉(xiāng)政府則能夠直接與農(nóng)民接觸，集中精力建立和完善促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制，不斷地增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

實(shí)行省管縣體制的目標(biāo)是為了提高行政效率、降低行政成本，從而更好地維護(hù)最廣大人民的根本利益。因此，在推進(jìn)此項(xiàng)改革中，既要考慮政府因管理幅度過大而不堪重負(fù)、社會出現(xiàn)不穩(wěn)定等問題，也要在充分論證其可行性的基礎(chǔ)上先在幾個省份搞試點(diǎn)，待積累一定經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣到其他條件成熟的地方。而且對于中國這樣一個地域遼闊、地區(qū)差異又很大的國家而言，似乎也不必要追求地方行政體制在各省、自治區(qū)、直轄市整齊劃一，可以考慮在不同地區(qū)實(shí)行不同的地方行政體制，這樣才能更好地適應(yīng)各地的客觀條件。