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十七屆三中全會決定指出，要穩定和完善以家庭承包經營責任制為基礎，統分結合的雙層經營體制，并且要毫不動搖地繼續堅持；簡要說明了現行土地制度的不足，明確表示要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則進一步完善土地管理制度。

一、集體所有制框架中農村土地股份合作制的探索與實踐

（一）以農戶擁有產權的土地股份制是較好的制度安排

我國農村傳統的土地集體所有制產生了很多難以解決的與社會化生產和市場經濟要求相矛盾的現實問題，而土地私有化和國有化兩條道路又走不通，那么，現實選擇的可能性就在于對傳統的集體所有制進行產權制度而不是土地所有制的根本改變上探索農村土地集體所有制新的實現形式。這種改革是努力把那種“人人都有，人人都沒有感覺到”的抽象的集體所有制改革為農民可以實實在在地感覺到的、具體的、人格化的集體所有制。

在這里，農民個人作為集體的一分子而成為土地的現實的所有者。集體所有的土地通過股權化，折股量化到農民個人頭上，使農民切身感受到自己是集體土地的真正所有者，是集體土地的真正的股東。

其股權可以轉讓、可以抵押，同時農民個人又不能完全與集體相脫離。農民集體是土地股份制的董事會，它由股東構成，同時又可以決定每個單個股東對土地所擁有的產權的流轉和最終處置權。這實際上是由農民自己組織起來的高度自治的農村集體經濟組織，農民之間既是具有獨立經濟利益的土地股東與股東的關系，又是一種土地合作關系，即土地股份制。在這種新的土地集體所有制的實現形式中，其集體已經不再是原來的以行政村委會或自然村民小組為代表的最基層的政權組織，農民在土地上的切身利益不再是由村長或村支書說了算，而是真正交給農民集體討論投票決定；其農民也已經不再是原來的僅僅是在土地承包關系上的生產經營者，而是擁有土地股權的，對自己所擁有的土地股權可以在一定范圍和一定程度上進行自由處置的股民，是自己土地的真正的實際所有者。

（二）我國農村土地股份合作制的基本做法

20世紀80年代中后期探索農村土地集體所有制新的實現形式，讓農民個人作為集體的一個組成部分真正實現其土地權益的實踐在廣東珠江三角洲，以及四川、山東、福建、浙江等地區擴展，農村集體土地股份合作制正是在這樣的背景下出現的。主要做法有：

1、土地折股。將土地作價投股，即按征地價或者按不同土地的年純收入計算以及按各種綜合因素折算，使土地實行貨幣化。

2、股權設置。基本股權結構為集體股和個人股。集體股指原集體資產折價入股作為集體經濟組織所持有的股份。個人股一般分為土地股、基礎股、貢獻股等幾種。土地股是農民將原來承包的土地折價入股后所占有的股份；基礎股是原集體資產折價后，配給農民所有的股份；貢獻股是根據農民對集體經濟的貢獻大小，以年齡或參加土地承包次數為依據配給農民的股份。

3、產權界定。社區組織股份合作制的土地使用權全部收歸社區集體經濟組織，對農地采取家庭或專業隊投包，社區成員享有的土地股份不具有完整意義的所有權，不能買賣、轉讓和繼承，只能分紅。

4、分配方式。股份合作經濟組織的利潤分配方式，是在繳納有關稅費、償還到期債務、彌補上年度虧損、扣除生產發展基金和公益金、扣除固定資產折舊、行政開支和干部報酬的基礎上，以其總余額按股分紅。

5、組織管理。土地股份制實行股東代表大會、董事會、監事會“三會”管理制度，股東由農戶或村民小組產生，股東代表大會是股份合作組織的最高權力機構。董事會由股東代表大會選舉產生，是股份合作組織的最高決策機構。監事會是股份合作組織的監督機構。

（三）當前推行土地股份合作制面臨的主要問題

1、對土地股份合作制缺乏明確的認識。由于中央對土地股份合作制改革還沒有明確的指導性意見，一些地方對土地股份制心存疑慮。一些地方，雖然各方面條件比較成熟，但沒有改革的動力。也沒有引起有關部門的足夠重視。對土地股份合作制缺乏明確的指導性意見和認識。

2、土地股份合作制的組織形式和管理制度有待完善和規范。土地股份合作制是農村基層經濟組織和農民的自發行為，由于缺乏相應的管理辦法和監督指導措施，一些內部管理制度還有待于規范和完善。

3、土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明確。由于國家對土

地股份合作制企業沒有立法，不能得到國家法律和行政機關的承認，工商管理部門不予登記注冊。同時，稅務部門按個人所得稅法的規定，對村民獲取的股金紅利將征收個人所得稅。

二、積極推進我國農村土地股份合作制改革的對策思考

（一）充分認識推進農村土地股份制改革的重大意義

農村土地股份制改革是對農業經營方式的創新和有益探索，是市場經濟發展的必然要求；是發展農業產業化經營、建設現代農業以及促進農業發展方式轉變、保護農民土地承包經營權益、增加農民收入的客觀要求。

