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[內容提要]我國是一個自然災害頻發的國家，而且災害種類多，分布地域廣，造成損失重。當巨災發生時，政府習慣地成為責任的第一承擔者，而保險公司卻在此時缺位，賠償額金僅占損失總額的2%—3%，國民經濟的成果被大量消耗。面對諸如汶川大地震之類的巨災，如何構建政府與市場相結合的巨災保險體系，是本文思索的重點。

[關鍵詞]巨災保險保險公司再保險汶川大地震

一、我國巨災保險體系的現狀

（一）構建巨災保險體系的背景

2008年5月12日14時28分，在我國四川省汶川地區發生8.0級特大地震，受災面積超過10萬平方公里，因災死亡近7萬人，受傷超過36萬人，尚有近2萬人失蹤，截止5月30日為止，共發生余震6000多次，其中尤以5月25日16時21分發生在青川的6.4級余震為最，此次余震又造成四川廣元、甘肅隴南、陜西漢中等地數人死亡，數百人受傷，千余間房屋倒塌。國際巨災風險建模公司ATR環球公司目前對此次地震的損失進行了估計，認為本次地震造成的所有投保和未投保保險的財產損失可能超過1400億人民幣，而其中投保財產損失可能為20至70億人民幣。[1]

今年春節前后的雪災又使南方諸省面臨困境，此次雪災波及范圍之廣、持續時間之長、損失之巨為百年所未見。截止到5月29日，5月末的一場特大暴雨已經造成55人死亡。

我國是一個災害頻繁發生的國家，災害種類多，分布地域廣，造成損失重。由于沒有建立巨災保險制度，巨災補償都是臨時從政府財政進行調整，今年中央預備撥付700億元用于地震災后重建，相應減少國家機關預算5%。

從今年的這三場重大災害事故來看，保險賠償是相當低的，僅為災害損失的2%—3%左右，[2]比重相當小。這說明在我國沒有建立一個巨災保障機制。雖然政府有充分的預案準備，并且準確及時地采取了救災措施，使災后人員傷亡和財產損失降低到很低的程度，但政府在事實上成為風險的第一承擔者，這樣會使過去幾年取得的國民經濟發展成果都變為救災支出，使整個國民經濟發展處于不平衡的狀態[3]。

目前我國所處的整個國際經濟環境不容樂觀：2007年秋天積蓄多年的美國房地產泡沫開始破裂，不僅導致多只風險基金清盤，更導致許多著名的國際投行紛紛破產倒閉，美國第五大銀行貝爾斯登被花旗收購；國際油價更是一路飆升至130美元，某位OPEC官員預測國際油價將突破200美元；國際糧食價格一直在高位運行，甚至許多國家因為糧食緊缺而爆發大規模的騷亂；美聯儲一再將息，導致美元的疲軟，加重了人民幣升值的壓力，在5月26日人民幣兌美元的中間價突破6.94，創匯改以來的第38次新高。國內通貨膨脹的壓力比較明顯，今年4月份的CPI高達8.5%，中央今年要將全年的CPI控制在4.8%以內難度很大?？梢哉f在巨災面前，在內憂外“患”面前，國民經濟的成果正在逐步被消耗。

（二）四川汶川特大地震對保險公司業績的影響

5月12日發生在四川汶川地區的8級特大地震，受災最嚴重的地區主要集中在四川省的成都、德陽、綿陽、廣元、阿壩藏族羌族自治州。雖然由于人員傷亡、財產損失使保險公司面臨巨額賠付的可能，但從四川省的保險業務狀況及各公司在四川省的市場份額來看，四川地區的保險深度和保險密度比較低，各公司在災區的保費收入占其總保費收入的比重比較小，特別是財產保險公司由于免責條款而受的損失更小。[4]（表1、表2的數據來源于2007年保險年鑒）

