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農(nóng)村貧困對(duì)我而言是一個(gè)沉重的話題，有時(shí)，我會(huì)故意回避它，因?yàn)槲覜]有勇氣再次觸及這個(gè)問題：我感覺到了個(gè)體在社會(huì)面前的弱小和無奈，也感覺到了我的思考沒有太大的現(xiàn)實(shí)意義。然而，我卻無法真正忘懷它，因?yàn)槲沂且粋€(gè)從貧困農(nóng)村走出來的孩子：我不會(huì)忘記童年生活過的鄉(xiāng)村，也不會(huì)忘記每次回家之后所看到的蒼涼的畫面。當(dāng)我忙忙碌碌的時(shí)候，它沉淀在了我的心底，而我空閑的時(shí)候，又禁不住去思考它。我想掙扎著逃脫，卻發(fā)現(xiàn)已經(jīng)深陷其中。現(xiàn)在，我不得不回顧曾經(jīng)走過的路，不得不對(duì)曾經(jīng)思考過的問題進(jìn)行重新思考，好像是在“還債”。

——作者題記

農(nóng)村貧困與貧困線的制定

建國(guó)后，不論在時(shí)期還是在時(shí)期，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略方針下，加之政治運(yùn)動(dòng)此起彼伏連年不斷，農(nóng)民的生活水平都沒有得到大幅度的提高。從1952－1978年間，農(nóng)民人均消費(fèi)糧食幾乎沒有什么增長(zhǎng)，1952年為191.5公斤，而1978年也僅為195.5公斤，20多年間僅增加了4公斤。更有甚者，1959年的災(zāi)荒持續(xù)了近20年：在整個(gè)六七十年代，農(nóng)村人口消費(fèi)糧食水平一直未達(dá)到1952年的水平；直到78年的豐產(chǎn)以及其后的體制改革，農(nóng)村才徹底消除了60年代初期災(zāi)荒的陰影（劉文濮和吳國(guó)寶，1997：54－5）。從以上的數(shù)字中我們可以看出，改革開放前，農(nóng)村人口中的基本消費(fèi)水平是極其低下的，甚至可以說農(nóng)村人口的溫飽并沒有得到滿足，農(nóng)民或處于直接的饑荒中或處于饑荒的陰影中。

伴隨著肇始于安徽鳳陽縣小崗村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制80年代在農(nóng)村的普遍推廣，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性空前高漲，加之這一時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提高及國(guó)家投資的明顯增加，農(nóng)民的生活水平有了很大的提高，貧困人口大幅度減少。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，1978－1985年間農(nóng)村貧困人口從2.5億減至1.25億，每年平均減少近1800萬，農(nóng)村貧困人口發(fā)生率也由30.7％降到14.8％，而按世界銀行的估計(jì)每年平均減少2300萬（參見劉文濮和吳國(guó)寶，1997：67－8；陳俊生，1998：488）。然而好景不長(zhǎng)，1986年農(nóng)民收入首次出現(xiàn)下降，此后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在政策的搖擺中又陷入了艱難的歷程，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

在這種背景下，國(guó)家制定了農(nóng)村絕對(duì)貧困線，以幫助農(nóng)村走出貧困的境地。需要指出的是，國(guó)家制定的貧困線并不是固定不變的，事實(shí)上，我國(guó)曾出現(xiàn)過多個(gè)貧困線，而且，貧困線的標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高。最早的貧困線是在1984年提出的，當(dāng)時(shí)確定的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是人均年收入人民幣120元以下。1985年，國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心建議，按1984年不變價(jià)格，戶人均純收入200元作為貧困線，這個(gè)絕對(duì)貧困線在后來的扶貧實(shí)踐中經(jīng)常被采用。1988年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局采用人均純收入與基本生存費(fèi)用相比較的方法，得出中國(guó)農(nóng)村戶人均純收入260元為該年的絕對(duì)貧困線（參見李強(qiáng)主編，1997：118）。而在2000年，農(nóng)民解決溫飽的標(biāo)準(zhǔn)是人均純收入625元，也就是說，該年的絕對(duì)貧困線是625元（參見《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》）。

需要說明的是，在扶貧工作實(shí)踐中，除了劃定絕對(duì)貧困線外，國(guó)家還確定了重點(diǎn)扶貧對(duì)象。比如，國(guó)家在“七五”計(jì)劃期間確定了331個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣[1][1]；根據(jù)最近頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，國(guó)家將在中西部21個(gè)省（區(qū)、市）的少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)確定592個(gè)縣，作為新階段國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。應(yīng)該說，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不一致，絕對(duì)貧困線是個(gè)溫飽標(biāo)準(zhǔn)，是維持個(gè)人或家庭生存的基本生活水平所需的最低費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，而扶貧標(biāo)準(zhǔn)是政府在扶貧工作中為確定工作重點(diǎn)而設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)；前者制定的根據(jù)僅僅是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而后者除經(jīng)濟(jì)因素外，還含有較多的政治因素在內(nèi)。

