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摘要：我國金融企業信用救助以央行為主導，主要依據《中國人民銀行法》《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》和《地方政府向中央專項借款管理規定》等相關法律法規實施流動性注入，但對實施后續監管還沒有具體的規定。梳理美歐日問題金融企業信用救助的基本情況，信用救助的主要措施，以及救助后的監管措施，為我國信用救助監管提供經驗借鑒,提出了強化監測體系、履行監督職責、介入公司治理、強化擔保品管理等建議，以期實現危機救助收益最大化，有效防范道德風險。

關鍵詞：問題金融企業;信用救助，央行監管，國際經驗

一、問題金融企業的國際信用救助概況

（一）問題金融企業的界定。1.美國。采用的是世界上成熟的CAMELS評級體系（如表1），美國聯邦儲備銀行對銀行的資本充足狀況、資產安全狀況、管理狀況、盈利狀況、流動性狀況和市場風險敏感性狀況等6個方面進行評價，評價分為定量打分和定性打分，經加權匯總后形成A、B、C、D、E等5個級別，若機構被評為D、E兩級，或評級結果比前兩期低2級，則被列為高風險機構［1］。2.歐洲。英國金融服務局（FSA）使用的是ARROW風險評估體系（如表1），是目前歐洲銀行業監管最新成果。FSA首先根據影響力確定受評估的機構，然后依據2類9組45項風險指標和6類法令風險（RTO），包括金融失敗、錯誤處理和管理不善、欺詐事件、市場欺詐行為、洗錢、消費者理解偏差的風險等，將監管對象分為6個等級，并采取相應措施。3.日本。主要依據資本充足率來區分金融機構。根據《金融早期健全法》，將自有資本比率8%以上的機構劃分為“健全”，將自有資本比率4%~8%的機構劃分為“資本不足”，將自有資本比率2%~4%的機構劃分為“資本明顯不足”，將自有資本比率0%~2%的機構劃分為“資本極為不足”。根據不同的資本充足率，采取相應的措施［］。（二）信用救助原則美國和歐洲的救助，其核心和目的是恢復市場信心，防止系統性大崩潰。救助與否的分界線在于是否存在系統崩潰風險。日本的救助更傾向于對高風險機構的全面救助，個別資本充足率為負的機構除外。1.美國。2008年金融危機的救助對象主要是系統重要性金融機構，救助目的以退出為主。被救助的機構有房地美、房利美、貝爾斯登、AIG等，主要是抵押貸款公司、保險公司等非銀行金融機構，這與金融危機特征有關，表明最后貸款人的內涵和外延都在發生深刻的變化。2.歐洲。歐元區債務危機時主要救助了希臘、愛爾蘭等債務國。在成員國家，對機構的救助有英國北巖銀行、蘇格蘭皇家銀行等。2007年9月，英格蘭銀行對系統重要性金融機構——北巖銀行進行了救助，允許金融機構以低流動性的資產抵押置換高流動性的國債。3.日本日本救助范圍較為寬泛，沒有以系統重要性機構為要件，救助成本也較高。1998年，日本推出了《金融再生法案》，撥出約5200億美元直接注資問題金融公司，規模為歷次金融危機救助之最。（三）信用救助主體。1.美國。從2008年次貸危機看，對問題機構的救助方主要是美聯儲和財政部，主要依據《2008緊急經濟穩定法案》（EESA）和《問題資產救助計劃》（TARP）對機構進行救助。2010年，美國出臺了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（以下簡稱《多德-弗蘭克法案》），是美國2008年次貸金融危機遺留下來的重要產物。2.歐洲。歐元區沒有統一的財政機制，在法理上，歐洲中央銀行沒有最后貸款人職能。然而，隨著歐債危機的不斷深化，歐洲央行放棄了不救助條款，為金融體系注入了流動性，歐洲央行、歐盟共同構建了歐債危機最后貸款人機制。3.日本。金融監管以金融廳為核心，政府在金融救助中發揮了重要作用。根據《金融早期健全法》，金融機構的早期救助主要是三個政府機構，分別是金融再生委員會、存款保險機構和清理回收機構。其中，金融再生委員會是注資的最高領導機關，其對金融機構的危機救助職能于2001年被劃分到金融廳。