表1：災區的保險密度及保險深度

保險密度（元）保險深度（%）

成都市894.733.59

德陽市320.092.28

綿陽市262.942.5

廣元市154.142.84

阿壩州80.70.8

四川總計275.392.74

全國總計431.22.8

表2：各公司在災區的保費收入占公司保費總收入的比重（單位：百萬元）

在災區的保費收入總保費收入占比（%）

財險人保1472.2871299.362.1

太保382.5118122.682.1

平安695.3416862.474.1

壽險國壽4177.6183839.442.3

太保633.3537837.61.7

平安1607.4768988.852.2

以2007年保險年鑒的統計數據看，四川省2006年保險密度為275.39元，保險深度為2.74%，低于全國431.2元和2.8%的平均水平，保險公司進行賠付的覆蓋面較小。特別是在震中汶川縣所在阿壩州，財險公司僅有中國人保一家在此開展業務，而壽險公司沒有在這里開展業務。[5]而從財險險種看，車輛險占比較大，各地區的車險占比都在75%以上，企業財產險占比較低，在5%左右，阿壩州企業財產險占比僅為3.2%，[6]但由于國內保險公司幾乎都將地震作為除外責任，各保險公司可能基于通融原則作適當地賠付，但賠付比例不會很高。從壽險的險種看，主要涉及意外死亡和醫療的意外傷害險、健康險、學平險（中小學生平安險）等，因為壽險公司對地震造成的損失不存在免責條款，應該能夠全額賠付。

（三）我國巨災保險體系的現狀

1、學平險保障額度低

此次汶川特大地震使眾多鮮活的小生命逝去，伴隨教學樓坍塌的是學生被埋，甚至死亡，聚源中學、新建小學、向峨鄉中學、北川中學……到底有多少學生遇難，恐怕是驚人的讓人難以想象。

據中國國壽統計，四川震中地區有11萬人次投保國壽險種，其中5.8萬是以學生和未成年人為承保對象的學平險。[7]根據現有規定，除了在北京、上海、廣州等大城市，未成年人的人身意外傷害險的保障額度可以達到10萬元外，其他地區最高不能超過5萬元。

由于學平險的保費完全由學生家長負擔，貧困地區（此次震中地區大部分為貧困地區）的家長往往選擇最低的保費，甚至不參加保險，故而導致實際保額非常低。從現有災區的理賠情況看，5月13日，中國人保財險陜西分公司向該省乾縣高廟小學死亡的3名學生每人預付3000元，向受重傷住院的2名學生每人預付賠款3000元，[8]有些地區的理賠金額更低。

2、財產險免責

在計劃體制下基于財政保障的保險制度，使我國一度成為世界上地震等巨災保險普及率最高的國家，全國企業總資產的70%，家庭總戶數的40%的財產都能獲得地震等巨災的保險保障。[9]保險公司在市場化運作過程中發現這種保險對于保險公司的風險，于是各家保險公司紛紛將地震等巨災排除出基本責任之內。

雖然自2003年后，國家逐漸推出各種關于地震險的政策，但基本思路仍將地震險作為商業保險品種由各保險公司自主經營、自負盈虧、自擔風險。保險公司在無力承擔巨大風險的前提下，要么將保費提高到令人無法接受的地步，要么以種種理由回避消費者的需求，地震險一直都是鏡花水月。此次汶川特大地震中，災區所倒塌的上萬平方的房屋中，基本上沒有任何保險，即使存在財險，也是排除了地震等巨災責任的一般保險。因此，房屋倒塌的風險只能由企業或個人自行承擔。

3、房貸問題棘手

因地震影響涉及到商品房的還貸問題，央行以及各商業銀行雖然出臺了不催貸、不計算滯息等政策，但也彰示貸款不會免責，即使是在房屋倒塌的情形下。此次汶川地震會造成兩種結果：一種是貸款人遇難，房屋倒塌；另一種是房屋倒塌了，但貸款人仍然幸存。對于前者，各商業銀行只能將其納入不良資產；對于后者，由于各商業銀行基本上都是股份制運作，為維護股東的合法權益，不可能免除貸款人的貸款責任，但若強行催逼貸款人還款，又會帶來道德上的風險。如何妥善地解決好這一問題，既是國家需要思考的問題，也是各商業銀行亟待解決的。

保險的缺失，個人破產制度的缺失，不僅讓貸款人背上沉重的債務，更使其在重建家園的過程中面臨諸多限制，甚至困境。

如何在巨災后，鼓舞災民迅速投入到重建家園的戰斗中，以及挽回其在巨災中的財產損失，應該是我們國家急需解決的棘手問題。構建巨災的保險體系，當是我們的首選，政府不應是風險的第一承擔者，而應是風險的最后承擔者。在建立巨災風險體系方面，國外的許多先進經驗值得我們借鑒。