1、有利于明晰農地產權，土地股份制通過對包括集體土地在內的集體資產折股量化，將農民和集體土地的經營權價值化，賦予農民分紅權利，將土地所有權、承包經營權、使用權實行三權分離，從而明確了農村土地的產權。

2、有利于集中土地，發展適度規模經營，提高土地產出率。土地股份制有效地解決了小規模分散經營和土地拋荒問題，促進了土地使用權流轉，有利于實現農業適度規模經營，促進農業產業結構調整。

3、有利于促進農村勞動力轉移及第二、三產業的全面發展。通過對農民土地承包權的量化入股，參與分紅，促進農村剩余勞動力向二、三產業轉移。

4、有利于提高農業的組織化程度。

5、有利于形成多元化投資主體，促進社區、跨所有制的聯合，優化資源配置，形成新的生產力。

6、有利于建立完善統分結合的雙層經營體制，促進新農村建設。通過推進土地股份制，既能使集體經濟和個人優勢得到充分發揮，從而建立起真正的統分結合的雙層經營體制；又能隨著農村土地的統一規劃和開發，尤其是隨著雙層經營體制的建立和完善，還有利于開展農村公益事業建設，加快發展教育、文化、衛生等各項事業，進而提高農村勞動者素質和促進農村文明進步。

（二）加強農村社會保障制度建設消除土地股份制改革后顧之憂

從一些地方的情況看，農村土地流轉中存在著“土地換社保”的做法，這種做法其實否認了政府應該承受的基本公共服務職責。土地是農民的主要生產資料，而享有基本公共服務應當是農民的基本權利。因此，在加強農村土地股份制改革與管理的同時，必須建立健全農村社會保障體系，完善農民基本生活保障制度。實施失地農民最低生活保障、養老保障、醫療保障等，并根據不同年齡段保障對象的特點和要求，實行不同的生活保障。要按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會保障制度，同時完善農村最低生活保障制度。一是要完善和規范農村最低生活保障體系，農村最低生活保障的管理既要嚴格規范，又要從農村實際出發。二是落實農村最低生活保障資金。農村最低生活保障資金籌集以地方為主，地方各級人民政府應將最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府應加大投入。

（三）加快農村勞動力轉移為推進土地股份制改革創造條件

推進農村土地股份制改革必須有效解決農村剩余勞動力的轉移問題。因此，一要加大培訓力度，加強農民的技能培訓，提高農民素質、以適應城鎮就業競爭的需求。二要大力發展不同層次的職業教育，讓更多的農村勞動力能夠通過職業教育提高勞動技能，從而提高城鎮和非農產業就業能力。三要建立市場主導、政府指導、機構合作為一體的社會化培訓機構，在發揮引導功能的同時，將職能培訓、技能鑒定和考核納入市場的統一運行過程。四要積極拓展農村剩余勞動力的就業渠道，充分發揮全社會的力量，多渠道創造就業機會，并適度發展勞動密集型產業，突出發展特色經濟，大力發展民營經濟，加快發展新興產業，為農村剩余勞動力創造更多的就業機會。

（四）明晰土地產權關系，明確土地產權主體

以《憲法》和《土地管理法》為依據，將“集體”界定為鄉（鎮）、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權，明確集體的法律地位，保障和實現完善的集體土地所有制。同時賦予農民永久的土地使用權，并在集體與農民之間建立新的契約關系——土地承包關系，所有權與經營權相分離，進一步明確集體委托與農民的權利與義務。突破傳統家庭承包經營制度下的經營形式，將傳統的集體與農民之間對土地的租賃關系轉變為委托關系，并通過合同的形式明確權責，得到法律的保護。通過合同關系，將農村集體與農民的關系定格為市場的關系，以便更好地適應以競爭為基礎的市場經濟環境。應當慎重決定土地股權的界定和再分配問題。土地股權問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關系的管轄范圍，在社區集體組織內部按人口來界定和分配土地股份權，以體現農民在同一地域內對土地的收益享有平等合法的權益。這種方法可以解決農村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農戶的土地承包合同的基礎上，已故的農村人口不再參加土地股權的分配，從而保證農村土地制度穩定性和收益分配的公平性。

（五）促使土地產權的價格化

建立現有農業土地產權的價格市場，引入土地價格的評估機制，通過市場競爭科學地確定農村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎，無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調資本本位，符合土地市場發展的趨勢。因此，實現土地產權的價格化實質上是土地產權資本化，通過價格評估確定土地產權股份的劃分和流轉，決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環節中收益分配的問題。

（六）在農村中通過股權主體投資成立農業股份制公司，確定土地資源增值的經營主體

明晰土地產權股份、確定產權價格后，通過公共選擇將土地劃分為適合個體經營以及規模經營兩種類型。這樣，在不宜規模經營的地區可以維持小農經濟滿足落后地區的需要，逐漸推進改革，以免激進的改革帶來負面的影響；又可以在適宜規模經營的地方通過土地產權的合理轉讓建立農業股份制公司，吸引工商業資金投入農業，促進農業與現代市場經濟接軌。允許承包權長期不變并自由轉讓后，外來資本就會進入農村土地市場，從農民手中購買或租賃承包經營權，集中土地進行規模化生產，實現農業機械化。