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【論文關鍵詞】農村科技服務體系組織制度政策

【論文摘要】我國農村科技服務體系經歷了政府創辦的農業技術推廣機構→農民自己創辦的農村專業合作組織→以利益為紐帶的專業技術協會→多元化農村科技中介服務模式的組織演變過程和單一所有制→單一所有制與農民集體所有專業合作制共存→多種所有制形式并存的制度演變過程,組織和制度的演變過程與我國政府在不同時期出臺的相關政策與法規密切相關,總結過去的經驗教訓,對政府以后制定相關政策意義重大。

農村科技服務體系是由建立在農村、為農民及其他市場主體提供各項科技服務的服務組織以及相關的基礎設施與政策環境構成的體系,它主要由農村科技服務組織、支持組織發展的基礎設施以及政策環境三大部分組成,核心是組織。農村科技服務體系建設是落實科教興國戰略、繁榮農村市場經濟、推進農村小康建設的重要舉措,農村科技服務組織發展是農村市場經濟體制不斷完善,走農村新型工業化道路的客觀要求;發展農村科技服務體系還可以提升農業的國際競爭力,同時也是政府完善服務職能的必要條件。因此,研究我國農村科技服務體系的組織、制度與政策變遷,凝練其經驗與教訓對加速我國新型農村科技服務體系建設步伐意義重大。

一、我國農村科技服務體系的組織變遷

農村科技服務組織是指在農村范圍內為各類市場主體提供科技咨詢、技術、信息服務等的個人或機構。由于按不同的分類標準可以將農村科技服務組織分為不同的形式,為了更好地分析農村科技服務的組織變遷過程,我們以組織的體制變化為主線,按時間順序來分析農村科技服務組織的演變。

(一)建國初到20世紀70年代末,政府創辦的農業技術推廣體系的逐級建立

新中國建立后,我國開始著手建立了一套完整的農業技術推廣體系和一支龐大的技術推廣隊伍。這一時期我國農業推廣組織的體制主要經歷了四次大的變革:(1)1952年~1954年,以縣繁殖農場為中心,互助組為基礎,勞模、農技員為骨干組成的技術推廣網絡組織體制;(2)1955年~1965年,以區農村站為主體的組織體制;(3)1966年~1978年,以“四級農科網”為主體的組織體制;(4)1979年以后,以縣農技中心為龍頭,以鄉、鎮農村站為紐帶的五級農村推廣組織體制。[1]這一時期我國農業技術推廣體系的主要特征是政府直接領導農業推廣,組織管理上具有雙重性,各農業推廣機構既受國家農業部門的行政領導,又受上級推廣部門的業務指導;科技服務組織是以國家農業推廣機構為主,多部門協作。

(二)我國新型農村科技服務組織的逐步形成并發展壯大

改革開放以來,我國農村科技服務組織得到快速發展,大致可劃分為三個時期:

1.20世紀80年代,農民自己創辦的農村專業合作組織的初步建立。在新的改革形勢下,計劃體制下形成的政府農業推廣機構的職能已經不能適應農村經濟發展的需要。由于推廣對象(由幾十萬個生產隊變為8億農民)、推廣目標(由完成計劃任務變為追求利潤)、推廣內容(由單一化變為多樣化、系列化)發生了變化,農民作為相對獨立的經濟主體,對農業科技服務的需求與政府農技推廣部門的供給之間常常發生錯位。在此背景下,我國農村自發地出現了第一批農村專業合作組織,它是適應市場經濟發展要求,由特定農產品的生產者自己興辦、管理、分配,開展專業性技術經濟服務的合作組織。這階段專業合作組織主要開展技術交流方面的服務,包括引進、推廣實用技術,開展技術培訓,進行試驗、示范、交流信息。部分專業合作組織還起到區域行業協會的作用,通過加強各個專業生產者的聯系和交流,提高整個行業的合作水平,促進行業總體水平的提高。

2.20世紀90年代,農民自愿組織,以利益為紐帶的專業合作社和專業協會的建立。20世紀90年代以來,我國農業和農村形勢發生了根本性變化,在滿足人們對農產品數量與質量需求,促進國民經濟發展和提高農民生活水平等方面,均取得了舉世矚目的成就。此時越來越多的農民自愿地組織起來,以利益為紐帶,以專業合作社或專業技術協會等為主要形式建立起各類以“民辦、民管、民受益”為宗旨的農村專業合作組織。這些合作組織從合作的內容看,包括生產環節、流通環節、產供銷一體化的合作;從合作的形式看,包括產前、產中、產后的合作;從聯合的范圍看,包括農戶與農戶、集體與集體、個體與集體、個體與企業等的合作。