二、國外構建巨災保險體系的經驗

（一）新西蘭

位于地震多發地帶的新西蘭，地震保險制度被譽為全球現行運作最成功的災害保險制度之一，其主要特點是國家以法律形式建立符合本國國情的多渠道巨災風險分散體系，走政府行為與市場行為相結合的道路來盡可能分散巨災風險。[10]

新西蘭地震風險的應對體系分別由分屬政府機構、商業機構、社會機構的地震委員會、保險公司和保險協會三部分組成。地震委員會設立專門基金，資金來源一部分是投資收益，另外一部分是居民購買財險時強制收取的震災險。一旦災害發生，地震委員會負責法定保險的損失賠償，房屋最高責任限額為10萬新元，房內責任的最高限額為2萬新元；保險公司依據保險合同負責超過法定保險責任部分的損失賠償；而保險協會則負責啟動應急計劃。為了分散保險公司與地震基金的風險，保險公司通過國際再保險市場分散風險。[11]當巨災損失金額超過地震委員會的支付能力時，由政府作為風險的最后承擔者來兜底，但地震委員會每年須向政府交納一定比例的保證金。

（二）日本

日本列島位于地震多發地帶，其建筑一般具有良好的抗震性能，災害損失一般較小。日本建立了由政府和保險公司合作的地震災害財產賠償制度。根據不同的賠償額度政府和保險公司的承擔比例不同，額度越高由政府負擔的比例越大，最高為95%。[12]除政府的積極介入外，保險公司不僅通過國內的再保險公司分擔風險，而且利用國際再保險公司在世界范圍內分散風險。

（三）德國

德國的方法比較簡便，由購房者自主決定是否參保理賠范圍相當廣泛的房屋保險（包括水災、火災、颶風、地震、閃電、冰雹等常見的各種自然災害）。不過，房屋保險的保費較低，總體上一般家庭住房每年的保費約為專業評估機構“再造房價”的千分之五左右。[13]

三、我國巨災保險體系的構建

（一）政府轉變觀念

瑞士再保險公司根據主要經濟數據、政府統計數據以及保險市場研究，對各種自然災害情形下給中國造成的潛在損失進行了測算，地震、臺風以及洪水等重大災害可能導致遠超過1000億元的財產損失，而一場特大災害可能造成超過1萬億元的經濟損失。[14]而在上述潛在損失中，目前僅有極少部分有保險保障。到目前為止，因自然災害而獲得保險賠償僅占極少的一部分，絕大部分由個人和企業承擔，并最終由政府承擔。

因巨災而導致的突發性財政拮據，一方面會大量消耗國民經濟發展的成果，另一方面也有悖于政府提倡的可持續發展的目標。在市場經濟條件下，合理利用社會資源，是政府管理的一個重要突破。[15]政府實際上應該是社會的協調者，充分有效地發揮各種社會資源的作用，是政府面對巨災時首先應該做的。當社會資源無法解決時再由政府來托底，可以稱這處理規則為“民間救濟用盡原則”。

事實上在我國，不僅立法上明確加以規定要建立國家財政支持的巨災保險體系，[16]而且在實踐中已經采取了相應的措施，成效顯著[17]。政府在兜底承擔風險之前，可以預設幾道“防火墻”，第一道由公民自身承擔、消化風險；第二道是風險轉嫁機制，通行的做法是鼓勵有條件的企業和個人把超過他們承受能力的風險，通過參加保險的形式轉嫁給保險公司，保險公司通過境內、境外的再保險公司將超過其風險承受能力的部分轉保出去；第三道是建立廣泛的依靠國內外社會救濟、慈善的服務系統。[18]當前述民間救濟用盡的時候，最終由政府承擔超出部分的責任。

政府的主要角色應是協調各方力量，合理利用各種社會資源，并最終承擔風險。政府的觀念應及早轉變，以便符合市場經濟的游戲規則。

（二）巨災保險體系的構建

1、巨災保險

所謂巨災保險制度，是指對由于突發性的、無法且難以預見的、無法避免且危害特別嚴重的災難性事故造成的財產損失和人身傷亡，給予切實保障的風險分散制度。[19]

