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1什么是會計監管

1.1會計監管的含義

會計監管是政府或會計職業團體對會計工作的干預，以確保會計工作合理、有序，真實地進行。會計監管本質上要求其必須具備經常性、全面性和連續性的特點。

1.2政府會計監管的含義

第一，從政府作為社會管理者的角度來講，政府會計監管是指政府作為各利益集團（國家、人民）的代表對企業是否認真履行其社會責任而進行的監督、檢查及具有建立會計市場誠信的責任，以及對會計師事務所、會計從業人員的工作情況的監督和檢查。

第二，從政府作為投資者的角度來講，在國有企業中，國家作為出資者擁有企業的絕大部分股份，國家作為委托人要考核受托人的業績，考查其是否存在逆向選擇、道德風險等問題，要保證國有資產的保值增值，防止國有資產流失。從這一角度來講，政府會計監管是對企業財務會計信息的生成過程及生成結果進行的事中控制和事后控制。

第三，從政府作為社會服務者的角度來講，由于其性質的特殊性和自身所具有的極高的信用度，政府的職能部門在一定程度上也承擔了會計監管責任，其對會計信息質量的評估為一般投資者的投資決策起到了指導作用。

第四，從政府作為國家行政機構來講，作為一個非營利組織，其也有自己內部的會計預算、決算和核算制度。為了保證政府預算資金的有效運用，防止資金被濫用和公共物品外部效應的出現，政府有必要對其職能部門本身的會計工作進行監督和管理。

1.3二者的關系

由于政府地位獨立、與被監管者沒有依附關系和利益聯系，同時它具有法定的權威和強制力，可以對違法的被監管者依法實施制裁，所以政府在會計監管方面與其他監管者相比有很大的優勢。

綜上所述，政府會計監管就是政府為了保護市場各參與者的利益，促進資本市場和經濟的有序發展和運轉，通過法律、經濟、行政等手段以直接或間接的方式來指導或強制會計主體進行會計信息的生產和披露的行為。

2政府會計監管的主體、對象和范圍

2.1監管主體

根據《會計法》的規定，縣級以上人民政府財政部門為各單位會計工作的監管檢查部門，對各單位會計工作行使監督權，對違法會計行為實施行政處罰。筆者認為，政府會計監管主體的設定，應當在轉變監管職能的基礎上充分體現效率原則，避免職責重疊和交叉監管。具體建議是：對市場主體的會計監管主要通過法律委托會計中介機構承擔，政府部門的主要職責是對會計中介機構的再監督；財政部門作為會計工作的歸口管理部門，主要任務是負責統一制定會計標準和監管規則，以規范會計行為和監管秩序，并側重于對國有單位的會計監管（包括對會計中介機構的再監督）。

2.2監管對象

政府會計監管主要監管什么?從有關法律規定來看，由政府部門實施的會計監管，其內容既包括會計行為，也包括會計信息，還包括從事會計工作的相關人員，比如是否按照規定取得會計憑證、設置會計賬簿，會計差錯的更正方法是否符合規定，任用的會計人員是否具備會計從業資格等，都是政府部門的監管對象。對上述會計信息生成過程的規范和控制，有利于提高會計信息質量。

2.3監管范圍

根據《會計法》的規定，財政部門可以依法監管各單位的會計賬簿設置情況，會計憑證、會計賬簿、財務報告和其他會計資料的真實和完整，會計核算制度的合法性；會計從業人員的資質，依法對注冊會計師、會計師事務所和注冊會計師協會的指導。政府會計監管的范圍主要包括兩類：一是對社會公眾利益有重要影響的單位（如公眾公司、金融機構等）。二是國有單位。我們應當更加關注國有資產保值增值和會計信息質量情況。

3政府會計監管的特點分析

3.1政府會計監管的優點

政府作為社會管理者，以強制力作保障規范和約束市場活動參與者，保證社會公平和有序競爭，會計活動的參與者以及會計信息當然也是政府監管的對象之一。政府在會計監管中主要承擔兩項職責：一是制定會計標準和監管制度，二是組織實施會計監管，懲處會計活動中的違法者，保證會計秩序規范運行。由于會計信息的特殊性和會計市場本身的特點，決定了會計市場不能完全按照市場機制運行，表現為會計市場失靈。會計市場的不完善，政府就有必要介入會計市場，以保證會計信息的質量。3.2政府會計監管的缺陷

3.2.1政府壟斷會計規范制定權導致政府行為的低效率

政府會計監管的必要性使政府享有了會計規則的壟斷制定權。壟斷與競爭是相背的，絕對的壟斷對競爭的限制會導致低效率。在政府的壟斷權無法消除的情況下，應采取一定的替代方式予以彌補，如政府行為應接受法制的規范和公眾的監督。由于政府的特殊地位，我國的現實問題是:立法給予了政府會計規范的制定權，卻沒有明確政府會計規范制定低效或無效時應承擔的責任，政府的權力與責任是不對等的。

