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一、中國社會福利面臨的發展形勢

現代社會福利的演變軌跡表明，在相當程度上，福利制度的發展是對社會形態變遷和社會結構改變積極回應的結果，與一個社會的價值認同、傳統習慣、經濟條件和社會發展程度有著緊密的關系，是經濟、政治、社會等各種因素綜合作用的漸進式過程。這個過程的實質是，諸多因素變化所產生的制度需求經由政治程序實現有效的制度供給，從而使原有制度實現新的結構調整或轉向新的發展范式。近10多年，隨著國際化、城鎮化、市場化以及老齡化的深入，中國社會的生產生活領域發生了許多新的變化，這些變化無不映射到社會福利領域，成為對再造社會福利持續產生和激活新的制度需求的內在發展動力。

第一，經濟發展新階段的客觀需要。社會福利的發展離不開一定的經濟條件，經濟發展同樣需要社會福利的制度性支持。近5年來，我國國內生產總值年均增長10％以上，人均GDP年均遞增8%左右，其中，2007年GDP達246619億元，城鎮居民人均可支配收入13786元，農村居民人均純收入4140元，國民經濟有了顯著積累。宏觀經濟總體上的平穩發展，支撐了國家財政收入的增長，2006年全國財政收入39000多億元，2007年突破5萬億元，連續四年平均增長21％。[1]從經濟增長角度來看，我國“十五”以來整體工業化水平持續提高，2005年工業化綜合指數達到50，預計到2018年將達到100，基本實現工業化[2]。中國經濟的成長無疑是近30年的改革開放激活整個經濟發展的必然結果。事實表明，當前階段我國已經初步具備了經濟起飛所必需的主導產業、市場容量及體制環境，標志著我國經濟發展已經邁入美國經濟學家羅斯托所說的經濟起飛階段[3]，總體上正處于向轉變增長方式尋求發展動力的關鍵時期。這一時期，保持經濟發展對以社會福利為核心和主體的社會政策將產生較高的依賴程度。之所以這樣說，從增長方式看，內生增長將是經濟起飛階段乃至更高階段經濟發展的核心動力，這勢必引發對人力資本投資的潛在需求，從而對面向全民的教育福利提出了更高程度的需求；其次，從資源結構看，工業化深入發展是一個資本與勞動相比占據優勢的競爭過程，因此，資本和知識的擁有者取得強勢地位，從而使得資本缺乏和低技能勞動者相對失去競爭力，與此同時，伴隨著統一的勞動力市場的形成，勞動力流動將在更大規模上突破行業、地區、所有制的限制，短期性和結構性失業將會取代體制變遷性失業，這勢必產生對勞動力尤其是同質化和低技能勞動者就業扶助的需求。同時由于非正式就業規模的不斷擴大，非正式就業、彈性就業人員的福利保障問題同樣需要國家采取一定的政策性行動；再次從政府職能看，毫無疑問，中國近10多年經濟發展得益于政府主導的市場化改革而產生的能量釋放，進入經濟起飛階段之后，隨著市場結構和體制環境的逐步定勢以及“政府——市場”邊界的日漸清晰，政府行使經濟職能的途徑與方式勢必發生深刻變化，主導解決工業化社會產生的諸如工傷、疾病、失業、老齡等原因導致的收入損失或生活無著等社會問題將是政府的首要職能。從上述變化看，中國經濟發展步入新階段客觀上需要一種與其相匹配的社會福利模式，在一定意義上是“工業化邏輯”產生的新的功能需求對社會福利產生了新的“推力”[4]。事實上，一些福利理論研究者的經驗研究表明“一個國家工業化程度越高，福利服務在國民收入中所占的比例就越高”，[5]此種結論無疑正在中國得到不同程度的印證。概括而言，宏觀經濟發展視角上的社會福利發展需求，要求目前社會福利改革至少確立的議題應包含：適當擴大福利內涵、適度提高福利水平、重建政府主導責任等若干重要方面。

