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內容提要：我國地方稅設立并已運行多年，取得的成績有目共睹。隨著我國加入世界貿易組織，改革和完善現行地方稅體系變得越來越重要。本文認為，我國現行地方稅制存在的主要問題是稅權劃分不清、主體稅種不明確、稅種老化、內外稅制不統一。作者通過對國外一些國家地方稅的稅權、稅制結構和稅收比重現狀的分析，結合我國的實際情況，提出稅收合理分權、設立11個地方稅種、培養主體稅種和統一征管機構、完善征管手段的初步設想。

一、對我國現行地方稅制的評價

可以說，我國現行的地方稅制與按照分稅制原則建立的地方稅體系還有相當大的差距。1994年的稅制改革取得了巨大成功，但基本上沒有觸動地方稅制。實行分稅制的目的，在于重新劃分中央和地方的分配關系，保證中央和省級政府正常運行所需要的財力。統計數字顯示，稅制改革以來，稅收收入連年大幅度增長，稅收收入占財政收入的比重、中央稅收收入占整體稅收收入的比重逐年攀升。特別是近兩年，稅收收入已經連續兩年增收2000億元以上，稅收收入占GDP的比重已經由1996年的10%上升到2001年的15%以上。2001年總體稅收（不含關稅和農業稅）已經突破15000億元大關，比上年增收近2500億元。通過稅制改革增強中央政府可調控財力的目的基本實現，中央稅收體系得到了加強。與之相比，地方稅制改革嚴重滯后，大部分稅種滯后于社會經濟的發展，而且部分稅種缺失，地方政府無法通過規范的渠道取得行使其職能所必需的資金。2001年國稅系統組織的稅收收入已經超過10000億元，而地稅系統組織的收入尚不到5000億元。地方稅稅制不健全，管理不順暢，矛盾日益突出，具體表現在以下幾個主要方面：

（一）稅權劃分不清

現行分稅制只是將某些稅種以及共享稅的部分收入劃歸地方，其收入安排、使用權屬于地方，但稅收立法權、開停征權、政策管理權卻屬于中央。即使給予地方一些稅權，也是散見于其他法律、稅收條例和規范性文件之中。究竟按照什么原則，哪些稅權屬于地方，沒能借鑒國際慣例，進行科學合理地界定。財權、稅權的不統一，勢必抑制各級地方政府支持稅收的力度，甚至會干擾稅務機關正常執法行為。

（二）地方稅主體稅種不明確

現行由地方稅務機構組織征收的稅種中，稅收收入規模較大、調節力度強、調節面較大、起主導作用的只有營業稅、企業所得稅（含外資企業所得稅）和個人所得稅（含居民儲蓄存款利息個人所得稅）3個稅種。營業稅和企業所得稅收入均已超過稅收總收入的10%以上，個人所得稅收入也已接近1000億元大關。但這3個稅種，并非完全意義上的地方稅，而且有的稅種隨著改革的推進，還有可能成為中央與地方共享稅，逐步納入中央稅收體系。真正屬于地方稅體系的“十稅一費”，雖然總的收入規模已經超過1000億元，但單一稅種收入規模能達到二三百億元以上的也僅有城市維護建設稅和房產稅。確切地說，地方稅主體稅種尚不清晰且缺乏長遠的發展規劃。

（三）稅種老化、內外稅制不統一

現行地方稅中，有幾個稅種還是20世紀50年代初由當時的政務院頒布實施的，如車船使用牌照稅、城市房地產稅，時間最近的也是20世紀80年代和20世紀90年代制定的。而20世紀90年代以來，隨著我國改革開放事業迅猛發展，國民經濟高速增長，GDP從2000年開始已經突破10000億美元大關，相形之下，地方稅的稅種、稅率、稅額卻還停留在20世紀80年代甚至20世紀50年代的水平。2001年12月11日，我國已正式成為世貿組織成員。世貿組織中一個重要規則就是實行國民待遇，而我們現在仍實行內外兩套稅制：內資企業適用企業所得稅、車船使用稅、房產稅和城鎮土地使用稅；外商投資企業和外國企業則適用外商投資企業和外國企業所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產稅，適用稅種不同，稅收優惠不同，稅負水平也不同。不利于創造一個公平稅負、平等競爭的投資環境和稅收環境，不利于我國稅制與國際稅制接軌。