3.2000年以來,農村科技服務組織向創辦主體及服務模式多元化的方向發展。首先政府創辦的農業技術推廣體系是我國農村科技服務體系的主導力量,重點開展各類推廣、科技評估、標準檢測、政策咨詢、科技示范等公益性的活動;農民為創辦主體的專業技術合作組織是我國農村科技服務組織中不可替代的力量,它是最能代表廣大農民利益的農村科技服務機構;其他多種主體創辦的科技中介機構,是我國農村科技服務體系的重要力量,主要以市場為導向,提供高質量、高效益的服務,促進科技資源與其他要素的合理配置。其次,科研與教育機構創辦的中介機構成為現階段我國農村科技服務體系的一支有生力量,有利于充分調動和利用科研與教育機構的積極性和資源優勢,改善和提高我國農業科技服務組織的整體素質和服務水平。

從建國初期單一的農業技術推廣體系的建立到目前各種新型的農村科技服務組織的形成,我國農村科技服務的組織體制發生了很大變化,從由政府直接領導到農民自發組織的合作社再到社會各界力量的參與,使得農村科技服務不斷適應新形勢的變化,充分滿足農民對科技的需求,促進了科技成果在供需雙方之間的轉化。

二、我國農村科技服務體系的制度變遷

根據T·W·舒爾茨(1968)的定義,制度就是一種行為規則,這些規則涉及社會、政治及經濟行為。制度變遷可以理解為以一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程,而組織是制度變遷的人,離開了組織,就沒有了制度變遷的發動者。[2]因此,我們要研究農村科技服務體系的制度演變就要通過農村科技服務體系的組織來研究,即通過農村科技服務組織的所有權形式的變化來研究制度的變化。

(一)政府單一所有的農業技術推廣機構

1978年以前,在計劃經濟體制下逐步形成的農業技術推廣體系是由政府建立并直接領導的,財產所有權屬于政府,財政由國家統一撥款,屬于公益性組織,實行無償的技術服務;各級農業推廣機構在行政上隸屬于國家農業部門,但在業務上只受上級推廣機構的指導。

(二)部分農民集體所有的合作制組織

20世紀80年代,適應市場經濟發展要求,由特定農產品的生產者自己興辦、管理、分配,開展的專業性技術經濟服務合作組織,大多是由從事相關產品生產經營的農業專業戶在技術、資金、信息、購銷、加工、儲運等環節中自愿聯合起來形成的有組織的合作或分工協作關系。農戶作為專業合作經濟組織的成員主體,以獨立經營者主體的身份,采取自愿原則,參加到專業合作組織中來。在合作組織中,組織成員之間不是雇傭關系,而是以合同協議形式確立權利義務責任相平等的關系,彼此間不存在等級差別。專業合作組織不以營利為目的,根據市場要求,在合作范圍內,通過自我管理、自我服務、自我發展,調整改善農戶資源配置狀況,增強市場競爭力,以實現成員經濟收入的增加。

(三)政府單一所有的農業技術推廣機構與農民集體所有的合作制組織共同發展

20世紀90年代初,為推進農業技術推廣體系的改革發展,我國農業科技管理部門對原來的農業技術推廣部門進行了“斷奶、斷糧”,要求各級農業技術推廣部門實施有償的技術服務,同時授予他們經營農資(農藥、化肥、種子等)的權利,以減少財政負擔,改革原來低效的管理體制。與此同時,越來越多的農民自愿地加入到專業合作社或專業技術協會等合作組織,使合作組織真正成為農民創辦、農民管理、農民受益的農民集體所有的專業合作組織。

(四)多種所有制形式的中介組織共存

2000年以來,農村科技中介組織得到廣泛發展,出現了多種所有制形式的中介機構。政府單一所有的農業技術推廣貫穿于整個農村科技服務體系的發展過程中,這種政府單一所有制是我國農村科技服務組織的一種主要制度形式;農村各種專業合作社或專業技術協會專業組織是非營利組織,這種合作制是農村科技服務組織基本制度形式;其他各種市場主體創辦的股份合作制服務組織是農村科技服務組織的新興力量,這類組織主要是以企業的形式存在,根據農民要求為其服務,以營利為目的,股份合作制是農村科技服務組織的必不可少的制度形式。它是農村科技服務組織面向市場的主要代表,是市場經濟發展的必然產物。

三、農村科技服務體系建設相關政策的演變

(一)我國農技推廣體系的建立得益于《農業技術推廣工作站條例》等國家政策的頒布與實施

1950年頒布的《農業技術推廣工作站條例》,要求農技推廣體系應該有中央推廣到縣;1972年《四級農業科學實驗網》的出臺,明確規定縣以下建立農技推廣體系;[3]1980年,在農村普遍實行家庭聯產承包責任制,實現對農業生產的產前產中產后的綜合系列服務,并在縣鄉兩級分別建立了農技推廣中心和農技推廣站,1950年和1972年頒布的政策得到了落實。

