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一、引言

農業是一種弱質產業，受自然條件影響較大，且生產方式的變革受一些客觀因素干擾而遲滯，因此需要政府的扶持。目前，世界各國對農業都采取了特殊政策，予以一定的財政投入，以促進農業穩步、健康發展。總的來說，我國對農業的財政投入不足，阻礙了農業快速發展，這是需要我國政府高度重視、亟待解決的一個問題[1]。經濟發達國家的農業，之所以具有很強的國際競爭力，就在于依靠政府雄厚的財力，把大量的資金注入農業部門。而發展中國家的農業之所以缺乏國際競爭力，是因為政府的財力甚為有限，對農業的支持力度很小。目前我國政府對農業的外貼，只相當于農業國民生產總值的2%[2]。在整個財政支農支出中，地方約占80%左右，然而財政支農工作的主要矛盾與問題也在地方。特別是分稅制后，地方支農支出的比例大幅下降，其基本原因在于地方的農業投入尚缺乏一種約束機制，地方政府往往急功近利，熱衷追求發展價高利大的加工工業，對農業投入卻大幅度下降[3]。當前形式下，必須對我國農業財政支出的政策取向進行解析。

二、我國農業財政支出政策取向

在新世紀之初，中央政府高度強調“三農”問題。2002年黨的十六大召開，提出全面建設一個小康社會的新任務，我國先后推行“五整合”戰略，以人為本，全面協調和可持續發展和諧社會思想。在新農村發展中，建立現代農業和加強農業基礎設施建設等任務被高度強調，根據上述思想的指導，2004年和2008年間，堅持“少取，多予，允許更大的自由”“以工業發展帶動農業”和“城市支持農村”等原則，以及一系列相關文件不斷下發，以支持我國農業發展。我國經濟改革和對外開放都開始于農村，農業土地制度和市場需求誘致性制度改革都具有自發性特點，并且是從底部到頂部的改革。自1978年以來，中國的改革已經走過了三十年。改革最初開始于農村土地制度變化，到體制已經從根本上發生改變，到現在我國經濟改革已經走向市場化的方向，并最終市場經濟體制在農村地區被確立。在此過程中，中國的農業和農村經濟政策也在逐步發生變化，帶動了中國的農業和農村經濟發展。這為中國的農業和農村經濟向更高層次發展和改善，奠定了堅實的體制基礎。當前我國農業財政支出政策效果明顯，我國農業經濟發展中，農業的產業化發展，農業的市場化發展，以及農業的國家化發展趨勢越來越明顯，我國農業財政政策的職能定位也相對更加明確，其職能主要表現在三個方面，一是農業公共性財政支出職能；二是農業調控性財政支出職能；三是農業保護性財政支出職能。其中，前兩種是當前我國財政支農最主要的兩種取向，后一種是輔助性的，在我國農業發展保護中也起到重要的補充作用，是財政支農中不可缺少的重要組成部分。我國農業財政支農政策應該根據具體需要，采取不同類型的支持和補貼形式。

1.農業公共性財政支出

農業產品分為兩種，一是農業私人產品，一種是農業公共產品，為了提高農業投入的效率，國家在農業財政支農上，也積極按照市場要求，引入市場競爭機制。由于農業私人產品，主要是由農業生產經營者自己投入，本身其市場競爭意識強烈，因為國家對農業私人產品主要發揮引導職能，從農業私人產品轉向對農業公共產品的財政支持。農業公共性財政支出，主要是國家財政對一般性的農業生產公共基礎設置，農業公共服務等在農業公共產品生產管理和維護的支出。提高農業公共產品使用效率。我國農業公共性財政支出政策取向應該堅持無償性和長久穩定性的原則。所謂無償性，就是國家財政必須有中央和地方政府對農業公共性產品、公共性基礎設施、農業公共事業服務等提供無償財政支持，要合理保證我國農業公共性基礎設施得到有效的資金支持，確保農業公共服務支出有充足的資金。我國農業公共性財政支出政策的穩定性，是指國家財政對公共性產品的支持必須是長期的，并形成穩定的趨勢，確保農業公共基礎設施的增加和公共服務費用的增加得到有效的資金支持，農業公共性財政支出要保持一定幅度的增加，滿足農業發展的需要。

