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摘要：在國際上,養老保險財務危機是一個普遍性的問題.然而在我國由于特定的歷史及現實原因,這一危機尤其突出,已經威脅到我國現行養老保險模式的運行.本文將在對危機成因進行深入分析的基礎上,提出應對危機的政策建議.本文認為,危機的根源在于制度,根本的對策在于轉變建制理念.

關鍵詞:養老保險基金,財務危機,建制理念,新隱性債務

當前，在全球172個已經建立并且運行多年養老保險制度的國家中，正面臨一個共同的問題：基金財務危機。而在我國，這一危機又尤為突出，嚴重威脅到現行養老保險制度的正常運行。如果不能及時應對這一危機，我國當前的養老保險制度改革有流產之虞，并將最終導致養老保障制度的破產。因此，梳理當前危機成因，找出應對措施就成了當務之急。

一、當前我國養老保險的財務危機

調查顯示，2001年平均每3.65名在職職工“養活”1個退休職工，到2050年這個比例預計將是1.87∶1。到那時怎樣保障老年人的生活?

由勞動和社會保障部法制司、社會保險研究所和博時基金管理公司共同的《中國養老保險基金測算與管理》報告書中指出，我國養老保險正面臨著比較嚴重的財務危機。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，風險賠付能力下降以及養老保險基金陷入危機的省市正逐漸蔓延和加重等。據調查顯示，在我國，1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個；基金缺口1999年為187億元，2000年為357億元。據專家預測，統籌基金在未來25年間將出現收不抵支的情況，年均717億元，總缺口1.8萬億元；按現行退休年齡推算，赤字運行年限將延長28年，年平均1030億元，總缺口擴大至2.88萬億元。

盡管當前養老保險的財務危機是全世界養老保險制度面臨的共同問題，但比較其他國家而言，由于我國特殊的歷史根源以及目前的現實條件，我國的這一財務危機顯得尤為嚴重。

二、我國當前職工基本養老保險基金財務危機的成因分析

(一)急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。我國職工基本養老保險基金面臨的財務危機中，一個主要危機就是償還歷史債務的壓力，也就是我們所說的“轉制成本”。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。這一歷史債務規模到底有多大，目前還存在爭議。①由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。這種空賬運行就使得統賬結合的新制度又回歸到本質上的現收現付制。據專家測算，截止到2002年底，國內養老保險累計的個人空賬規模為4800多億元，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，空賬規模達14萬億元。

導致這一債務問題出現的主要原因在于我們在自上而下的改革中，采取了急于求成的推進方式。改革前，由于“”的破壞，職工養老保險已經退化為單位保障，雖然在“”結束后也出臺了一些恢復性的制度規定，但是單位自保的狀態并沒有改變，還未實現社會統籌。另外，對于中老年職工養老金歷史欠賬問題也還未找到有效的化解辦法。在這樣的條件下，就從傳統的、由單位負責的養老保障現收現付制一步跨入全新的部分積累模式，顯然操之過急。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現實政治的、法律的、經濟的扎實準備與預案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉制成本。

(二)基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：

其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。根據《深圳特區報》的記者調查，廣東一些地方為暫時緩解眼前養老金的支付壓力，對個體戶、私營企業、外資企業等新經濟組織員工參加社會養老保險采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，即按照社會平均工資的50％征收養老保險金。從表面上看，眼前的支付危機暫時避免了，但是從長期看，“新人”的養老保險在財務上難以達到平衡，這就形成了“新隱性債務”。

其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。據國家勞動和社會保障部公布的數字，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20％，全國總計達800萬人。

其三，企業少報、漏報、瞞報上繳基數。按照現行企業社會保險制度的設計，職工工資總額是我國社會保險的繳費基數。由于我國勞動報酬非工資化、工資非貨幣化嚴重以及勞動保險統計不夠規范、準確和完善，就形成了統計工資總額大大小于實際工資總額。另外，社會保險經辦機構穩定的繳費工資總額又少于統計工資總額，綜合這兩種情況，可能使繳費工資總額縮小33％左右。據北京市社會保險基金管理中心檢查，1993年漏報733.6萬元違紀款中，其中有534.6萬元，占72.8％是因企業漏報工資總額所造成的。

