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【摘要】隨著長吉圖先導區開發開放的深入進行，吉林省縣域經濟與城鎮化發展在利好政策的注入下既面臨著新的機遇也面臨著諸多的挑戰。如何揚長避短地利用縣域經濟來推進城鎮化的發展成為新時期縣域發展的新要求。吉林省在推進城鎮化進程中的新思路是：充分利用縣域經濟為城鎮發展提供的產業優勢，以縣域的外向型經濟來推進城鎮化、以集聚型經濟升級城鎮化、以城鄉結合的經濟來逐步實現人口城鎮化，通過縣域經濟集群式發展將所要求的人口、資源和環境充分協調，以實現推進城鎮化發展的目的。

【關鍵詞】吉林省；縣域經濟；城鎮化。

2010年政府工作報告中提出“壯大縣域經濟，大力發展縣城和中心鎮基礎設施和環境建設，引導非農產業和農村人口有序向小城鎮集聚”?？h域經濟是國民經濟的基礎層次，是地區經濟發展的重要因素，縣域經濟的發展不僅是富民興縣的關鍵，也是地區綜合經濟實力和水平的體現?？h域經濟的發展方向是城鎮化、工業化、現代化。城鎮化建設對于縣域經濟的發展具有決定意義。城鎮化的本質是改變農民的社會關系，是人口經濟活動的轉移過程，[1]是區域發展問題，它所解決的是區域的增長極問題。大力推進城鎮化，就是從城鄉二元結構向現代經濟結構轉換的過程，使農村剩余勞動力較大規模地轉入工業部門和城鎮就業，是發展農業和農村經濟的重要前提和根本出路。

2007年全國縣域社會經濟綜合發展測評中，吉林省無一縣進入全國百強縣。全國縣域經濟強縣人均地區生產總值達到30130元，農民人均純收入約為5760元，分別是全國平均水平的161·44%、139·15%。吉林省縣域經濟的平均規模為地區生產總值65·9億元，地方財政一般預算收入4·08億元，人均地區生產總值14559元，農民人均純收入達到4130元。全國百強縣（市）人均生產總值約為吉林省“十強縣”縣均生產總值的2倍。吉林省與全國差距最大的是縣域經濟，而且這種差距有繼續拉大的趨勢。[2-3]

一、吉林省制約縣域城鎮化發展的因素。

1·城鎮基礎設施功能與縣域經濟發展水平不協調。

2007年吉林省城鎮化率為53·16%,而同期全國城鎮化率為44·9%,高城鎮化率使吉林省小城鎮數量不斷增加，2007年底，行政區劃鄉鎮、街道890個，其中建制鎮423個，街道269個，鄉198個，[2-3]但城鎮的經濟實力不強，尤其是縣、鄉工業化發展比較滯后，嚴重制約經濟的正常發展，影響城鎮化的推進。存在工業化滯后于城鎮化的現象，具體表現在城市設施指標低于全國水平，吉林省城鎮內在的功能發展緩步不前，在文化、醫療、通訊、投資方面表現出了城鎮人口的生活質量偏低的現象。原因在于城鎮的發展缺乏有效的工業化水平做支撐，城鎮自身缺乏吸引力。過高地估計了城鎮的自我進化能力，相關的管理部門對城鎮的發展潛力和處理能力沒有正確的認識，沒將城鎮真正作為企業的生存載體，工業化與城鎮化關系完全失衡。

2·產業結構轉換缺乏關聯激活機制，制約城鎮發展的工業基礎。

2007年吉林省縣域GDP中三次產業結構為26·6∶38∶35·4,與全省GDP三次產業結構比例14·8∶46·9∶38·3相比，第一產業比重過高，第二、三產業比重低，產業結構不合理是由于缺乏農民轉產的關聯機制，而農民實現轉產的縣域工業載體與黑龍江、遼寧兩省相比明顯落后。