上述情況表明，地方稅體系的建立與完善越來越重要，情況越來越清楚，時機日益趨向成熟，有必要進一步深入研究改革地方稅體系的各種問題，為地方稅改革做好理論準備。

二、國外地方稅體系的基本情況

在分析我國地方稅體系現狀的基礎上，借鑒一些國家建立地方稅體系的經驗和教訓，有利于我國地方稅體系的建立和完善。國外許多地域遼闊的國家都采用分稅制的財政管理體制，相應地建立了地方稅體系。但是，每個國家的具體做法又不盡相同，體現出地方稅體系多樣性發展的特點。盡管如此，我們仍然可以歸納出一些基本一致的特征。

（一）稅權劃分的幾種類型

稅權決定地方稅體系存在的基本狀態，因而稅權劃分的方式十分重要。由于各國的

歷史發展、文化傳統、政治體制和經濟制度差別很大，各國的稅權劃分也各不相同，一般將各國稅權劃分現狀分為3種類型。

1.稅權分散型。多見于典型的聯邦制國家，中央和地方各自分別管理各自的稅收，地方政府在稅收上擁有相對獨立的各種稅權，包括稅收立法權、稅法解釋權、稅收執法權和稅收司法權。中央政府和地方政府各自擁有獨立的稅種，地方政府也可以決定在中央稅種中附征地方稅，或授權中央稅征收機關代征地方稅。在稅權分散型中，地方政府擁有較多的稅收管轄權，擁有本級稅收固定收入來源，地方對中央的依賴較少。實行這種模式的國家主要有美國、加拿大和澳大利亞。

2.稅權集中型。多見于面積不大、政治經濟體制相對簡單的單一制國家，由中央政府集中稅收管理權限，中央統一實行稅收立法，決定稅種的開征和停征，規定地方稅的征收制度，全國各稅的征收由中央統一管理。地方政府在不違反統一規定的前提下，可以結合本地的實際情況確定部分地方稅種的稅率和減免稅，但由于中央集權程度比較高，地方政府的稅權比較有限，地方對中央的依賴程度比較高。實行這種模式的國家主要有英國、法國和韓國。

3.稅權分散與集中結合型。多見于在歷史上曾集中稅權、經改革后一定程度分權的國家，采取中央適當集中稅權與地方分級管理相結合的方式。稅收立法權主要集中在中央政府，國家的基本稅收制度和主要稅收法律由中央制定頒布，地方政府根據國家頒布的法律制定屬于地方稅種的具體稅收征管規定，擁有決定開征和停征一些特殊稅種的權利。實行這種模式的國家主要有日本、德國。

稅權分散型主要適合幅員遼闊、民族成分復雜、經濟發展不平衡、市場經濟發達、法律制度完善、政府分權較多的國家；稅權集中型主要適合計劃性較強、經濟發展相對比較均衡、政府權利比較集中的國家；稅權分散與集中結合型主要適合經濟發展不平衡、強化中央宏觀稅收調控能力、需要調動中央和地方兩個積極性的國家。各國實踐表明，在集權與分權之間尋求適度平衡是大多數國家的明智選擇，而適度偏向集權又代表了主流傾向。

（二）地方稅制結構的主要形式

地方稅制結構是指地方稅的構成狀況，也是一個國家稅制結構的重要組成部分。據世界銀行的專家分析，世界各國除了關稅一律歸中央、財產稅基本歸地方外，其他稅種的歸屬千差萬別。一般情況下，實施所得稅分享的國家比較多，地方稅的稅種比較多，地方稅收入比較少。

1.建立地方稅體系的理論依據。

美國著名財政學家穆斯格雷夫教授曾對稅制結構設計過幾項基本標準：（1）用于調節社會收入分配的累進性稅收應歸中央管理；（2）作為經濟穩定手段的稅收歸中央，帶有周期性的稅收歸地方；（3）稅源在地區間分布不規則的歸中央；（4）生產要素多變的稅源歸中央，基本不變的稅源歸地方；（5）依附居住地的稅收適合地方管理；（6）與利益或使用相關的稅種，中央、地方均可管理。

世界銀行稅務專家羅賓。鮑德威等人也對發展中國家分稅制改革提出過6點建議：（1）所得稅關系全社會的收入，應歸中央；（2）影響生產要素資源配置相關的稅種如資本稅、財產轉移稅歸中央；（3）資源稅由中央與地方分享，戰略性資源稅歸中央，非戰略性資源稅歸地方；（4）具有非流動性的不動產稅歸地方；（5）具有收益性的稅種由中央與地方分享；（6）多環節征收的增值稅歸中央，單環節征收的銷售稅等歸地方。