巨災險的承保范圍應該包括我國常見的各種自然災害所造成的財產損失和人員傷亡，如地震（據不完全統計，2003年以來，我國發生的5級以上的地震達15次[20]），臺風（我國東南沿海諸省每年均遭受不同程度的臺風襲擊），洪水（我國長江流域、黃河流域、松花江流域、淮河流域等屬洪水多發地區），海嘯，颶風，干旱（2007年我國江南地區、華中地區遭受50年一遇之特大干旱），冰雪（2008年春節前后，南方諸省遭受百年一遇之冰雪侵襲，其中湖南、江西、浙江、貴州等地受災嚴重），泥石流，山體滑坡等。

2、巨災保險體系

（1）巨災風險基金

巨災風險基金的資金來源可以從五條渠道籌集：一是通過國家財政，每年按照當年GDP的一定比例直接撥付，此項撥付應該優于其他需要；二是向特定對象（主要是企業）發行巨災債券，它采用第三方托管的方式，將發行債券募集到的資金投資于高安全領域以解決風險突發時的即時支付問題，當巨災出現時動用資金可能會導致債券清盤的風險；三是商業保險公司，從每年收取的保費中，按一定比例提取，提取的部分可以參照保險保障基金的方法進行管理；四是利用財政撥付和從保險公司提取的資金進行投資，以促進資金的保值增值，該部分資金的投資宜集中于低風險，甚至無風險的領域，諸如國債、企業債券以及其他低風險的金融衍生產品；五是國家可以利用財稅杠桿，實施減稅政策，降低現行保險公司的營業稅稅率或者對巨災險部分不征或減征營業稅。

對于巨災風險基金的收繳、投資以及日常運作，需要一個專門的基金管理機構來負責。我國可以借鑒新西蘭的做法設立巨災風險基金管理委員會，由該委員會負責從上述五種渠道籌集資金，并且在發生災害后按規定進行賠付。委員會的資金運作應由審計部門進行定期審計，加強監管，保證資金運作的透明公開。

（2）保險公司

保監部門會同保險公司設計出合理的巨災保險條款，根據報單持有人投保的保險金額在出險時進行賠付。若在全國范圍內推行同一費率、同一賠償額的保單，有失公允，保險公司必須對出險概率進行評估。以地震險為例，出險概率評估可以根據地震帶的分布情況、建筑物的抗震級別（借鑒日本的經驗應在地震多發地帶逐漸淘汰預制板結構的住房，推行抗震級別高的住房），之前發生地震的年份（1676年汶川曾發生過大地震，其時房屋跨塌，男婦死傷無數）等數據進行綜合考量，各保險公司也可以根據不同的方案、模型進行出險概率的評估，以確定在該地區的承保范圍和具體保費。其中在2006年，人保財險啟用由美國AIR公司開發的專門針對中國的地震模型，按照模擬的方法，進行全國范圍內、特定區域和單一標的的風險評估，根據評估結果可以在承保前確定某一標的的損失概率，還可以在承保后確定可能帶來的最大損失。[21]

對于保費的繳納，可以借鑒之前在我國推定的能繁母豬險的繳納比例進行繳納，即由政府出資80%，企業或個人出資20%（應包括財險和壽險）。當然在地震高發地區或災害頻發地區就不應鼓勵企業發展和個人居住，政府應在風險評估后決定是否提供財政補貼。

（3）再保險公司

再保險的基本功能是保險公司出于控制損失，穩定業務經營，擴大承保能力，增加業務量，有利于改善經營的需要而形成的一種保險機制。[22]根據保險慣例，專業再保險公司一般經營的范圍不囿于境內，也接受境外的分出、分入再保險業務，不過按照再保險境內優先分保的原則，境內的再保險公司應該承擔比較大份額的再保險業務?？紤]到巨災屬于高風險的保險業務，根據國際通行的做法，一般都在國際范圍內安排分保，這樣既可以分散風險，也可以在出險時及時向投保人賠付。例如1995年1月17日在日本神戶發生的7.2級地震損壞房屋、設施10萬多所，死6000余人，傷3萬余人，保險賠款超過25億美元，由于存在再保險機制，地震災后賠款很快得到了妥善解決。[23]