二、國際信用救助主要措施

（一）負債救助。負債救助主要是指最后貸款人通過再貸款、再貼現等傳統方式為金融機構提供資金融通，具體形式包括直接追加額度、擴大抵質押物等。1.提供循環緊急信貸額度。在2008年次貸危機中，美聯儲自1933年大蕭條以來首次向非銀行金融機構提供了緊急貸款。在美國財政部的支持下，美聯儲授權紐約聯儲向AIG集團提供高息循環緊急信貸額度，額度金額850億美元，以AIG集團及主要子公司全部資產為擔保，期限為2年，利率為3個月LIBOR加8.5個百分點。同時，為保證納稅人利益，美國政府得到AIG79.9%的股權，有權決定AIG的管理事宜，緊急貸款具有優先償還權。2.發放證券擔保抵押貸款。如2008年紐約聯儲以AIG子公司投資的固定收益證券作為擔保，向AIG子公司提供378億美元的貸款額度，實際貸出205億美元。如歐債危機期間，歐洲央行不考慮希臘等國家主權信用評級，向商業銀行發放以希臘、愛爾蘭和葡萄牙等政府發行債券為擔保的貸款。2011年3月和7月又分別宣布接受政府債券作為擔保品。3.擴大長期再融資計劃。為金融系統注入流動性，歐元體系常規公開市場操作一般有主要再融資操作和長期再融資操作，周期分別為1周和3個月。然而隨著歐債危機進一步惡化，銀行體系流動性仍然陷入冰凍狀態，歐洲中央銀行分別于2011年12月、2012年2月兩次推出3年期的再融資操作，以1%的固定利率無限制貸出資金，累計向1323家歐元區銀行提供10186億歐元的3年期貸款。4.系列穩定基金或機制歐盟成立了“歐洲金融穩定基金（EFSF）”“歐洲金融穩定機制（EFSM）”和“歐洲穩定機制（ESM）”，主要是向危機歐盟成員提供財政援助，補充流動性，在風險救助中發揮了積極作用。其中，ESM是歐元區國家于2010年12月建立的永久性金融救助機制，用于代替EFSF和EFSM實行流動性救助。該機制下，歐盟可以直接救助各成員國問題銀行，無須相關政府部門批準，也不強制要求新的財政緊縮計劃或其他改革要求。（二）資產救助。1.直接購買問題機構或債務國資產。如美國《2008年緊急經濟穩定法案》授權財政部長建立問題資產救助計劃，總額7000億美元，用于從金融機構購買問題資產。同時，美聯儲和財政部還聯合推出了公私合營投資計劃，通過私人部門的加入，提高用于購買金融機構有毒資產的規模。如2009年以來，歐洲央行陸續推出了合格債券購買計劃、資產擔保債券購買計劃以及直接貨幣交易（OMT）等，在一級市場和二級市場直接購買政府債券，向市場注入流動性，從而實施真正量化寬松。2.設立機構，剝離問題機構不良資產如美聯儲成立全資子公司（MaidenLaneLLC），主要任務是購買貝爾斯登問題資產，合計規模300億美元；美聯儲授權紐約聯儲成立MaidenLaneⅡLLC和MaidenLaneⅢLLC，主要任務是購買AIG的不良資產和風險業務，包括RMBS證券和AIG交易對手方持有的CDS合約，從而實現對問題資產的剝離，以免影響對AIG的流動性［3］。日本成立了全國性整理回收機構，負責執行債權回收和銷售等業務，除完全接管不良債權外，也同時購買問題機構不良債權，以盡快恢復金融機能。（三）資本金救助。主要指通過出資的形式入股問題金融機構，甚至對問題金融機構進行國有化。1.有限制的入股。美國為提高問題機構資本狀況和流動性水平，美聯儲以資本購買的形式持有花旗銀行和美洲銀行的優先股，金額各200億美元。紐約聯儲在美聯儲授權下于2009年向AIG兩家子公司——美國友邦人壽保險公司和美國人壽保險公司購買250億美元優先股，固定股息率為5%，AIG對兩家子公司仍保持控制權，紐約聯儲擁有一定的治理權。2.明顯的國有化。日本在20世紀90年代危機時期，通過注資、臨時國有化等方式對問題機構進行處置，幫助銀行改善資產負債表、提高銀行資本率、進行國有化銀行運營等［2］。其中，日本長期信用銀行是戰后第一家國有化民間金融機構。根據日本1998年10月通過的《金融再生法案》和《金融早期健全法》，對于“資本明顯不足”或“極為不足”的金融機構，日本政府委托機構收購其有表決權的股票，國家行使股東權力，對該金融機構運行實施控制。