(三)人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。這種沖擊主要體現在：一是老齡人撫養比②的快速提高使養老基金的支付增加，收繳減少，加重了入不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養比分別為7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。據推算，今后30年我國老齡人撫養比將繼續快速升高，到2030年將會超過20％。另一方面，對現行的個人賬戶積累基金發放的方式提出了挑戰。個人賬戶養老金現行的支付方式假設職工退休后平均只活10年，而且制度規定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。當老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時，這種只有補貼、沒有任何結余的個人養老保險積累制度顯然也會給國家帶來更大的困難。

(四)提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。據對上海、廣東、山東等13個省、市的調查，從1995至1997年3年間，新增離退休人員164.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當期離退休人員總數的31.4％，年均支付提前退休的養老金為18.8億元，占當期離退休金總額的23.5％。③

允許提前退休主要是出于緩解就業壓力的目的。其他國家也曾經在經濟不景氣的情況下，用鼓勵提前退休的辦法，解決失業問題，但后來都被實踐證明這對解決失業問題并不是一個有效的方法，卻對養老保險基金造成了極大的侵蝕，致使養老保險發生危機。1982年出版的由美國勞工部就業標準局就業與退休問題專家M·H·莫里森撰寫的《老齡經濟學——退休的前景》反對提前退休，他強調“退休年齡對退休金費用有相當大的影響。在60歲開始退休，所領退休金的每一美元現值，大約要比65歲退休的高15％；如果55歲退休則將近高30％”。1985年出版的由著名老年經濟學家J·H·舒爾茨撰寫的《老年經濟學》則指出“一旦退休年齡從65歲降低到60歲，退休金費用就要增加50％左右”。

(五)基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金的剛性調節增長的需求。自1992年開始，各地相繼進行了兩次養老金計發辦法的改革，導致退休金水平上升。另外，為彌補物價和工資指數增長建立的調整機制，也極大地提高了養老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7％，通貨膨脹率為3％，這給養老保險基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力之下，我國養老保險基金的投資和管理卻依然問題多多，困難重重。投資方面，目前我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想，以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2％，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到2.45％，但都遠低于7％的平均工資增長率水平。對滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金都比較嚴重。

三、應對當前財務危機的政策建議

據世界銀行專家分析，要安全平衡地度過養老保險金支付的高峰期，我國需2萬億元左右的養老保險基金的積累，在近期內我國顯然難以做到這一點。筆者認為，為緩解因養老保險基金支付危機對我國政治改革、經濟發展、社會穩定所形成的巨大沖擊，我國應采取如下的相應對策：

(一)轉變建制理念，深化養老保險制度改革，杜絕財務危機的制度根源。

首先，要轉變建制理念，實現養老社會化。中國基本養老保險基金的財務危機根源還在于養老保險制度本身。現行制度的建制理念還保留著計劃經濟時代的“大鍋飯”和“社會主義優越性”的意識形態殘余。突出的表現就是政府家長作風，包辦一切，管得過多，保得過厚。縱觀當今世界，中國恐怕是基本養老保險替代率最高的國家，財政負擔過重，基金壓力巨大。同時也給企業帶來了沉重的繳費負擔，壓制了經濟活力，同時也打壓了企業年金制度的發展空間。企業負擔過重，補充養老保險發展空間狹窄，又反過來造成對基本養老保險的依賴和基本養老保險基金的財政負擔，從而產生惡性循環。養老問題是整個社會的責任問題，并不是單純的政府責任。所以，中國要解決當前養老保險基金的財務危機，首先要轉變建制理念，降低基本養老保險的替代率，提高社會和個人在養老方面的責任。只有這樣，才能為其他層次的養老保險提供發展的空間，才能減輕企業繳費壓力，增強經濟活力。

其次，變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(包括居民的福利住房)等方式籌集資金解決。

(二)改革退休制度，降低當期支付規模。

首先，要杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15％作為基礎養老金，每多繳費一年多領1％，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3％。