第二，轉型期社會建設的必然要求。在當代中國，社會建設作為“四位一體”[6]國家發展戰略的組成部分，被獨立提出來是改革開放發展的歷史必然，是我們在經濟增長中統籌社會發展，實現發展成果共享和普惠的結果。改革開放以來，我國的市場化經濟有了很大發展，解決了很多社會問題，但是，發展上的偏向使得我國社會建設沒有同步于經濟建設，因而積累了很多歷史欠賬。隨著社會步入轉型期，社會不協調因素趨于活躍，社會矛盾容易激化社會風險。由于社會關系和社會結構發生的深刻變動，而引發的諸多社會問題既是伴隨社會轉型本身的一種客觀趨勢，也反映出中國遠沒有實現發展成果在社會成員之間的共享。這些問題的存在一般關系到公眾的基本利益，尤其是關系到基層群眾的民生利益，進而關系到社會和諧的基礎。對這些問題的回應，出路在于社會建設，要遵循社會建設的自身規律，注重對社會機制的系統化構造，結合當前的客觀實際，首要任務是需要完善和形成一種共享保障機制與合作參與機制。共享保障機制，能夠確保全體社會成員獲得基本生活權益上的“兜底”保證，能夠使社會公眾以合理方式平等參與成果分享；合作參與機制，能夠在非同質性社會結構之下實現群體、階層、組織等基于合法環境之下的社會多元治理和社會秩序整合。從理論上來說，有了這兩種機制，將有助于實現經濟增長與普惠民生的統籌協調，有助于融合處于分層或斷裂中的社會結構，從而為社會建設開辟出重要的推進路徑。從功能視角看，社會福利作為解決社會問題、提升國民生活質量的基本制度安排，作為讓公眾分享經濟增長成果的基本途徑，其實質就在于促進社會機制構造，其發展的動因在于“社會形態的改變和社會結構的變遷”[7]。當前，中國社會福利在整體促進社會機制構造上功能尚不健全，其中較大因素在于社會福利理念落后、政府主導責任弱化、福利社會化程度不高、社會福利體系不健全、政府投入力度不夠等問題，導致社會福利所能解決的社會問題十分有限，有大量社會問題的解決沒有納入社會福利制度安排，使市場化經濟的成果缺少一種普惠社會成員的有效工具。在經濟增長自然帶動社會發展的時代終結之后，如何進行社會建設已經成為一個顯命題，其破題的關鍵應該是從重構社會福利切入，這是轉型時期社會建設的必然要求。

第三，應對人口老齡化提速的需要。根據有關測算，中國早在1999年就已進入人口老齡化社會，現有

60歲以上老年人口1.49億，約占總人口的11％，為整個亞洲總人口的1/2、世界老齡人口的1/5。[8]有關研究表明，21世紀的中國是一個不可逆轉的老齡社會，從2001年到2020年將是人口老齡化快速發展的階段，老齡人口年均增長速度將達到3.28％，大大超過年均0.66％的總人口增長速度，老齡化水平將達到17.17％。從2021年到2050年將是加速老齡化階段，老齡化水平將達到30％以上，其中，80歲以上老年人將占老年人口的21.78％。從2051年到2100年將是穩定的重度老齡化階段，老齡化水平將維持在31％的水平，社會進入高度高齡化的平臺期。與老齡化迅速發展形成鮮明對照的是，中國的老齡化屬于已成共識的“未富先老”，僅養老保險和醫療保障就面臨巨大壓力。與此同時，由于生活方式的現代化轉變以及農村勞動人口大量涌入城市，所帶來的空巢老人和留守老人問題越來越突出。滿足老年人福利服務需求是全社會的責任，也是福利發展的重要價值所在。近些年來民政部門在發展城鄉“三無”老人福利基礎上，啟動了養老服務社會化示范活動，實施了一批養老服務設施建設計劃，著力于推動養老服務體系建設，養老福利服務工作取得了顯著進展。但是，相比巨大的需求，目前的福利服務水平十分低下，僅傳統意義上的供養問題尚未完全滿足，更不要說滿足社會老人的福利需求。就服務設施來看[9]，目前的1.49億老年人口其中約有3200萬人需要不同形式的長期照料護理，但全國各類養老機構僅有3.9萬個、床位數170.2萬張，平均每千名老年人11.4張；就社區養老服務看，發達國家社區服務從業人員占就業總人口的20％-30％，發展中國家為12％-18％，而目前我國只有3.9%；全國約有1/3以上的城市街道辦和1/2左右的社區居委會沒有建立老年服務機構和設施，農村鄉鎮則更少。就此而言，目前老齡應對與老齡化的提速發展之間存在巨大差距，加快發展面向老齡人口的福利服務是中國人口老齡化提出的重大挑戰。