2.地方稅制結構的主要形態。

國家之間地方稅結構沒有完全雷同的，各國建設地方稅考慮收支平衡多，考慮稅收功能作用少，有很大的靈活性，甚至是隨意性。下面列舉幾個典型國家的實例。

（1）美國的地方稅制結構。美國實行聯邦政體，地方有較大的稅權。州政府征收的主要稅種有：個人所得稅、公司稅、銷售稅、薪給稅、財產稅、遺產及贈與稅等，一般以銷售稅為主。地方政府征收的稅種有個人所得稅、公司稅、財產稅、遺產及贈與稅等，一般以財產稅為主。

（2）日本的地方稅制結構。日本都道府縣稅有15個稅種，主要包括都道府縣民稅、事業稅、不動產稅、汽車購置稅、輕油交易稅、香煙稅、娛樂設施使用稅、特別地方消費稅、水利獲益稅等。市町村稅有17個稅種，主要包括市町村民稅、固定資產稅、特別土地保有稅、事業所得稅、市町村香煙稅、礦產稅、溫泉入浴稅、城市規劃稅、宅地開發稅和國民健康保險稅等。

（3）韓國的地方稅制結構。韓國地方稅包括道稅和市郡稅二級稅收，有15種地方稅。其中道稅6種，包括取得稅、登記稅、馬券稅、免許稅、共同設施稅和地域開發稅。市郡稅9種，包括住民稅、財產稅、自動車稅、農地稅、屠宰稅、特別消費稅、綜合土地稅、都市計劃稅和事業所得稅等。

以上事例說明，世界各國的地方稅制結構，既有相同點，又有不同點，不同點多于相同點。

（三）地方稅收入規模比較

合理確定地方稅收入規模是實行分級財政管理的基礎，也是地方政府正常履行職能的基本財力保障。無論是否實行分稅制的國家，都在保證中央政府集中大部分稅收收入的前提下，賦予地方稅收收入達到一定的規模，并妥善處理好這一重要的分配關系（詳見附表）。

以上情況表明，多數國家的中央稅收收入占大頭，地方稅收收入規模都比較小，在稅收收入中的比重也比較低。當地方稅收入不能滿足地方政府履行職能的需要時，中央政府通過轉移支付的方式給予資金支持。

三、建立和完善我國地方稅體系的構想

在我國現行政治、經濟體制下，構建諸如美國、加拿大、日本等發達國家類型的具有稅收立法權、執法權的地方稅體系絕非易事，應考慮借鑒外國的經驗，結合我國國情，兼顧中央與地方的利益，采用稅權分散與集中結合型的模式，賦予省級政府一定的地方稅立法權。對涉及改革和宏觀經濟發展、全國統一開征、稅收規模較大、稅基流動性較強、影響國計民生的地方稅種，稅收立法權可集中在中央，由中央制定基本稅法（條例），實施細則可由省級地方政府自行制定，政策解釋權和稅收征收管理權即司法權、執法權完全賦予地方。全國不統一開征的稅種，其立法權、司法權、執法權全部下放給省級地方政府。各地可結合當地經濟和社會發展的實際狀況，事先報經中央批準，決定開征、停征、緩征某些稅種，以調控地方財政收入水平。

建立和完善地方稅體系不可能一蹴而就，在短時間內完成。2001年11月召開的中央經濟工

作會議提出：要完善和穩定稅制，加強稅收征管。并明確2002年是調查研究年，轉變作風年。稅收工作也必須以調查研究、轉變作風為前提，在完善和穩定稅制、加強征管方面做文章，為下一步地方稅制的改革完善做好準備。從2003年開始，經過篩選、淘汰、停征、開征一些稅種，最終確立一批地方稅種；經過立法程序，扶持并強化某些稅種，使之成為地方稅的主體稅種；加強信息化建設，完善地方稅征管體系和征管手段，統一地方稅征管機構，最終建立起符合分稅制要求的地方稅體系。