其原因在于縣域企業的利潤結構和收入結構都以農業為基礎，而真正發展鄉鎮工業沒有有效的農業關聯產業作基礎，如吉林省過度依靠以農業為基礎的加工業的發展，使相關聯產業只局限于農副業的發展，縣域工業發展很少，無法激活產業結構轉換，使產業結構轉換出現了逆向趨勢，一定程度上加劇了產業結構的不合理。同時，各級政府領導和管理部門重視城市大工業、大項目，不惜舉債將規劃區“做大”以獲取土地開發的短期收益，忽視小城鎮工業化發展和對農村產業布局的規劃和引導。片面認為城鎮化的推進就是將農村變成城市，忽視對農村產業結構的調整和改造，使作為城鎮發展支撐的工業發展明顯滯后。

3·缺乏龍頭企業作先導，城鎮對勞動力沒有足夠的吸引力。

吉林省農民收入的結構以農業為主，二三產業的收入偏少，說明工業的發展水平未達到充分的吸引勞動力就業的程度，其關鍵是缺乏縣域主導產業的發展，尤其是龍頭企業的發展。吉林省縣域企業規模不大，吸引力差，提供的就業機會少，使得農民唯有從事第一產業來實現生存需要，出現了虛高的城鎮化率。縣域的企業關鍵不是做大，而是做活，做出特色。依托龍頭企業發展來推進城鎮化，發展二、三產業創造更多的就業機會，需要發展主導產業以增加吸引力和吸納勞動力的能力。

4·縣域城鎮規模較小，極化中心不易形成。

吉林省縣域城鎮的吸納和集聚能力弱，沒有真正地成為城鄉邊緣區的極化中心。2007年底吉林省行政區劃鄉鎮423個，總人口1179·1萬人，占全省總人口的44·8%,市轄鎮平均人口為2·3萬人，縣轄鎮平均人口為2·7萬人。而吉林省人口在4萬人以下的鎮多達373個，占鄉鎮總數的80%,其中2萬人以下的鎮，如果扣除農業人口，實際鎮區的人口不到1萬人。2007年吉林全省鎮區人口平均約為8600人，而5000人以下的小城鎮有262個，占全省小城鎮總數的57·7%。[2-3]小城鎮人口規模不夠，經濟實力弱，集聚效應難以產生，這些都從根本上制約了吉林省小城鎮對周邊鄉村的輻射能力。

二、利用縣域經濟推進城鎮化發展的對策建議。

依據新形勢下城鎮發展的要求，吉林省在新的利好政策的注入下，充分利用縣域經濟的優勢來推進城鎮化進程，以縣域的外向型經濟來推進城鎮化、以集聚型經濟升級城鎮化、以城鄉結合經濟逐步推進人口城鎮化，通過這三種形式的縣域經濟的發展，將縣域城鎮所要求的人口、資源調動起來，實現符合環境的協調可持續發展的經濟發展方式，利用經濟的推動力將城鎮升級。

1·利用縣域外向型經濟發展推進城鎮化在長吉圖開發開放政策的機遇下，吉林省應加大對外開放的廣度和深度，提升經濟的外向性。

縣域經濟作為一種特色經濟和靈活性比較大的經濟體需要在更大范圍、更廣領域、更高層次上參與國際經濟技術合作與競爭，所以各縣域依據“引進來”和“走出去”的指導方針，通過以下方式來實現經濟推動城鎮化：[4]一是利用招商引資，改變城鎮發展的被動方式，為城鎮經濟發展提供更廣的資金來源路徑。二是在國際金融危機的背景下，在出口型企業向內需型經濟轉型的過程中，實現產業的承接，加強國際合作，發展城鎮產業基礎。這使城鎮化和縣域發展可以更充分利用外向化的優勢因素，以外向促改革、促調整、促發展。