三、西方國家信用救助后監管措施

（一）開展日常風險監測。美國根據《多德—弗蘭克法案》，金融穩定監督委員會要求機構提供經認證的報告，報告內容包括被救助機構的融資需求狀況、流動性和收益情況，以及公司重組進展和資產剝離等。對于合并總資產在500億美元或以上的銀行控股公司以及受監管的非銀行機構及附屬公司，要求提供：（1）公司財務狀況；（2）監測控制公司財務、運營和其他風險的體系；（3）公司與存款子公司之間的交易；（4）公司及其附屬公司的活動或運營，以及有可能擾亂金融市場或影響美國整體穩定的程度［4］。日本銀行建立了全面及時的監測體系，對再貸款業務機構開展日常風險監測，通過貸款檢查、已有數據庫查詢和電話約談等方式，對銀行、證券、信托等被救助機構開展每日經營數據和風險信息的搜集和監測。（二）依法開展監督檢查。美國《2008年緊急經濟穩定法案》確立了若干監督機制，包括金融穩定監督委員會、國會監督小組、政府問責辦公室、特別檢察長辦公室等，負責對救助機構的監督監管。但相關資料顯示，美國對問題資產救助的監管效果不大：一是2008年12月31日金融穩定監督委員會的一份工作報告顯示，監督7000億美元救助計劃的政府官員承認跟蹤資金和評估計劃的有效性存在困難，其不知道機構如何花錢；二是銀行不愿意透露它們如何支出救助資金。為進一步推動監管落地，美國引入XBRL機制，用于自動化數據輸入和處理財務申報，協助《問題資產救助計劃》（TARP）監督。同時，引入專業團隊，紐約聯儲專門聘請黑石公司等專業投資顧問，為AIG的資產處置、資產重組、資產評估，以及上述業務的會計處理等方面提供專業建議。日本尚沒有資料顯示對注資機構的直接監督檢查，但依據日本銀行被賦予的檢查權，可以推測，日本銀行如果認為資金使用存在風險，可以將該風險納入年初檢查計劃，并開展檢查。根據《日本銀行法》，日本銀行每年初制定檢查計劃，并依據計劃定期開展現場檢查。現場檢點包括經營管理狀況和信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險，以及盈利能力等，主要通過資產核查、一般調查、人員面談和意見交換等步驟。（三）積極介入公司治理。為了嚴防道德風險，美聯儲在對問題金融機構實施救助的同時，積極介入公司治理。美聯儲和財政部可以根據其所持股比的投票權，參與被救助機構的主要交易、公司章程、董事選舉或罷免等相關事宜。紐約聯儲在對AIG的救助中，參與制定AIG的業務和重組戰略，出席AIG的每一次董事會，不斷完善AIG公司治理結構。2013年歐盟《銀行恢復和處置指令》（BRRD）規定，為了避免機構破產，監管部門要實施監管介入，要求金融機構采取特定的危機管理措施，包括改變金融機構的經營策略、變更金融機構的法律架構或業務結構、對金融機構實施恢復計劃中的安排或措施、開除金融機構管理團隊或高級管理層中不能履職的成員、可以召集股東會議并要求股東接受特定條件。若情況繼續惡化，監管部門有權開除金融機構整個高級管理團隊，甚至可以將該機構交由政府部門接管。日本《金融早期健全法》對被救助機構公司治理方面進行了規定，當銀行獲取政府資金時，需根據其資本充足率水平提出公司運營計劃，資本充足率水平越低，公司治理介入越深。一是對于“資本不足”的被救助機構，要求金融機構必須裁減員工人數、削減經費開支，增加每股價值。二是對于“資本金不足”的被救助機構，采取半強制手段要求金融機構接受注資，并要求其將早期改善措施作為救助計劃的一部分來執行。三是對于“資本明顯不足”的機構和“資本極為不足”的機構，要求公司法人代表必須離職，并落實減少分公司數量、裁減管理人員和職工人數和關閉海外分支機構等改革措施。（四）設限高管薪資待遇。美國《2008年緊急經濟穩定法案》第8.2.3款明確對受TARP救助機構的高管薪酬進行約束，如果財政部直接從公司購買資產，并在該公司獲得股權或債務頭寸，則該公司不得提供鼓勵其高級管理人員“不必要和過度風險”的激勵措施；同時，該公司被禁止向高級管理人員支付“黃金降落傘”。為了嚴防救助資金被濫用，在實施TARP時，特別成立了高管薪酬管理機構（OSM），對于高級管理人員的薪水福利水平采取限制［5］。根據《金融早期健全法》，日本對于“資本不足”“資本明顯不足”的金融機構，必須要求改革薪金制度；對于“資本明顯不足”和“資本極為不足”的金融機構，要求終止股東分紅，停止支付管理人員獎金。（五）加強抵押品管理。歐洲央行在擴大合格抵押品范圍的同時，設計了一系列風險防范與規避措施，加強資產負債表擴張中的管理［6］。比如，要求交易對手方提供合適的抵押品，對這部分抵押品根據每日市場價格進行價值重估，如果每日市場價格難以獲取，則以理論定價方法代替。美國《2008年緊急經濟穩定法案》第8.2.4條明確了“避免喪失抵押品贖回權和房主協助”。對于涉及財政部購買資產的抵押，財政部長必須實施一項旨在最大限度地為房主提供援助的計劃，以及鼓勵相關抵押貸款人利用《國家住房法案》房主計劃或其他可用計劃，以盡量避免喪失抵押品贖回權。（六）加大信息披露力度。美聯儲歷來重視信息披露，尤其在危機后，美聯儲不斷加大危機救助的信息披露，主要目的是向公眾展示美聯儲的救助是以保護美國納稅人為前提，是為了保護美國家庭和企業免受金融危機影響。比如，對于AIG救助，美聯儲不僅主動提請政府問責還對危機救助開展審計，向公眾展示本次救助行為的合法合規。同時，積極主動向國會及公眾加強信息披露，包括美聯儲的有關政策操作、與被救助機構的合同協議、機構財務報表等，加強社會監督，進一步提高政策透明度。