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（一）確立地方稅稅種

科學合理地確立地方稅稅種，是實現分稅制的核心，也是構建地方稅體系的前提，其實質是在保證提高“兩個比重”的基礎上，如何確保地方財政收入的穩定來源。因此，確定哪些稅種為地方稅種，必須考慮：（1）中央政府與地方政府財權和事權劃分情況，有利于調動中央和地方兩個積極性；（2）與地方經濟的發展息息相關，體現經濟發展與稅收增長的內在聯系；（3）對地方經濟的調控功能、作用及收入規模，保證地方政府行使事權有穩定收入來源；（4）稅收政策要保持相對穩定，避免因追求收入規模或者平衡中央、地方收入比例而人為調整政策和增減稅種；（5）要充分體現寬稅基、低稅率、便于征管、最低稅收成本的原則。依據以上原則，建議將下列11個稅種確立為地方稅稅種：

1.營業稅。營業稅一直是地方稅的主要稅種，而且是地方稅主要收入來源。

2.城鄉維護建設稅。將現行的城市維護建設稅改革為城鄉維護建設稅。變依附增值稅、消費稅、營業稅征收為獨立征收，擴大征稅范圍，凡有經營收入的單位和個人，不分內外一律征收。

3.城鎮房地產稅。將現行的房產稅、城鎮土地使用稅、城市房地產稅改革合并為城鎮房地產稅，對內對外統一征收。

4.社會保障稅。將現行向企事業單位和個人普遍征繳的社會保險費，經過人大立法，設立社會保障稅，對企業和職工雙向征收，提高社會保障抵御風險的能力。

5.遺產稅。依據我國國情，按照總遺產稅制和分類遺產稅制相結合的原則，制定遺產稅法，調節社會分配不公和貧富差距。

6.資源稅。在現有資源稅的基礎上，有選擇地調整稅額標準，限制過度開采不可再生資源。同時將水資源、森林資源、草場資源等納入課稅范圍，以支持環保工程和生態環境建設。取消中外合作開采海陸石油資源繳納礦區使用費的規定，統一征收資源稅。

7.車船使用稅。將現行車船使用稅和車船使用牌照稅合并為車船使用稅，對內對外統一征收。

8.印花稅。將現行印花稅、契稅合并為新的印花稅。（1）規范和相應擴大征稅范圍，將新的《合同法》中列舉的合同以及權屬轉移書據列入征稅范圍，對房屋、土地等不動產產權權屬轉移書據提高稅率；（2）取消輕稅重罰，強化征收管理。

9.農業稅。將現行的農業稅、農業特產稅、牧業稅合并為新的農業稅。對有農牧林業收入的單位和個人，以取得的收入課稅。農業稅統一由地方稅務局征收。

10.耕地占用稅。提高征稅標準，增加占地成本，促使節約利用土地資源，減少耕地占用。

11.環境保護稅。將現行征收的各種環境保護收費改為征收環境保護稅。征稅對象為環境污染行為和污染物，納稅主體為排放有害廢水、廢氣、廢物的單位和個人。

地方稅稅種的設置和確立是一項艱巨而復雜的系統工程，要兼顧中央和地方利益，政策性強，工作量大。因此，必須根據國家改革開放的進程逐步推進，本著制定規劃、分步實施、成熟一個頒布一個的原則進行。在確立新的地方稅稅種過程中，應擇機廢止現有由地方稅務局組織征收的土地增值稅、固定資產投資方向調節稅、屠宰稅、筵席稅和教育費附加。

（二）選擇并扶持地方稅主體稅種

借鑒國外經驗，從上述11個地方稅稅種中，考慮選擇以流轉稅（營業稅、城鄉維護建設稅）和財產稅（城鎮土地使用稅、車船使用稅）為地方稅體系的主體稅種。理由是：（1）收入不易發生周期性波動，能保證收入來源有相對的穩定性；（2）稅基較寬，具有一定的收入規模，作為地方稅的主體稅種，其收入在地方稅體系中占有較大的比重，能夠滿足地方經濟發展的需求；（3）具有適度的彈性，收入規模能夠體現隨著經濟發展而增長，能滿足地方政府隨經濟發展而擴大公共服務、增長公共支出的需要；（4）調控能力、作用與地方經濟的發展息息相關，會受到地方政府的重視和支持。

1.營業稅。在目前地稅系統組織征收的稅種中，收入規模最大、收入最穩定的當屬營業稅。2001年營業稅的收入規模已經達到了2000億元。雖然隨著增值稅征收范圍的擴大，營業稅收入會有所下降。但是我國經濟特別是第三產業主要是服務業、業、娛樂業的發展，為營業稅的征收提供了廣闊的稅源，加之征管手段的日臻完善，營業稅仍將保持相當水平的收入規模。