2.農業調控性財政支出

由于農業的弱質性，農業發展受到市場沖擊影響巨大。我國加入WTO以后，首先面臨的是對我國農業發展的沖擊，農業要想取得持續和穩定的發展，必須加強國家對農業的宏觀調控。所謂農業的調控性財政支出，就是為了緩解市場對農業的沖擊，國家財政用于農業結構調整，引導我國農業發展適合市場需求的一種財政支出行為。我國的調控性財政支出主要是采用財政補貼，或者設立農業穩定基金為主要的調控形式。例如國家建立糧食儲備穩定基金，維持我國農業糧食安全儲備，或者國家財政直接補貼私人農業產品。當前我國農業調控性財政支出政策包含多種，例如農業生產結構導向性補貼，農業生產技術導向性補貼，農業區域救援穩定性基金，農業自然災害救濟基金等，農業調控性投入應該根據我國農業市場供求結構進行調整，建立完善了農業調控性財政支出政策，對控制農業市場的隨機擾動，緩解市場對農業生產沖擊，實現農業快速和持續發展具有重要的作用。

3.農業保護性財政支出

農業保護性財政支出是根據公平的原則，對農業產業發展過程中的農業的外部性問題進行的有效的財政保護。農業發展與工業，服務業，交通業，流通業等都是相互聯系的，農業投入的效益，不僅僅惠及農戶本身，其他的產業投入主體也會受到農業投入外溢作用的影響，根據產權原理，此時必須有效的保護農戶權利，加強在市場失靈下對農業生產者的基本權利的保護。農業生產者權益的保護是多方面的，加強農民權益保護，應當實施農產品保護價格政策，健全農產品風險基金制度，并根據農業生產狀況和農產品市場供求狀況，確定農產品市場保護價格；改革財政對農業的補貼辦法，減少農產品流通環節的財政補貼，增加農業生產環節的補貼[4]。

三、“三農問題”的財政支出政策未來取向

目前，根據我國“三農”問題發展現狀，我國農業財政支出政策應該根據當前我國農村發展實際，配套相關農業政策，促進我國農業財政支出得到有效的投入，提升我國農業發展水平，發展農業經濟，提供農門收入水平。

首先，農業財政支出應該增加對糧食生產的支持力度。作為一個擁有13億人口大國，我國的食品需求量巨大，重視我國糧食生產發展，特別重視糧食安全問題，政策目標以增加農產品產量為中心，突出糧食安全，政策目標逐漸轉向以增加農民收入和提高長效性的農業生產能力為主，兼顧環境保護。調節和優化農業生產結構、發展規模經營、提升農業現代化水平及維持農業資源的可持續利用和良好的生態環境成為政府十分重視的問題，政策手段從農業生產領域向農產品流通甚至加工領域延伸[5]。特別是在當前全球糧食危機的情況下，農業財政支出增加對糧食生產的支持，將會最終保護農民糧食種植生產的根本利益，也同時激發了他們農業生產的積極性，提高糧食生產產量，農業財政支持的保護政策，將有效的保護了農業糧食生產在市場激烈競爭中，對農戶造成了的排擠，增強農戶市場競爭力，促進糧食市場的有效供給。

其次，加強農業公共性財政支出，發展現代農業，加強對農業建設基礎設施的費用支撐。最近幾十年以來，由于農業基礎設施建設的投資不足，農業水利設施不健全。增強投資，加快建設現代化農業，建立完善的農業基礎設施，增強對農業公共性產品資金支持，確保農業財政支出的穩定性。發揮財政杠桿作用引導社會資金流向生態農業。財政可以采取直接財政貼息、政策性銀行、投融資等多種手段引流社會資金和外商投資，開辟綠色支農的新渠道，加大利用行業內部資金和外資股份集資融通的工作力度，改善生態循環農業基礎條件[6]。

再次，我國農業財政支農政策必須建立長期有效保證的機制，促進農村經濟和社會實現持續性發展。我國社會主義新農村建設是一個長期的過程。當前我國政府正在努力建立這樣一個機制，以確保對“三農”問題投資穩定增長，建立以市場為導向的農業產品流通體制，增強村民自治鄉鎮服務的透明度，對農業財政支農政策的建立有效的監督機制，建立對農業稅收進行有效監控機制，減輕農民負擔，保證農民的基本權利。發展中國家公共支出決策往往政治考慮過多而經濟考慮欠缺，集中有余而民主討論不夠。有些國家已經引入協調的計劃與預算程序來指導部門計劃，并使得計劃直接服務于預算程序。但要使公共支出政策能夠有效地促進政策目標的實現，還必須進一步加強決策程序的科學性和民主性[7]。

最后，農業財政支農政策必須符合我國農村地區和城市地區的綜合發展體制框架規劃。這個框架包括公共財政制度和社會保障制度，覆蓋農村和城市地區，城鄉統一稅收制度，平等的義務教育制度，并統一我國城市和農村地區的勞動力市場。財政支持農業建設相關部門各自為陣，缺乏一個有效的制度體系，把相關各部門、各單位的權、責、利有效地結合起來，在規范各部門單位行為的同時，統籌規劃，做到在支持農業建設整體上的資金效率最大化。