綜上所述，中國社會福利面臨著深刻的經濟、社會、人口形勢以及自身的內在發展需求。從較長一個時期來看，社會福利的再造首先應該將其放置在特定經濟社會發展條件和意識形態背景之下，進而合理地規劃社會福利的發展模式，理清實現的階段性目標。

二、中國社會福利的發展方向

一般而言，不同的社會福利發展模式是在一定的經濟社會發展階段上的產物。在中國市場經濟體制逐步完善與和諧社會建設提上重要日程的背景下，中國社會福利發展的經濟社會條件發生了顯著的變化，需要對社會福利作新的定位并確立相應的發展的目標，這既是以問題為取向解決中國社會福利現存問題的選擇，也是以功能為取向再造中國社會福利的客觀要求。基于此，本文認為，中國目前應當走改革道路，在現行社會保障“三足鼎立”[10]的體系格局中，著力于建立一個中等范圍的社會福利制度，這種社會福利制度是政府主導合作范式的適度普惠型福利模式，它既區別于范圍狹小的傳統福利制度，也不同于傳統福利國家體制，而是在綜合考慮需求和條件的基礎上，結合當前和長遠的一種福利發展模式。概括來看，政府主導合作范式的適度普惠型福利模式的主要目標是：以不斷改善社會成員生活質量、彌合社會斷裂、促進社會和諧為指歸，走政府主導、多元合作、層次化、法制化、標準化的社會福利發展道路。其主要架構是：在福利范圍上，覆蓋生活困難群體、特殊問題群體、社會邊緣群體；在福利程度上，在保障基本生活基礎上，滿足住房、健康、精神等多樣化多層次需求，并向矯正社會問題延伸；在發展機制上，堅持政府主導、社會參與，在合作架構中推進社會福利的多元化發展；在政策支撐上，構建包括政府責任政策體系、專業化、職業化的社會工作政策體系、多元化、專門化的社區服務政策體系等社會福利政策體系。

在上述架構內，實現預設目標，其合理的努力方向至少應當包含如下方面：

第一，以逐步擴大覆蓋范圍為取向，將福利關注對象由傳統低收入救助對象擴展至老年人、未成年人、殘疾人及身心障礙者等社會群體。在我國當前的社會保障體系格局中，一直存在狹義上的，特指老年人、殘疾人、孤殘兒童等方面的救助性福利事業，但是正如前面所述，隨著中國社會老齡化程度的逐步加深，殘疾人權益的提高和就業難度加大，以及社會結構的日趨多元，傳統福利難以滿足矯正社會問題的需要。當前，以逐步擴大覆蓋范圍為取向再造社會福利的首要任務就是要適度拓展社會福利覆蓋范圍，在民政部門主管的“三無”老人福利、孤殘兒童福利和殘疾人福利的基礎上，將福利服務的對象延伸到所有老年人、兒童、殘疾人及問題家庭等社會弱勢群體和邊緣群體，并逐步實現城鄉統籌、制度統一，在政府救助機制之上，進一步擴大社會福利適度普惠面。