第一，利用招商引資，改變城鎮發展的被動方式。吉林省各縣域在充分利用長吉圖一體化發展的同時，通過鼓勵和吸引外資投資吉林省原有的優勢重點發展行業，將集中于大城市的產業發展到縣域城鎮，通過招商引資的擴展，加快各種生產要素在縣域內聚集，促進外資注入縣域項目，由單一拓展縣域發展產業鏈過渡到商業利潤鏈，提供激勵機制，促進縣域經濟超常規、跨越式發展。招商引資是實現縣域經濟外向性發展的重要引擎，以外資企業未來的商業利潤來換取縣域經濟發展的資金，增加了縣域城鎮融資的渠道，這也改變了城鎮的發展被動的局面，增強了自身的吸引力和聚集力。具體要求：一要不斷創新招商引資的方式方法，提高招商引資的效果。深入研究國內外經濟發展的新趨勢和資本流動、產業轉移的新特點，積極創新網絡招商、產業鏈招商等招商引資方式，精心組織參加投洽會和各類專場招商活動，擴大招商引資規模，招商主體由政府為主轉向企業、中介組織為主。二要圍繞產業鏈招商，圍繞培育支柱產業、骨干企業招商，實施外向帶動戰略，發展內拓外聯的創匯經濟。[5]

第二，實現產業承接，拓展國際合作，發展城鎮產業基礎。吉林省必須在搞清各縣域產業發展的現實格局和比較優勢的基礎上，按照縣域自身的產業層次和發展條件的優劣，積極擴大外引內聯，加強與縣外的經濟聯合與協作，由于有潛在的利潤源可以吸引東部沿海發達地區以出口帶動的企業來投資辦廠，縣域可以進一步增加吸引力和更多的就業機會。這為產業基礎處于萌芽狀態的城鎮注入了活力，并可以充分地吸收和利用承接產業的優勢條件，在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置，這對城鎮的發展有不可估量的重要意義。具體要求：各縣域城鎮擁有構建與日本、韓國、歐洲的產業協作區的地域基礎，可以引進一批產業關聯度大、技術含量高、輻射帶動力強的重大項目。為縣域提升競爭力，通過產業協同區升級為主體功能區，為城鎮集群式發展打下良好的基礎。在引進項目中，加強與發達地區的產業合作、區域合作，承接國內外發達地區的產業轉移，積極主動承接沿海地區和周邊大城市的產業轉移，利用產業轉移契機，拓展發展空間，實現優勢互補、互利共贏，促進區域產業結構調整和深化經濟的市場化改革。注重引進一些技術檔次高、成長性好、環保和有利于提升本地產業鏈的大企業和大項目。重點創新合作機制，放大合作效應。創新國際合作機制，構建國際交流合作平臺，這是提升圖們江國際合作機制的重要舉措。要建設與國外接軌的圖們江區域更加靈活開放的對話機制、交流機制等長效機制。在東北亞投資貿易博覽會的基礎上，繼續完善各種國際性高層論壇、商務活動機制。

2·利用縣域集聚經濟的發展升級城鎮化。

在區域一體化的要求下，集聚經濟的發展成為了必然的趨勢。集聚經濟是一種漸進式的經濟，要求在積累足夠的生產要素的情況下發揮集聚的優勢，集聚經濟的優勢是可以實現縣域內生產要素的自由流動和重新組合，增加集聚中心的吸引力，使生產要素能更好地向城鎮集聚。[6]所以吉林省各縣域依據自身的區位優勢，通過經濟的集聚來升級城鎮化成為了一種有效的方式。

吉林省應調整農業產業結構，為集聚經濟的實現提供足夠的生產要素，以適應未來城鎮的發展方向；發展關聯性產業，促進縣域之間的經濟聯系，在交通運輸設施上實現共享共建，避免重復建設，實現資源的最大利用率；基于主體功能區建設來推進城鎮土地的有效流轉，保障城鎮發展的有序進行。

第一，通過產業結構調整為集聚經濟的實現提供足夠的生產要素，在縣域范圍內通過調整農業產業結構，逐步實現以特色為基礎的農業產業化、特定的工業品生產體系的構建和特定服務產品供給體系所構建的縣域經濟。通過縣域具體的實際情況來確定未來產業的發展方向。調整農業產業結構的目標不在于產業的提高與升級，而在于使產業的轉換更符合城鎮發展的要求，通過產業的調整和轉換利用已有的集聚要素，并伴隨著城鎮自身發展所要求的規模的擴大，可以使集聚經濟更可能符合縣域特色經濟發展的要求。尤其是在實現產業的轉型過程中，以農業作為基礎的縣域在轉型中，為防止稀缺資源的浪費，更需要合理地將縣域發展的有效要素進行集聚，實現集聚經濟，將民生進步作為衡量產業結構調整優劣的標準，以經濟的升級為起點為城鎮的升級打好基礎，克服盲目的城鎮化。