四、對我國信用救助監管的啟示

從美歐日等國家地區的經驗來看，我國中央銀行的“最后貸款人”操作應酌情選擇救助對象，應以系統重要性金融機構為主，無清償能力的金融機構應退出市場，資金問題由存款保險制度來處置。當中央銀行對系統重要性金融機構救助時，應重視救助收益和成本的評估，重視道德風險的防范，加強救助后的微觀監管。（一）建立全面有效信息監測體系中央銀行在行使“最后貸款人”職能后，需要大量的信息作為救助監管的基礎。一是從全覆蓋的角度看，應發揮金融穩定發展委員會辦公室牽頭抓總的作用，加強與銀保監會、證監會之間的信息互通，明確監管信息獲得和信息共享機制，做到全面及時有效監測金融機構經營管理信息。二是從有效性的角度看，可借鑒美國運用XBRL數據機制，開展非結構化信息處理，實現與監管部門之間的企業信息共享。三是對于金融控股公司，可借鑒美國要求其報送公司及其子公司的財務、運營及之間的關聯交易等資料。（二）拓展并履行監督檢查權利2018年“一行兩會”的《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，僅賦予中國人民銀行對系統重要性金融機構監督建議權，同時，《中國人民銀行法》賦予的檢查權也僅為建議檢查權和特種業務檢查權。建議擴展中國人民銀行維護金融穩定的職權邊界，將金融穩定職權延伸至證券業和保險業，增加對系統重要性金融機構、金融控股公司，以及跨市場經營的監管職責。具體操作上，可以借鑒日本銀行的檢查權，采取干部面談、資產核查、一般調查和意見交換等措施，在不增加機構額外負擔的情況下，充分掌握救助資金的效用和風險。同時，可以借鑒美國對AIG的救助管理經驗，聘請專業投資顧問公司，為檢查中碰到的資產處置、資產重組、資產評估，以及上述業務的會計處理等方面提供專業建議［7］。（三）深度介入機構公司治理金融危機救助的道德風險主要來自于權責不對等。央行通過加強被救助機構公司治理，能有效傳遞中央銀行的監管意圖，防范潛在道德風險。建議參與制定機構經營決策，對重大決策提供決定性意見，不斷改善機構經營狀況；行使機構主要交易、公司章程以及董事選舉罷免等相應權利，有權召集股東會議并要求股東接受特定條件；有權開除其管理團隊或高級管理層中不能履行職責的成員，如果財務繼續惡化，可以開除整個高級管理團隊，或將該機構交由政府接管。（四）限制高管薪資待遇美國金融危機期間，被救助機構仍然支付高級管理層高薪，造成了極其惡劣的影響。從我國金融機構來看，薪酬水平也普遍居高，被社會高度關注。建議參考美日經驗，對高管薪酬進行改革。對于高級管理人員，取消“不必要和過度風險”的激勵措施。參考日本分類管理，對于“資本不足”和“資本明顯不足”的金融機構，要求必須改革薪金制度；對于“資本明顯不足”和“資本極為不足”的金融機構，要求終止股東分紅，停止支付管理人員獎金。（五）加強擔保品的管理對于擔保貸款、資產購買等救助措施，擔保品的價值波動與資金安全具有直接且重要的聯系。建議借鑒歐洲央行經驗，加強資產負債表擴張中的管理，開展擔保品每日監測，并根據每日可觀測市場價格進行價值重估，做到實時、動態監測和評估風險。對于住房抵押貸款，可借鑒美國做法，采取一系列計劃或措施，確保房主的抵押品贖回權，保障居民住房，維護社會穩定。（六）加強救助信息披露從美國的經驗看，加大信息披露的力度，一方面起到了穩定市場情緒的作用，另一方面也防止了因信息不對稱對央行聲譽造成影響。建議中央銀行在救助時，加大信息披露力度，將救助措施、救助效果，以及救助監管中獲得的信息公開適時進行披露，增加中央銀行“最后貸款人”的政策實施透明度，維護中央銀行的獨立性和公信力。

參考文獻：

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［7］徐云松.我國金融行為監管體系的構建與發展研究：國際經驗與借鑒［J］.征信，2016（8）：15-24.

作者:王勤 洪佳萍 單位:中國人民銀行紹興市中心支行