扶貧政策的歷史回顧

為了減緩農(nóng)村貧困，國(guó)家在改革開放后頒發(fā)了一系列扶貧文件，出臺(tái)了一些扶貧政策。其中有較大影響的有：（1）1984年9月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)改變面貌的通知》，該通知第一次把扶貧工作作為國(guó)家的一項(xiàng)特殊任務(wù)提出來，中國(guó)政府消除貧困的正式行動(dòng)由此拉開了序幕。（2）1986年3月全國(guó)人大六屆四次會(huì)議將“老、少、邊、窮”地區(qū)迅速擺脫經(jīng)濟(jì)和文化落后的狀態(tài)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，列入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“七五”計(jì)劃》，中國(guó)政府消除貧困的正式行動(dòng)由此進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。（3）1994年3月，為了進(jìn)一步解決農(nóng)村貧困問題，縮小東西部地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，國(guó)務(wù)院制定了今后7年全國(guó)開發(fā)扶貧工作的綱領(lǐng)性文件《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，也就是說，“從1994年到2000年，集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間，基本解決目前農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。”（4）2001年5月，國(guó)務(wù)院制定了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》，就未來10年的農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)行了全面部署，明確提出“要把貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對(duì)象；同時(shí)，繼續(xù)幫助初步解決溫飽問題的貧困人口增加收入，進(jìn)一步改善生產(chǎn)生活條件，鞏固扶貧成果。”

伴隨著一系列扶貧政策的出臺(tái)，我國(guó)的扶貧方式經(jīng)歷了從救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變。1980年以前，為了控制極端的貧困，主要采取救濟(jì)式扶貧，即國(guó)家每年向貧困地區(qū)調(diào)撥糧食、衣物等救濟(jì)物品及財(cái)政補(bǔ)貼，通過“輸血”維持貧困地區(qū)人民最基本的生活水準(zhǔn)。這種扶貧方式在特定的歷史時(shí)期取得一定成績(jī)的同時(shí)也出現(xiàn)了諸多問題：一是資金的利用率不高，造成大量的浪費(fèi)；二是對(duì)落后地區(qū)“越輸血越貧血”，即中央政府將發(fā)達(dá)地區(qū)積累起來的資金以財(cái)政補(bǔ)貼或投資的形式調(diào)撥給貧困地區(qū)，但這并沒有形成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，反而助長(zhǎng)了貧困地區(qū)和貧困人口的依賴行為，在此種意義上外部資金輸入悲劇性地成了貧困地區(qū)落后的原動(dòng)力；三是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府向貧困地區(qū)直接救濟(jì)的同時(shí)，又將貧困地區(qū)的初級(jí)產(chǎn)品以低價(jià)調(diào)往加工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，結(jié)果使貧困地區(qū)成了發(fā)達(dá)地區(qū)的原料產(chǎn)地和銷售市場(chǎng)，而貧困地區(qū)卻不得不用政府的財(cái)政補(bǔ)貼以高價(jià)購買發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)制成品（王小強(qiáng)、白南風(fēng)，1986：95－119）。

80年代以后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，中國(guó)的扶貧戰(zhàn)略開始由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，由單純的直接救濟(jì)向地區(qū)經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)的方向轉(zhuǎn)變，由單純地向貧困地區(qū)“輸血”向增強(qiáng)貧困地區(qū)“造血”功能轉(zhuǎn)變（朱鳳歧等，1996：42）。主要做法是（1）改變過去那種單純救濟(jì)的扶貧方式，調(diào)動(dòng)干部和群眾的積極性，喚起貧困地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活力。（2）改變平均使用扶貧資金的辦法，集中人力、財(cái)力、物力，一片一片、一批一批地改變貧困地區(qū)的面貌。（3）在信貸、稅收和經(jīng)濟(jì)開發(fā)等方面給貧困地區(qū)優(yōu)惠政策。（4）由中央、地方政府和貧困地區(qū)居民共同投資，或通過實(shí)施以工代賑政策，改善貧困地區(qū)的道路、飲水和農(nóng)田等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。（5）中央各職能部門在資金、物資和技術(shù)上向貧困地區(qū)傾斜（朱玲、蔣中一，1994）。

改革開放以來，為了緩解農(nóng)村貧困，中國(guó)政府和中國(guó)農(nóng)民都做出了不懈的努力，前者頒布了扶貧政策，把扶貧工作作為政府的一項(xiàng)重要任務(wù)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；后者則沖破體制性束縛創(chuàng)建了農(nóng)村承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，掀起了被媒體和學(xué)者廣泛關(guān)注的“民工潮”。在兩股力量的“互動(dòng)”下，農(nóng)村貧困人口大幅度減少，到1992年底，全國(guó)農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口，從1978年的2.5億人減少到8000萬人；經(jīng)過7年的扶貧攻堅(jiān)之后，全國(guó)農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口減少到3000萬人，占農(nóng)村人口的比重下降到3%左右（，2001）。