此次汶川特大地震，由于巨災保險的缺位，保險賠款占損失總額的2—3%左右，境內外的再保險公司更無須為此次巨災買單。完善的保險制度的構建，不僅對政府責任是一種減輕，而且對災民來說更是一種重建家園的信心。

（4）社會救濟

社會救濟可以通過兩種途徑為災區籌集救助資金：其一是企業、事業單位、各種社會團體、組織、個人通過自愿的方式向災區民眾進行捐款，這應該是社會救濟的主要方式。截止5月29日，為汶川地震捐款的總額達到370億元，這部分資金除某些定點捐助之外，其余將主要用于災民安置和災后重建。許多企業、事業單位、各種社會團體、組織、個人提供了各種各樣的援助，其中紅十字會、紅新月會等和其他慈善組織發揮了積極的作用。其二是發行賑災福利彩票，此次汶川地震發生以后，重慶市福利彩票中心即時發行了500萬元的即開型賑災彩票，民政部也將發行一定數量的賑災彩票，所募集資金將捐獻給災區。

社會救濟制度的發達，一方面說明社會主體的社會責任感增強，另一方面也說明將來在建立巨災保險體系時不可忽視社會救濟的力量。

（5）政府

政府在巨災保險體系種的作用主要體現在以下五個方面：其一是為巨災風險基金直接撥付資金；其二是通過發行巨災債券的方式募集資金，充實巨災風險基金；其三是利用財稅的杠桿作用刺激保險公司的發展；其四是提供財政補貼，和企業或個人共同承擔巨災險的保費；其五是當巨災風險基金、保險公司、再保險公司、社會救濟等渠道尚無法滿足因災所致損失時承擔最后的補償責任。

當然在災難發生后，政府首先需要充當的角色是救助者，動用人民解放軍、武警部隊、公安消防部隊等力量參與救災。而對于因災所造成的人員傷亡和財產損失則應在用盡民間救濟方法之后才承擔兜底責任。

當保險事故發生時，首先由巨災風險基金進行賠付，對此應設立最高賠付限額，比方將房屋賠付的最高限額設定為10萬元，將屋內財產賠付的最高限額設定為2萬元。然后由保險公司負擔超過限額部分的賠付，由再保險公司承擔超過保險公司賠付限額的部分責任。此外還要充分利用社會救濟途徑募集資金，用于災民安置、災后重建等。當這些民間救濟手段不足以彌補損失時，由政府最后買單，相信此時政府所承擔的責任應該不會很大。

結語

在法律的明確指引下，政府轉變觀念，構建由巨災風險基金、保險公司、再保險公司、社會救濟、政府組成的巨災保險體系，不僅可以使我們從容面對諸如雪災、地震等巨大的自然災害，而且可以保持國民經濟持續、健康、快速地發展。借鑒國外的成熟經驗，探索適合我國國情的巨災保險體系，是此次汶川特大地震給我們的啟示，是我們需要迫切解決的制度建構。

僅以此文獻給汶川地震的死難者。

參考文獻：

[1][21]《誰為巨災損失買單》孫軻、趙萍《21世紀經濟報道》

[2][3][14][15]《巨災保險期盼觀念轉變先行》李繼學《中國財經報》

[4][5][6]《地震對保險公司的業績影響》《上海證券報》

[7][8]《壽險在遭災后的理賠》陳元元《理財周報》

[9][12]《評論：應建立市場與政府結合的巨災險》熊仁宇《21世紀經濟報道》

[10][11][13]《像推進“交強險”一樣推進“地震險”》葉檀《瀟湘晨報》

[16]《突發事件應對法》明文規定要建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和個人參保。

[17]能繁母豬險的推出，使不少農戶在今年春節前后的雪災中減少了損失。該險種的保險金額為1000元，其中保費國家財政出48元，農戶出12元。

[18]截止5月29日，汶川特大地震已經接受的捐款的總額達到370億元。

[19]《特事特辦汶川地震應催化巨災保險體系構建》吳睿鶇《證券時報》

[20]該統計數據不包括汶川地震以及之后發生的余震。

[22]《最新保險法法理精義與實例解析》周玉華編著法律出版社2003年版

[23]《保險法論》秦道夫主編機械工業出版社2000年版