利用集聚經濟來推進城鎮化需要做到以下幾點：一是產業結構的調整與升級，要注重調整，因為農業的抗風險能力低，升級條件成本高，所以要在穩固原有的產業優勢的基礎上進行升級，克服盲目的跟風調整。二是在大規模的生產性投入上要量力而行，把握投入的最佳時機，在有條件的縣域實現生產工具的升級和農業產業化發展。三是對城鎮進行合理的規劃，不以損害農業來發展城鎮，通過規劃來實現城鎮發展的最佳布局。

第二，通過發展關聯性主導產業來推進縣域城鎮集群式發展。依據已存在的縣域規模和集聚優勢，縣域城鎮要在更多的相鄰城鎮中實現分工合作，打破計劃經濟時期形成的“條塊分割”和垂直分工聯系，加強縣域之間以及縣域與中心城鎮產業發展協調和經濟橫向聯系。吉林省的中、東部具有打造城市帶的先天優勢，而這也是吉林省目前發展狀況的要求，因為一個區域如果沒有一個城市帶（群）作依托，就無法在這一區域形成強有力的增長極。由于省內雙核心城市長春、吉林在集聚發展的同時，擴散效應作用不明顯，城鎮之間的縣城經濟聯系較弱，縣域分布也表現出明顯的地帶性分異。所以在相鄰的縣域之間發展產業關聯性高的主導產業，可以加強相鄰縣域的經濟聯系，通過比較優勢互補的方式促進縣域經濟的發展，成為了一個高度整合的集群式經濟發展帶，經濟發展的要求必然加速城鎮的集群式的發展，借助集群式發展可以整合區域內的產業和市場，可推進長吉圖區域內及與其相關的省內其他地區高速公路、鐵路、民航、水利、能源、市政、環境等重大基礎設施項目建設，實現資源的優化配置，培育地區性的主導產業，使工業對經濟增長的貢獻率日益提高，為農村勞動力提供就業機會，實現城鎮的升級發展。

第三，以主體功能區建設來推進城鎮土地的有效流轉。主體功能區的建設使縣域工業發展所需要的生產要素能夠有效地供應，工業集聚程度高，集群式發展明顯，工業部門的競爭優勢會更明顯，實現了規模經濟使工業化極化發展的程度與具備規模的城鎮相對應。同時也會克服工業發展造成的用地增多和環境污染，使得人地矛盾和人與環境的矛盾愈加明顯的狀況得到緩解。主體功能區的建設既是一種過渡性的城鎮經濟發展基礎，又是工業規模開啟的階段。以縣域的土地流轉機制改革成為實現主體功能區建設的保障，通過主體功能區建設實現縣域土地流轉機制的創新。

吉林省縣域在建設主體功能區上通過可以利用擴權強縣政策的優勢，發揮政策靈活性的優勢，突出實現土地流轉的交易機制來創新土地制度，實現縣域城鎮發展對耕地的最小占用。具體措施：

一是突出主體功能區的作用，在適宜的開發地區建設縣域工業集聚和規劃，調整產業布局，在主體功能區的推動下發展相關配套的基礎設施來服務于農村的發展。二要運用行政手段合理規范企業的擴張，突出重點的開發區和限定工業界限，減少為擴張而強占耕地所造成的土地資源的浪費。三是土地流轉中要保障農民的權益，依據合理的方式補償占地農民的利益，依據有關法規條例及相應的監督管理組織來進行立法和執法，保證農民在權利受到侵害時有法可依，增加農民對執法的信任感。四要建立合理的土地流轉組織體系，發揮政府的調控優勢，對如土地轉讓市場、各種中介服務機構統一管理，合理定價，保證土地流轉的可控性。[7]