第二，以提升生活質量為核心，注重發揮救助、服務、扶持的綜合效能。社會福利的價值含義在于強調生活狀態的改進，但是受經濟條件的約束，達到社會合意的社會福利狀態需要在可能的條件下，進行綜合的制度安排和方案設計。就我國社會目前階段而言，福利國家全方位的保障程度已被證明既缺乏效率也不符合中國國情，要提升福利服務對象的生活質量只能是保基本、差別化、適度福利型的制度化福利。其一，需要完善基于家計調查的救助制度。在健全制度的基礎上，建立隨居民生活水平的提高而同步提高救助標準和保障水平的彈性救助機制，并完善一系列專項性和配套性的救助制度，逐步將邊緣群體和特殊社會問題群體納入制度性救助范圍。其二，需要完善福利服務計劃。由于社會問題開始出現多元化、差異化的趨勢，社會福利應對的手段也應該由單純收入轉移模式向動員資源提供多樣化的福利服務轉變，應當以不斷改善和提高社會成員的生活質量、促進社會公平和維護社會穩定為追求目標，既要滿足特殊群體生活需要，又要側重滿足社會成員較高層次的發展性或功能恢復性需求。當前來看，包括面向特殊群體的寄養服務、社區照顧、家庭扶助計劃，針對特殊問題的康復服務、心理矯治、法律援助、就業扶持等福利服務計劃都應納入社會福利服務體系，使福利框架內的服務對象的正常生活得以維護，最大限度地避免產生社會結構斷裂，使福利對象的普惠程度適度提高。其三，面向社會開放社會福利服務。福利服務具有社會公共品屬性，要突破僅服務于福利保障對象的局限，對全體社會成員開放，政府針對不同對象可采取不同的提供方式，并采取社會化的手段發展福利事業。

第三，以福利合作主義思想為指引，強調國家、市場、社區、家庭在社會福利發展中的地位，在多元架構中推進社會福利發展。中國社會福利的走向在一定程度上受到了以市場化為取向的新自由主義和強調家庭自助與互助和社區責任的保守主義的影響。要發展中等概念的社會福利，應當將政府、市場、家庭、社區聯結成為地位有別、相互支持、互為補充的既滿足社會成員的福利需要，又能體現中國傳統文化價值與現代福利觀念的社會福利發展格局。其一，在責任架構上，政府不再包辦包攬社會福利，其責任限定于行政主導、財政供款、規則制定、市場監管等宏觀領域；政府之外的市場組織、非營利組織、社區組織承擔微觀運營和組織生產的責任。其二，在政策架構上，形成基于政府主導性責任的社會福利政策體系、有利于社會資源和社會力量成分動員的福利社會化政策體系、促進社會工作服務配送的非政府組織政策體系，以社區為載體的社區福利政策體系，形成社會福利多元架構發展的主體多元、領域寬泛的福利政策體系。

第四，以社會化為基本途徑，強化政府責任、動員社會資源，加強社會福利服務設施和機構建設，提高

福利服務水平。福利機構和福利設施是社會福利事業的重要載體，也是社會福利高于社會救助的重要標志。要確保社會福利機構和設施納入各級政府經濟社會發展總體規劃，重點建設各類老年福利機構，滿足“三無”老人、高齡老人、優撫對象和需照料老年人養老需求；加強具有養護、醫療、康復、教育功能的兒童福利機構建設，提高收養、救治、康復、教育、回歸等兒童福利服務水平；加強精神病人福利機構建設，提高治療、康復、心理援助福利服務水平，使各類福利服務機構和設施普遍呈現合理增長態勢，與經濟社會發展水平和公眾福利服務需求提高相適應，滿足老年人、孤殘兒童、精神病人和重點優撫對象等群體所需。政府要加大對福利服務設施的財政資金投入，合理調整投入結構、創新投入機制，大力發展針對困難群體的一定規模的供養性福利服務機構的同時，應堅持社會化為基本途徑，探索政府財政補貼、資助以及優惠政策等有效方式，引導社會力量投資興辦福利服務機構，促進多元化投資機制的形成，提升全社會的福利服務水平。

三、中國社會福利發展的戰略對策

前面已經對我國社會福利近期發展模式和發展方向作了探討性闡述，政府作為中國社會福利組織推動者，當務之急是在這一框架之下進一步優化社會福利發展戰略。

（一）確立社會福利戰略地位。從國外的發展來看，社會福利在社會發展中居于戰略性地位。對于中國而言，改革開放30年成績的取得，具有中國特色的社會福利為其提供了重要的基礎條件。但長期以來，在國家整體發展格局中社會福利始終從屬于經濟發展戰略，計劃經濟時代國家包攬和集體負擔的福利體制打破之后，原有福利保障項目過度向家庭（個人）轉嫁，政府的福利責任被極大地收縮，由此造成或惡化的問題是養老、醫療、住房等民生問題凸顯，收入差距拉大趨勢難以根本遏止，以及越來越多的社會病態得不到應有的矯治。客觀上講，中國已經出現以工具理性設計社會福利的傾向性民意，大力發展社會福利也是實現社會發展同步于經濟發展的必然選擇。確立社會福利的戰略地位，需要我們在黨和政府的正確領導下，將發展社會福利列入國家經濟和和諧社會發展的總體規劃中，把社會福利事業與經濟建設同等看待，堅持投入優先、城鄉統籌、適度發展的原則，穩步加以推進，逐漸使其成為推動社會發展的有效系統。

