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提要：美國不斷通過立法對銀行加以嚴格管制，現在美國已成為銀行法律制度最為健全、法制化程度最高的國家之一，在世界各國中可謂典范。縱觀美國銀行業發展的歷程，銀行立法和管制的進化程為幾乎貫穿美國銀行發展全過程的重要內容，但在不同的發展時期其管制的程度有所差別，其在這方面的實踐值得我們研究。

關鍵詞：美國銀行法；管制；演進。

隨著經濟全球化趨勢的不斷加強，世界日益成為一個不可分割的整體，各個國家和經濟部門之間的聯系已達到牽一發而動全身的程度，對于金融機構來說若要有效地發揮其經濟功能，且能在全球化資本浪潮和金融風險的沖擊下依然保持穩健的運行態勢，作為一國與國內外經濟金融環境相適應的金融法規和監管必須健全和完善。法規和監管是順勢而出的，其發展和完善有一個漸進的揚棄的過程。在世界各國的銀行立法和監管中，美國可稱作典范之一。美國不斷通過立法對銀行加以嚴格管制，現在美國已成為銀行法律制度最為健全、法制化程度最高的國家之一，其在這方面的實踐值得我們研究。

一、銀行管制的雛形

縱觀美國銀行業的發展歷程，不難發現美國銀行業被賦予相當多管制和干涉的特征。在十九世紀早期，聯邦銀行尚不存在，所謂的銀行是指由各州發放營業執照的商業銀行。這時銀行活動的范圍和權力通常限制于州的授權范圍之內。不過，州授權銀行的建立作為一個標志，從此拉開了延續至今的州對銀行實施管制和限制傳統的序幕。十九世紀三十年代后期，隨著美國第二銀行的終止，許多州開始放寬了設立銀行門檻，此后美國經歷了一段自由銀行發展的時期，其結果就是導致大量的銀行倒閉和混亂。隨著1863年國民銀行法和1864年國民銀行法的制定和頒布，美國建立了一個由聯邦授權的、通貨監管辦公室授權和管制的國民銀行體系——第一個永久性的雙軌多結構的聯邦銀行管理體系在十九世紀六十年代后期誕生了。起初，這些法案對州授權銀行征稅，企圖迫使州授權銀行轉變為聯邦授權銀行，但這項措施不受歡迎（僅以一票優勢在眾議院代表中通過），沒有成功。因而，聯邦授權的國民銀行和州授權銀行開始同時出現在美國的歷史舞臺之上，從此美國出現了聯邦和州監管銀行的局面。“這意味著新的和存在的銀行所有者能選擇他們的授權機構，并且因此選擇他們的管理結構。因為他們傾向于選擇被認為較少麻煩的管制體系，聯邦管制者和州管制者之間的競爭形式出現。因此，為避免從他們管制的范圍內失去太多銀行授權，兩方都承認在完善管制要求方面的顯著不同。雙重管理結構和管制者之間的競爭是延續到今天一個特征”。[1]（P25-26）

1864年《國民銀行法》作為第一個真正意義上的銀行法“被某些人看作是迫使混亂的美國州銀行有序的嘗試。其他人將這個法看作創造一個支持政府債券的可信賴市場方式”。[2]（P18）它試圖建立一個對銀行進行有效管制的全國統一的銀行體系，它的通過標志著美國向銀行改革邁出重要的一步。但是根據1864年《國民銀行法》所建立的國民銀行體系，“實際上根本不是一個體系。銀行間缺乏合作機制”，[2]（P24）內部松散，不能對銀行有效下管理，因而在此后的一段時間內金融恐慌不斷。

二、銀行管制的確立和發展

從十九世紀中期到二十世紀三十年代，美國發生過多次危及銀行體系的金融恐慌（如1860年、1861年、1863年、1864年1873年、1884年、1893年和1907年恐慌），給美國經濟金融打上了周期性危機的烙印。不過在每次恐慌爆發后，都沒有采取立法行動加以干預和預防。“隨著國民銀行體系和金融市場面臨的壓力增加，羅斯福政府和共和黨領導人面臨金融改革的不斷壓力，國際金融緊縮的趨勢增加了華爾街的焦急，促使紐約金融領導人拋棄金融的現狀，著手重建一個中央銀行”。[3]（P119）

隨著1913年聯邦儲備法的通過，美國建立了一個能執行積極貨幣政策，并且能作為借貸者最后依靠的中央銀行——美聯儲。“它力圖終結金融恐慌并為銀行體系和全面經濟提供更大的穩定。所有國民銀行被要求進入聯邦儲備體系并以儲備保持存款；它們也要接受美聯儲的管制”。[1]（P26）同時，它還規定“在全國共分十二個行政區，每區設一個聯邦儲備銀行，它們相當于其行政區的中央銀行，受聯邦儲備局統一控制”。[4](P279)聯邦政府據此于1914年初步建立了中央銀行系統—聯邦儲備體系，從而揭開了美國對銀行有效管制的序幕。但《聯邦儲備法》希望所有州授權銀行都加入聯邦儲備（只有少數州授權銀行這樣做了），以建立統一結構的銀行管理體系的愿望沒有實現。