扶貧政策中存在的問題像大多數(shù)海內(nèi)外的華人一樣，我為中國(guó)在減緩農(nóng)村貧困方面所取得的成績(jī)感到驕傲，但卻不應(yīng)由此而忽視存在的問題。在大多數(shù)情況下，我并不懷疑扶貧政策的正確性，但需要指出的是，政策的實(shí)現(xiàn)是有條件的，它必須有自己的物質(zhì)保障。換言之，反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要有強(qiáng)大的資金投入作保證，而貧困資金投入的多寡取決于財(cái)政收入狀況和財(cái)政支出格局，在財(cái)政收入一定的情況下，財(cái)政支出格局對(duì)反貧困資金的多寡具決定性的影響。但是，財(cái)政支出格局是各階層、各地區(qū)間相互較量的結(jié)果，而貧困階層恰恰是談判能力最弱的社會(huì)階層，因此他們所得到的份額，即反貧困資金在財(cái)政支出中所占的比例，往往是低得驚人。

1986-1993年，全國(guó)每年投入貧困地區(qū)的扶貧資金（包括貼息貸款、財(cái)政撥款、中央各職能部門的扶貧資金）估計(jì)約100億元。其中，中央政府每年提供45.5億元扶貧資金，78%為貼息貸款，22%為財(cái)政撥款，也就是說，中央政府每年直接的扶貧資金支出僅有10億元。而1992年，我國(guó)財(cái)政支出4390億元，其中企業(yè)虧損補(bǔ)貼445億元，價(jià)格補(bǔ)貼322億元，共計(jì)767億元，可以說，2億多城市人口是這767億財(cái)政支出的受益者，而廣大農(nóng)村人口特別是貧困地區(qū)的貧困人口是無緣受用的（胡鞍鋼等，1995：410）。當(dāng)我們看到這樣的現(xiàn)狀，我們是否感到一絲悲哀呢？近年來，這些狀況或許有了些許改變，但不會(huì)有大的改變，因?yàn)檗r(nóng)民在各種各樣的競(jìng)爭(zhēng)中依舊處于劣勢(shì)，他們是所謂的“弱勢(shì)群體”。從上述的數(shù)字中，我們可以看出，國(guó)家每年用于扶貧的資金是十分有限的，類似于“杯水車薪”。然而，這樣有限的資金卻很難發(fā)揮到應(yīng)有的作用。扶貧政策中存在的問題在某種程度上是與地方政府的財(cái)政狀況密不可分的，或許可以說，扶貧目標(biāo)與地方政府目標(biāo)之間的差異是導(dǎo)致扶貧政策錯(cuò)位的關(guān)鍵所在。地方政府雖然對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有巨大的促進(jìn)作用，如地方政府既可提供優(yōu)惠政策，吸引資金和優(yōu)秀人才，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，提高本地產(chǎn)品的科技含量和競(jìng)爭(zhēng)力，也可制定有效的公共政策，提供盡可能充分的公共產(chǎn)品[2][2]（如組織和鼓勵(lì)改善交通、通訊和能源的供給條件，修建大型水利設(shè)施等）。然而，一個(gè)政府的運(yùn)行是需要一定條件的，它需要一定的資金來支付政府人員的基本工資以及正常的辦公費(fèi)用，只有在此基礎(chǔ)之上，它才能集中精力來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，關(guān)注當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的貧困問題。如果地方政府自身的正常運(yùn)行都受到資金的威脅，怎么又能指望它關(guān)心農(nóng)民疾苦，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)呢？事實(shí)上，貧困地區(qū)的政府正面臨著資金的威脅。

資金短缺是扶貧政策失靈的一個(gè)重要因素，而現(xiàn)行扶貧政策中存在的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)比這要復(fù)雜得多。人類學(xué)者潘年英通過對(duì)貴州省某貧困縣一年的扶貧經(jīng)歷，揭示了扶貧中存在的種種問題：流于形式，作表明文章；毀林開荒，盲目建扶貧項(xiàng)目；扶貧中存在著“話語霸權(quán)”及“文化中心主義”等等。就某個(gè)貧困地區(qū)而言，扶貧資金盡管投入不少，由于不了解實(shí)際情況，盲目開荒建廠，結(jié)果使環(huán)境遭到破壞，而貧困沒有減緩，反而變得更差了，于是群眾怨聲載道，“扶什么貧呢？老百姓說，求求你們，不要扶了，你們?cè)椒觯覀冊(cè)截殹保ㄅ四暧ⅲ?997：194）。

當(dāng)對(duì)扶貧政策的中存在的問題有了一定的了解之后，我們不免要提出如下問題：扶貧政策在多大程度上能真正緩解農(nóng)村貧困，簡(jiǎn)言之，扶貧政策的效果如何？問題的答案可能是個(gè)未知數(shù)。這在某種程度上或許印證了法國(guó)組織社會(huì)學(xué)家克羅齊耶（M.Crozier）的觀點(diǎn)：“法令改變不了社會(huì)”（克羅齊耶，1986）。

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