3·依據城鄉結合經濟逐步推進人口城鎮化。

縣域經濟作為一種民生經濟，改善民生成為了重點。由于城鄉二元經濟結構的存在，使農民在政策上和制度上受到不平等的待遇，在今后相當長的一段時間內，建立城鄉、工農一體化的社會保障制度是不現實的。究其原因在于實現完全城鄉一體化不現實，城鄉的一體化是一種相對的一體化，而在實際中更多地表現為城鎮與鄉村的結合，所以在縣域范圍內實現城鄉一體化，就是發展城鎮經濟與鄉村經濟結合為基礎的特色經濟的發展，根據農民的意愿與縣域的實際發展狀況，將特色做大、做強，以此為切入點增強縣域經濟的核心競爭力。引導特色產業的集約化發展，提高農業生產效率和縮短耕種農田的時間，使農村剩余的閑置勞動力能更合理地向縣城去謀生，使人口城鎮化能夠合理推進。

第一，城鄉保障相結合實現農民在城鎮的生存和發展。農村向城鎮過渡階段是縣域經濟發展的初級階段，依據特色資源的培育，實現經濟的起步，而這種起步是與城鎮化的起步相對應的。通過縣域城鎮的發展提供了更多的就業機會，加速農村剩余勞動力向城鎮的轉移，同時激活了農村勞動力市場，加速了人口流動的趨勢。為應對人口的過快流動所帶來的負影響，應該對城鎮吸納農村勞動力的水平進行評估，對勞動力就業市場本身進行革新，出臺相關的政策為農民提供更多的就業機會，保障農民利益，穩步推進人口城鎮化。

隨著吉林省鄉鎮企業數量和規模的增長，所需的勞動力也會相應增加，而規范城鄉人口的合理流動，實現充分就業，對鄉鎮企業的升級和縣域經濟發展都有重要的現實意義。通過城鄉的有效保障結合來增強縣域經濟，實現縣域城鎮的發展。具體要求：一是增強城鎮就業的比較優勢，強調在小城鎮就業為農民帶來的保障感和發展潛力。二是在戶籍制度沒有完全取消的情況下，主要解決就業歧視問題，需要相關政府部門盡快制定利民政策，做到保障優先，消除障礙，簡化繁瑣入城手續，放寬農民的就業政策。三是相關人力保障部門要提供給農民平等的就業機會和勞動權益，提高農民工工資標準，改善農民工收入狀況，對形成統一的勞動力市場進行有效管理和制度創新。四是實現城鄉最低生活保障制度一體化，需要在相關的醫療保障、社會福利保障和貧困救濟等要求的原有基礎上進行保障升級，為農民在面臨和處理風險時增添信心，也可為農民在城鎮的未來發展潛力提供保障。五是嘗試建立區別于“城?！焙汀稗r?！?，與集體經濟組織、土地收益制度相聯系的“縣?！敝贫?，實現農民的發展。六是通過各種社會資源重新配置與結構性重組對農村剩余勞動力進行重新開發利用，農民根本的發展要求在于自身素質的提高和子女未來由村民向市民的轉變，而受教育水平決定了未來的發展水平，加強教育的投入方向，提高農民對城鎮的期望值。

第二，人口城鎮化進程中推進城鎮生態環境建設。吉林省是農業大省，近半個世紀以來，由于對農業資源環境的人為干擾逐漸增強，導致吉林省部分地區的農業資源環境惡化趨勢比較明顯。

同時，由于早期生態環境問題沒有得到足夠重視，企業建設的起點低、工藝技術落后、資源消耗高，對生態環境的污染和破壞比較嚴重。加之后來大量的高能耗、高污染企業轉移到縣城，縣域生態環境持續惡化，這些都嚴重地違背了人對環境的基本生存和發展的需求，縣城對農民的吸引力下降，不利于人口城鎮化的推進。

所以，吉林省在擴權強縣的背景下賦予了縣域更多的權利，縣域可以運用這一優勢來保護生態環境，一是培育農民環保低碳的思想觀念，減少人為的環境破壞，加強循環農業建設，實現低碳農業發展。二要為高污染和高消耗的工業企業設置一定的“門檻”限制，減少“三廢”的排放和控制資源的消耗，實現低污染、低排放、低消耗。三要以生態發展為基準來調整產業結構，對第二產業威脅生態環境的企業在數量上減少和污染規模上最大的消除，對生態環境污染較少的第三產業提供政策支持。

【參考文獻】

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