“最初的國民銀行不象州銀行被限制在單一的場所。如果州法律允許，1927年McFadden法案允許國民銀行在它們運作的同一個城市內建立分支”。[1]（P26）直到《格拉斯斯蒂格爾法》通過后，對銀行嚴格管制的傳統才最終確立下來。

1929年的大危機導致銀行體系幾乎崩潰，幾乎所有的經濟部門都遭受重創。當時人們認為自由市場既沒能保護市場，也沒能最終保護銀行體系。這動搖了人們對美國經濟體系信任的基礎。1932年當選總統的羅斯福支持在保持資本主義基本特征的前提下通過強有力的政府干預緩解經濟壓力和改革資本主義體系。這成為美國歷史主要轉折點的標志。此后，“自由主義的國家被干涉主義的國家所取代，其中在指導和管制私人經濟方面，政府扮演著一個積極和大量角色。新政計劃確立政府作為私人商業的主要管理者，作為社會保障的提供者并且作為對維持經濟穩定負責的最終主體”。[1]（P27）

新政的首要任務是復興和改革國家的金融體系。為此，先后通過了1933年《格拉斯斯體格爾法》和1935年銀行法。《格拉斯斯-蒂格爾法》要求商業銀行和投資銀行分業經營并建立聯邦儲備保險公司（FDIC）確保銀行存款安全。1935年銀行法重組聯邦儲備體系。因此，聯邦儲備體系成為最后依靠的貸款者和銀行經營的監督人，然而聯邦保險公司成為存款人的擔保者。同時，立法也解決了許多其他金融問題。1933年證券法要求將有關投資者股票或證券的信息完全和精確地提供給他們。1934年證券交易法創立了證券交易委員會（SEC）管制股票交易并實施證券法。

大蕭條，特別是第二次世界大戰后，許多其他法律的采納和機構的設立或變更反映了美國銀行法和管制的演進。例如：特別在戰后，為滿足美國人住房需要，建立了儲蓄貸款社；ERISA肯定了工人尊榮和放心退休的權利；《自愿信貸限制法》限制了資本從美國外流；等等。“實際上在所有這些情況下，立法和管制是起反作用的而不是前攝的。換句話說，改革通常是對實施背后以察覺到的問題的反應，作為對遠見和革新反應的反對”。[1]（P28）因而，并非管制在所有時期都是促進經濟發展、金融穩定的最佳途徑。隨著時代的發展和經濟環境的變化，嚴格管制致使銀行競爭力弱、應對能力差的弊端逐漸暴露出來。

三、銀行管制的放松

到二十世紀七十年代，人們對金融機構和市場管制的態度發生了變化。他們認為管制阻礙了交易的有效進行，成為了銀行機構的負擔。他們開始渴望減輕負擔，放松管制的趨勢出現了。里根政府時期對航空業放松管制和1980年存款機構法的部分成功經驗推動了放松管制前進進程。

二十世紀70年代末到80年代初，美國出現了經濟停滯與通貨膨脹并存的局面。當通貨達到前所未有的水平時，銀行業的問題變得異常尖銳，銀行費用不斷增長，銀行主要貸款利率波動性增加、貼現率變動更加頻繁，銀行和存款出現負利率回報。同時，這一時期科技迅猛發展；銀行和投資銀行的經營更復雜化和國際化；風險的多樣化要求銀行業減少對傳統銀行業務的依賴。這一切導致銀行，特別是存款機構的狀況難以維持，嚴重威脅到它們的生存。然而，在政府嚴格管制下，銀行的反應能力和競爭能力下降，無力應對嚴峻的形勢。危機意識日益增加和消息靈通的存款機構不得不采取措施阻止它們的財富被侵蝕，以保證自身的生存。它們不斷對國會施加壓力，要求國會通過新的管制緩解這種狀況。

二十世紀七十年代早期，馬薩諸塞存款機構首先采取行動。它們引進了NOW賬戶，它有效地等同于未嘗利息檢查賬戶。到1976年，聯邦管制條例授權所有新英格蘭存款機構發行NOW賬戶。隨后，通過的1980年《存款機構放寬管制和貨幣管制法》和1982年《加恩?圣日爾曼法》（TheGarn-St.GermainDepositoryInstitutionsActof1982）把NOW賬戶推向全國范圍，將儲備要求擴展到非成員銀行和其他存款機構，擴充了存款機構的等級，創立存款機構委員會來負責逐漸取消Q條款，并取消了跨州設立銀行分行的禁令。同時還廢除了對定期存款的最高利率限制并規定貨幣市場存款賬戶不受管制，減少了對儲蓄機構能提供的基本產品的限制，存款機構能以它們愿意的任何利率提供廣泛的存款服務。為了允許它們通過多樣化減少風險暴露，法律允許儲蓄機構提供浮動利率抵押貸款和較短期商業和消費者貸款，增強了涉及貧困金融機構援救的管理能力，拓寬了存貸機構借貸的權力。1986年頒布的《存款機構放寬管制和貨幣控制法》改革早期的借貸立法，低于市場利率的來自存款機構的壟斷借貸逐漸消失，并且對定Q條款的最后日期是1986年三月；1987年通過的《銀行公平競爭法案》（CEBA）使商業銀行開始可以涉足證券投資等非傳統銀行業務。