其次，要適當提高退休年齡，實行彈性退休制度。根據測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另據測算，如果我們從2015年起，每3年把退休年齡提高1歲，用15年的時間到2030年提高到65歲，其結果將使2030年和2050年的老年贍養系數由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我國現階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規定于上世紀50年代初，當時我國居民平均預期壽命僅49歲，而目前已上升到70歲左右，應當說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。從國際比較來看，我國的退休年齡也有較大的提升空間。根據國際衛生組織的調查，當前全世界平均預期壽命是66歲，平均退休年齡為男60.5歲、女58.6歲。而我國當前的平均預期壽命已達到71.4歲，但退休年齡卻僅為男60歲、女50歲(女干部55歲)。所以，根據國際經驗，我國的退休年齡尚有較大提升空間。

至于提高退休年齡與就業壓力的相關性，尚缺乏實證性研究。即使有相關，也可以——更應該通過調整經濟發展模式、產業結構以及提高教育年限、推動職業培訓等方式加以化解。

(三)加強養老保險基金征繳，拓寬融資渠道，提高基金供給。

首先，加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁。另一方面，要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現1999年繳費工資比1998年降低了5.7％(下降545元)，而統計局統計的平均工資增長了11.6％。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10％。

其次，拓寬融資渠道。要固化財政投入機制，以往政府財政投入存在很大的隨意性，無法保證穩定的基金供應。因此，要固化財政投入。根據基金缺口測算，財政應每年拿出5％，即每年約700億元，用25年時間逐漸消化掉基金缺口。建議中央以立法形式明確這一財政政策，以保持養老保險制度的可持續發展。另外，還可以通過稅收融資，國有資產變現融資以及債券融資等。

(四)加強養老保險基金的管理，增進基金安全，促進保值增值。養老保險基金的管理包括行政管理和營運管理。基金行政管理是政府的職能，也就是政府主管部門對基金營運實行監管；基金的營運管理就是業務運作管理，包括核定、收繳、會計核算與財務管理、支付、投資營運管理等。為加強對養老保險基金的管理，我國應盡快統一管理體制，實行養老保險基金行政管理和營運管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制，使我國養老保險基金管理規范化。借鑒國外特別是智利的經驗，把基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制不失為一條可取的途徑。

在基金管理中，尤其要加強對個人戶基金的資本化管理運營。個人戶的管理應是以戶資本化運作為核心的一整套制度法規，包括：合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風險防范和金融服務。根據我國目前狀況，對養老保險個人戶基金的投資管理，采取全部委托方式為宜，即建立受托人、投資管理人和保管人分工負責、互相制約的管理體制，并相應建立一套風險監控制度。受托人，由省級以上社會保險經辦機構充當；投資管理人，從我國現有專業基金管理公司或資產管理公司中選擇；保管人，從四大國有獨資銀行和股份制商業銀行中選擇。個人戶基金的資本化市場管理運營可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的。

(五)加強社會保險立法，促進養老保險社會化及可持續發展。應當看到，上文所提到的導致財務危機的眾多成因中，大都和社會保險立法不健全有關，比方說提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運營問題。同樣，在上文所提到的應對危機的對策中，也大都要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強養老保險乃至整個社會保險的法制化建設應是重中之重、當務之急。社會保險法律體系包括：《憲法》；國家立法機關通過的法律，如《社會保險法》；國家行政機關頒布的法規；地方立法、行政機關出臺的地方性法規。對于我國當前的養老保險而言，當務之急是制定和出臺《社會保險法》。

此外，還要不斷地推動養老保險的社會化和可持續性建設，要著眼于養老保險制度的長期穩定，提高政府信用和制度信譽。

注釋:

①主要是測算方法和條件假設不同，另外，把這一債務看作是“轉制成本”還是“隱性債務”，也會導致測算結果的不同。因為相對于隱性債務,轉制成本的計算彈性要大得多，而隱性債務的計算通常采用中止法。世界銀行和國家體改辦分別于1996年和2000年進行了估計，數值分別為2.8萬億元、6.7萬億元。

②老齡人撫養比=(65歲以上人數/15-64歲人數)×100%。

③吳風.提前退休透視[J].勞動保障，1999，(01).