（二）重建社會福利責任架構。現代社會福利已步入福利多元化時代，中國社會福利的改革路向是由國家為中心向福利多元模式轉換，在政府財政能力遠不能滿足國民福利需求的條件下，橫向上需構建政府、市場、社會銜接互補的責任架構，縱向上需構建不同層級政府間責任合理分擔架構，這是發展政府主導合作范式福利模式的主體保證。

在橫向架構上，社會福利作為制度化的政府責任，在制度內容、福利程度、運行方式等方面有著不同的規定性，按照這些內在規定性，納入合作框架的福利責任主體應包括：政府、市場、家庭，以及有助于福利配送的社區。重建社會福利責任首先是要在上述主體之間形成基于比較優勢的合作架構，政府作為主導責任承擔者，基本職責主要集中在立法和制度設計、財政支持、監督和實施等領域，從宏觀上發揮掌舵和托底的作用。

在縱向架構上，主要是形成基于公共產品理論和政府責任劃分的中央——地方政府間社會福利責任架構。理順縱向責任框架，首先，要按照分級負擔、屬地管理原則，合理劃定中央政府和省以下各級政府責任。在政府責任的縱向劃分上，中國與西方存在很大不同，中國在行政上是多層集權型政體、財政上是分級分稅制體制，與西方國家的聯邦主義相比，中國社會發展福利事業可能存在更為嚴重的信息不對稱、委托問題以及較多的交易費用，因此要格外注意縱向政府責任的劃分問題，處理不好勢必影響社會福利的整體發展。

（三）健全完善社會福利制度體系。社會福利是政府行政實務的重要內容，通常需要在政策和法律構成的制度框架之內有序進行。上世紀90年代以來，全國人大和各級政府先后制定出臺了一系列涉及社會福利的法規制度，形成了以《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》和《老年人權益保障法》為法律依據，以政府各種規范性文件為政策依據的制度體系，其中各級政府出臺的政策和部門規章是社會福利行政的直接依據。

從制度周期和可行性視角分析，社會福利制度建設可以作近、中、長三種思路性考慮。近期思路是調整現有的法律政策框架，并以需求為導向適度擴充和完善相關政策。中期思路是在修訂原有法律的基礎上，考慮出臺專項性福利工作條例，逐步構建包括老年人福利事業條例、殘疾人福利事業條例、兒童福利事業條例在內的政府行政法規體系，為國家社會福利法的出臺創造條件。長期思路是在原有法律法規基礎上，出臺綜合性的社會福利法，使社會福利法等位于即將出臺的社會保險法和社會救助法，促進社會保障法律的完整性和體系性。

（四）健全和編織社會福利支持網絡。社會福利作為一項實務性工作和復雜的系統性工程，需要有發達的支持網絡為福利運行提供必要的支撐。完整的社會福利支持網絡應當涵蓋專門化的福利機構、以服務為導向的社區以及專業化的社會工作。從我國實際看，福利機構建設和社區服務經過多年的發展已具備一定的基礎，社會工作已納入中央重要日程，社工崗位開發、執業水平考試正大力推進，健全和構造這一支持網絡擁有很多的有利條件，編織一張由福利機構、社區服務、社會工作三種要素組合搭配而成的社會福利服務支持網絡是實現社會福利目標、提升福利覆蓋面和受益面的重要保障。

參考文獻：

[1]以上數據根據國家統計局和財政部統計資料分類整理。

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[9]數據來源于：民政部課題.民政事業經費保障長效機制研究[J].中國民政.2008(4).

[10]黨的十七大報告提出“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，……加快完善社會保障體系”實際上規定了社會福利在社會保障體系中的定位，政府立場上發展社會福利須在此憲政框架之內。