顯而易見，放寬管制是一個結果而不是促使銀行氛圍更為緊張的原因。隨著時代和政治氛圍的變化，有用和有效的管制可能相應地發生顯著的變化。從這種意義上來講，沒有一項立法能永久的在悅人心意的水平上對銀行業進行最佳的管制。所有這些立法和管制變化在保護金融機構和存款機構服務，放寬管制，擴展銀行和存款機構的自由權力，增強它們的競爭能力的同時，隨之也帶來銀行業的安全性問題。

四、銀行管制的新趨勢：更多管制

20世紀八十年代末，政府對銀行放松管理的同時卻不增強政府監控和市場管理的力量導致金融機構承受更大的風險。管理者也未能及時認識到問題的嚴重性以及不愿意強迫無法清償的機構重新注資、出售、兼并或清算，導致銀行和SLA倒閉（包括一些大的金融機構）。這使保險機構的損失突然大幅上升以致需要納稅人提供資金。官方減少對安全性的強調受到廣泛的質疑。銀行業處于困難的信號再次證明所有那些困難需要激活管制程序。銀行立法最重要的發展由兩個主要立法代表：1989年《金融機構改革、復興和實施法》（FIRREA）被涉及醫治存貸款機構的問題，但在這個過程中完全轉變了金融市場的地位，通過改變它基本的管制結構。它的主要目的是要改善存款業的的監管標準，增強FDIC的執行權，建立RTC管理和組織破產存款機構，并最終穩定和促進能負擔起住房的體系。1991年《聯邦存款保險公司改善法》（FDICIA）是要為聯邦存款保險（特別是銀行保險資金）提供資金并限制納稅人的損失，通過改善管理程序。這兩個主要就是針對這些大災難而制定的，它們通過對被保險機構的資金券施加更嚴格的要求、給與資本充分的機構更大的自由、對有問題的機構的經營進行更早、更具強制性的干預以及在有問題的機構資本完全耗盡之前及早關閉,[5]（P378）以防止倒閉帶來的巨大損失。

隨著美國銀行業的迅速發展，參眾兩院在1994年8、9兩月通過了《1994年里格——尼爾銀行跨州經營及設立分行效率法》，簡稱為《跨州銀行法》。該法規定，從1997年6月1日起允許銀行進行全方位跨州經營業務。1999年《金融現代化法案》解除了自1933年《格拉斯斯蒂格爾法》以來分業經營的壁壘，開啟了銀行業、保險業和證券業合業經營的新篇章。

據統計，從1987到1991年，國會已經通過了超過40項影響銀行運作的管制條款，所有這些新立法改變了銀行的特征，增加了管制的成分，減少了銀行家的自由處理權。其中有許多是與銀行業的安全和健全無關的，它們是強加于銀行業務的許多新管制，由此給銀行業帶來許多高昂的花費和沉重的負擔，在美國沒有其他的私人工業遭受如此嚴格的管制或承擔如此高額的管制花費。

五、對管制和立法演進的思考

在美國和其他世界經濟中，通過法律和管制控制金融體系是唯一可行的短期選擇。控制是如此的果斷和廣泛以至于沒有給銀行家和投資銀行家留下機會，因而它逐漸排除了過渡行為，使得體系與新現實更趨于一致。

立法和管制的過程就是對銀行、金融市場和微觀經濟之間的關系進行調節的過程，在這一過程中重主要的是最大先度地保持三者之間的協調，防止失控，從而避免蕭條和恐慌。同時，這一過程也要能對諸多壓力（例如：高收益和便利的資本流動吸引了大量的不誠實公司；投機、冒險和其他不理智的行為，保護客戶風險等）進行有效的反應，規避各種風險因素。

盡管立法和管制在發展的過程中有變化，但美國銀行已成為管制最嚴的行業和最集中化的行業之一是無可爭議的。所有被聯邦或州政府授權的銀行大多數由幾套政府機構的審查者檢查和監管，這些銀行可能因行政行為或長官意志而被關閉或通過命令改變重要的運作程序。因而，銀行的管理必須真正做到依據法律法規對銀行業及其金融活動進行環環相扣、嚴格而高效的監管，才能真正保障銀行業穩健發展。

參考文獻：

[1]Khoury，SarkisJ.，U.S.bankinganditsregulationinthepoliticalcontext，UniversityPressofamerica，Inc，1997.

[2]RobertCraigWest，BankingReformandtheFederalReserve1863—1923，CornellUnityPress，1977

[3]RichardT.McCulley.，BankandpoliticsduringtheProgressiveEra:theoriginsoftheFederalReserveSystem,1897-1913,GarlandPublishing，INC.NewYork＆London，1992.

[4]WilliamB.Harrison.,MoneyFinancialInstitutionsandtheEconomy,BusinessPublications,Inc.Plano,Texas75075,1985.

[5]GeorgeG.Kaufman.，TheU.S.FinancialSystemsMomey,MarketsandInstitutions.PrenticeHallPress,1995.