(二)《農業技術推廣法》等法律法規的頒布使農業技術推廣體系的地位得到鞏固

1993年7月《農業技術推廣法》的頒布標志著我國的農業技術推廣工作進入了法制新階段。[4]1999年7月,農業部、中編辦、人事部、財政部等部門聯合下發了《關于穩定基層農業技術推廣體系的意見》,強調了穩定基層農業技術推廣機構的重要意義,并做出一系列政策規定,并提出探索適應市場經濟要求的農業技術推廣新路子的要求。[5]

(三)國務院《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》等文件的出臺使農村專業技術協會和專業合作組織得以迅速發展

1991年國務院下發了《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》將農村專業技術協會、專業合作社等列為農業社會化服務的形式之一,并要求各級政府給予支持,保護其合法權益。中共十三屆八中全會《關于進一步加強農業和農村工作的決定》強調,要重視推動各種專業技術協會、研究會和科技服務組織的發展,充分發揮其在推廣實用技術和開辟新產業中的作用。1994年,中央4號文件明確提出:“抓緊制定《農民專業協會示范章程》,引導農民專業協會真正成為‘民辦、民管、民受益’的新型經濟組織”。1994年,農業部和科技部還聯合下發了《關于加強農民專業協會指導和扶持工作的通知》,要求各地積極配合、多方合作,為專業協會的發展創造一個良好的外部環境。1994年財政部、國家稅務總局也對農村專業技術協會、專業合作社等給予優惠政策:“對其提供的技術服務或勞務取得的收入,暫免征收所得稅。”[6]

(四)《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》等文件加快了新型農村科技服務體系的建設步伐

1998年10月中共十五屆三中全會《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出“三農”問題是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題。《決定》強調“要加強縣鄉村農業技術推廣體系建設,扶持農村專業技術協會等民辦專業服務組織。”[7]1999年8月《中共中央國務院關于加強技術創新,發展高科技,實現產業化的決定》,強調要大力發展科技中介服務機構,并明確提出:“要通過改革,完善農村科技服務體系,建立農業科研機構、高等學校、各類技術服務機構和涉農企業緊密結合的農村科技服務網絡。現有縣(市)、鄉(鎮)屬農業技術推廣服務機構要進一步轉變服務方式,不斷提高服務功能和水平。要打破地域界限,積極發展龍頭企業、中介服務機構與農戶緊密結合的新型農業技術推廣模式。”國務院2001年4月的《農業科技發展綱要(2001年~2010年)》,[8]提出積極穩妥地推進農業推廣體系的改革,逐步形成新型農業技術推廣體系;大力發展農民、企業技術推廣與服務組織,支持農村各類專業技術協會的發展;實行推廣行為社會化,推廣形式多樣化等。

四、啟示

由以上分析可知,我國農村科技服務體系的組織、制度變遷與政策演變息息相關,相互影響。組織是制度變遷的人,如果說組織是社會游戲的角色,那么制度就是社會游戲的重要規則,[9]組織的存在和演進受制度框架的影響,反過來它也影響制度的變遷。正是在組織不斷地追求其目標實現的過程中,對構成制度框架的規則、準則和實施的組合進行邊際調整,才有了制度的變遷。農村科技服務體系的組織、制度變遷也適應這個規則,如當政府創辦的國家推廣體系不能完全滿足農民對科技服務的需求時,農民自發組織的專業合作組織就出現了,同時農民集體所有的合作制也出現了。政府是一種政治組織,它在影響制度變遷路徑和經濟績效方面起著十分重要的作用。[10]在制度變遷中,政府本身也是一個非常重要的制度變遷主體,任何形式的制度變遷都離不開政府的行為或法令的承認和確定,而政策就是政府行為的體現。

由于政府政策具有宏觀指導性,政策的傾斜方向就對農村科技服務組織的發展方向起著決定性的作用。如各種農村專業技術協會及合作組織就是在大量政策的支持下發展并壯大起來的,政策的支持使這些農村非政府組織擺脫了后顧之憂,使其真正作為農民利益的代表,為農民服務。而對農業技術推廣部門采取的“斷奶、斷糧”政策就在一定程度上限制了農業技術推廣體系的發展。另外,政策還具有滯后性,往往是政策制定出來一段時間之后才能得到落實,或者根本沒有落實。如早在1950年和1972年就分別頒布政策要求縣和鄉建立農業技術推廣站,但是直到1980年這兩項政策才得到落實。雖然也有其他因素的影響,但最主要的還是政策落實沒有得到有效的監督。由此可見,雖然政策法規對農村科技服務組織的發展具有推動作用,但由于政策本身的局限性使得對政策執行的監督成為一項必不可少的內容。因此,在構建新型農村科技服務體系時,就需要政府不僅要制定適合各種科技服務組織發展的政策法規,尤為重要的是要監督政策法規的執行,使政策落實到實處,為農村各類科技服務組織的發展創造良好、公平的發展環境,以促進我國農村科技服務體系健康、持續發展。

【參考文獻】

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