2.城鄉維護建設稅。在選擇的地方稅主體稅種中，城鄉維護建設稅是最具發展潛力的稅種。目前城市維護建設稅依附于增值稅、消費稅、營業稅征收，收入規模就已經接近400億元。通過稅制改革，一是擴展征收范圍，內外資企業一并征收；二是將依附于“三稅”征收改為按銷售收入和經營收入征收，一切有銷售收入和經營收入的企事業單位和個人，均為城鄉維護建設稅的納稅人，其收入水平可望在現有的基礎上再上新臺階。

3.城鎮房地產稅。現有房產稅、城鎮土地使用稅和城市房地產稅，總體收入規模接近300億元。盡管如此，由于我國房地產市場蘊藏著巨大潛力，經合并修訂后的城鎮房地產稅的調控能力和收入規模絕不可以低估。當前，國家采取了一系列擴大內需、刺激消費的積極財政政策，推動著商品房消費市場和二級市場的啟動。住房租賃市場也初具規模，以存量房產和房屋置換為主的三級市場也將成為房地產市場的又一熱點。在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，住房的

分配制度由實物分配向貨幣分配轉變，住房的供給體制由單位自建、自分向市場調劑、市場交易轉變，整個住宅市場已由過去重視供給、重視開發向重視流通、重視消費轉變。隨著經濟的發展，活躍的房地產市場為房地產稅收提供了更廣闊的作用空間，作為一個既有穩定收入來源，又同地方利益及地方提供的服務密切相關的財產稅，其作為地方稅主體稅種的地位當之無愧。

4.車船使用稅。作為兼有財產稅和行為稅功能的稅種，目前收入尚未達到一定的規模。即使內外兩部車船稅條例合并，擴大稅基，調整稅率，收入也只能在現有的水平上相應增長1～2倍。然而從發展的角度看問題，車船使用稅的潛力不容低估。（1）隨著我國正式成為世界貿易組織成員，進口關稅稅率開始調低，國外汽車廠商大量涌入，必將極大地刺激汽車消費的一級市場和二級市場；（2）私家車占有量日益上升，據北京市近期統計，在繳納車船使用稅的車輛中，私家車已占50%以上；（3）隨著稅制改革的深入，已開征的車輛購置稅、準備開征的燃油稅總有一天要納入車船使用稅一并征收。修訂合并后的車船使用稅或車船稅的收入規模必將大幅度增加。

綜上所述，地方稅主體稅種只要選擇準確，并認真從政策上加以扶持，賦予其一定的發展空間，在稅制方面保持相對穩定，避免人為的大幅度調整，其收入水平會保持在占總收入的20%左右，達到一定的規模。如果加上共享稅的分成部分，地方財政收入的水平，可以確保達到國家財政總收入的40%左右。中西部地區再加上中央財政轉移支付的部分，地方政府可以支配和調控的財力還將增加。地方經濟的發展必將駛上快車道。

（三）統一征管機構，完善征管手段

建立和完善地方稅體系，一是建立、完善稅制體系，確立稅種和明確主體稅種；二是建立、完善稅收征管體系，兩者缺一不可。按照新《稅收征管法》的要求，隨著地方稅稅制改革的推進，應逐步做到，地方各稅統一由地方稅務局征收管理。將目前由財政部門征收的農業稅、耕地占用稅，由社會保險經辦機構征收的社會保險費，由環境保護部門征收的環境保護費，在“費改稅”之后，統一交由地方稅務局征收，以避免政出多門，推諉扯皮，方便納稅人，降低稅收成本。

各級地稅機關要按照“四統一”的要求，通過機構改革，做到省以下機構由省地方稅務局垂直管理。依照征管改革的統一部署，合理設置征管機構，避免機構重疊，職責不清，人浮于事。

要積極推進信息化建設，不斷完善征管手段。要按照國家稅務總局“金稅三期工程”的要求，相對統一征管軟件，推行國地稅系統信息共享，使征管能力和征管水平更上一層樓。

主要參考文獻：

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（5）湖北省武漢市地方稅務局、國際稅收研究會《房地產稅制的研究》（載《稅務研究》2001年第7期）。

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