3.2.2政府監管目標的多元取向導致政府角色的沖突

政府的監管目標是多元的、難以測度的。特別是在經濟轉軌時期，政府往往既是資產所有者又是管理者，政企難以做到真正分離。以上市公司的會計信息披露而言，政府集會計信息提供者、使用者和監督者于一身，要同時兼顧各方不免會疲于應對。政府的多元利益目標取向使其存在深刻的角色沖突，使政府有可能利用其社會管理者的壟斷權力來謀取其所有者的利益，維護政府部門的自身利益而不是社會公眾利益，以致違背公平的市場交易原則。

3.2.3政府會計監管部門之間的不協調性導致會計監管效率的下降

政府會計監管的政策應是集體協調的結果。群體的力量在有效機制的約束下能取得“1+1>2”的效應,否則是負面的抵消效應。但現今證監會與財政部之間的關系在立法上并未理順，存在著權力上的重疊與交叉。權力上的界定不清,導致了部門之間的利益之爭,其直接后果是不協調甚至矛盾的“紅頭文件”紛紛出臺，朝令夕改、變通性解釋大量存在，使企業會計處于疲于應付、無所適從、各行其事的局面，必然造成會計監管效率的下降。

3.2.4政府監管分散

按照會計法的規定，財政、審計、稅務、人民銀行、證券監管、保險監管等部門，應當按照有關法律、行政法規規定的職責，對有關單位的會計資料實施監督檢查，即多個政府部門負有會計監管職責。但是，在實施過程中，這些政府部門在企業監管上的分工不明確，職責重復，沒有統一標準，實務中各自為政，從而導致重復監管，甚至在會計監管問題上相互沖突，弱化了政府會計監管的權威性和有效性。

4政府會計監管的效果

4.1政府會計監管的適度性

在我國政府會計監管上，監管過度和監管不足并存，二者都會導致會計監管的低效，因此不應盲目地將出現的會計信息虛假問題簡單地歸為監管不足而不斷地強化監管，應具體問題具體分析，針對監管不足和監管過度的領域，分別采取措施辯證施治，這樣才有利于適度監管目標的實現。

4.2政府會計監管的效果分析

我國的會計監管機構之眾、采取的監管方式之多、制定的監管標準之繁、耗費于監管的財政支出之巨、政府賦于會計人員的責任之重，在世界上并不多見，但會計監管的收效卻甚微。一個“安然”事件能引起美國政界的動蕩，能迫使美國政府重新反思其監管體制,能導致世界“五大”會計公司之一的安達信瀕臨破產。而在我國相繼出現深圳原野、紅光實業、瓊民源、銀廣夏等惡性案件，會計違規行為愈演愈烈，有誰評價過我國的會計監管體制?有誰思考過我國會計監管力度不夠，還是監管過了頭?很多人傾向于前者。但筆者認為，我國的會計監管是監管不足和監管過度并存。如對因上市公司會計操縱而導致的股東損失至今仍沒有相應的民事賠償責任追究，這是監管不足的表現；而對上市公司不斷地進行多頭重復性檢查，則是監管過度的表現。相對于監管不足，過度的會計監管會泯滅會計主體的自主性和本來應有的信譽機制，處于高壓下的企業或者成為任人擺布的木偶(守法者)或者奮起而抗之，尋求自我利益的實現(違法者)，二者都是市場無效的表現。政府監管越多，政府官員設租越多，被監管主體尋租越多，雙方獲取的利益越大，誠實守法的會計人員越無立足之地，法制和監管部門的權威越低，公平和正義的理念也將消失。其直接導致的后果是，企業對經濟利益的追求不是致力于新增價值的創造，而是挖空心思地尋求包括濫用會計政策在內的尋租方式以對既有財富進行重新分割，社會的發展呈現為停滯甚至倒退。

適度的會計監管有利于其他監管主體功能的正常發揮，彌補政府會計監管中存在的缺陷。政府的適度監管有利于職業界的自覺管理、企業的自主運作、市場的自發調節，彌補政府監管存在的缺陷，最終形成政府、市場、企業和職業界之間的良性循環。

5解決我國會計監管中存在問題的對策

首先我們可以采取政府主導的獨立監管模式。就權威性而言，可考慮將監管機構直接納人國務院或全國人大的直接領導下，如設立“國務院會計監管領導小組”或“全國人大會計監管領導小組”小組成員由財政部、經貿委、證監會、審計署等權威政府部門的有關領導組成，就代表性而言，可通過吸收政府部門信息使用者（股權和債權提供者）、信息提供者（各種所有制企業）、信息鑒定者（注冊會計師）的代表組成會計監管基金會，負責監管委員會的人事任免和經費審批，就獨立性而言，要求監管委員會的全體成員由專職、高薪的專業人士組成，經費單列、獨立進行決策，但會計監管基金會保留否決權。