導(dǎo)語：新能源開發(fā)利用研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：積極推進新能源開發(fā)利用是我國能源戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，建立完善的法律制度是實現(xiàn)新能源發(fā)展戰(zhàn)略目標的必要保障。新能源開發(fā)利用中安全問題不容忽視，能源安全包括宏觀意義上的安全和微觀意義上的安全，兩方面的因素在發(fā)展新能源時都應(yīng)有所考慮。我國目前在新能源安全立法方面存在很多不足，以核能安全立法為例，應(yīng)當從立法體系、基本原則、實施機制、具體內(nèi)容等方面進行法律制度建構(gòu)。

關(guān)鍵詞：新能源；安全；立法；核能

Abstract：PromotingthedevelopmentandusingofnewenergyisanimportantcontentinChina’sresourcestrategy.Aperfectlawsystemisnecessarytorealizethegoalofnewenergydevelopmentstrategy.SecurityisanimportantfactorindevelopingandutilizingnewenergyinChina，anditinvolvestwolayers：macrosecurityandmicrosecurity.TherearelotsofshortagesinthesecuritylegislationofnewenergyinChina.Thispapertakesthelegislationofnuclearpowersecurityasanexample，andclaimsthatnuclearpowersecuritylegalsystemshouldincludelegislativestructure，basicprinciples，enforcementmechanismanddetails.

Keywords：newenergy；security；legislation；nuclearpower

我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展使得對能源的需求增加，常規(guī)化石能源供應(yīng)不足的矛盾日益突出，能源安全成為我國必須解決的戰(zhàn)略問題。發(fā)展新能源和可再生能源不僅有利于解決和補充我國化石能源供應(yīng)不足的問題，而且有利于我國改善能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全、保護環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展之路。在新能源和可再生能源開發(fā)過程中，只有建立完善的法律保障制度，才能更快更好地實現(xiàn)國家的能源戰(zhàn)略目標。新能源和可再生能源開發(fā)過程涉及眾多的法律關(guān)系，本文主要就新能源開發(fā)利用中安全機制的立法問題進行探討。

一、能源安全及其現(xiàn)狀

安全是人們最常見和最常用的詞匯之一，通常是指各種(天然的或人為的)事物對人不產(chǎn)生危害、不導(dǎo)致危險、不造成損失、不發(fā)生事故、運行正常、進展順利等安順祥和、國泰民安之意[1]。其外延既包括個人身心免受外界危害，也包括社會穩(wěn)定和諧、國家有序運轉(zhuǎn)。對能源安全而言，我們可以從兩個層面去理解，一是宏觀安全，即在國家能源戰(zhàn)略上考慮的能源安全；二是微觀安全，即在具體能源開發(fā)和利用過程中，避免對居民、環(huán)境造成損害。

1.宏觀能源安全(注：本文主要論述微觀能源安全，對于宏觀能源安全不做深入探究。)及其狀況

宏觀上的能源安全主要是指能源供給安全。目前世界范圍內(nèi)能源結(jié)構(gòu)以常規(guī)的化石能源為主，煤炭、石油、天然氣等一次性能源占能源消費總量的87%。但化石能源正面臨逐漸枯竭的問題，尤其是石油和天然氣，按照目前所探明的儲量，只能維持不到一百年的時間。而且，化石能源在利用過程中會排放出大量的污染物，給環(huán)境造成極大危害。目前，各國都在積極探尋符合自己國情的新能源開發(fā)之路，如德國和西班牙的風(fēng)能、瑞典的生物質(zhì)能和英國的光伏發(fā)電與潮汐能。

但是對于核能，各國的態(tài)度則不盡相同。法國是大力發(fā)展核能的典型代表，大約80%的電力來源為核能，美國、日本的核能占發(fā)電量比重也超過了30%。在德國，雖然也曾一度把核能作為發(fā)展的重點，但由于前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故等的影響，政府開始重新審視核能的價值。2002年德國通過《核能禁止法》宣布放棄核能，計劃到2020年逐步關(guān)閉所有核電站；瑞典也于1980年通過全民公決決定將于2010年在全國范圍內(nèi)停止使用核能源[2]。但客觀地講，核能相比常規(guī)能源是一種公認的清潔、高效的能源，是一種技術(shù)比較成熟，成本相對低廉，適于大量商業(yè)開發(fā)的能源。雖然出現(xiàn)了數(shù)起事故，但大多是人為因素導(dǎo)致而非技術(shù)上的問題，正因如此，大多數(shù)國家都將核能視為應(yīng)對能源危機的一項重要手段，即使是明確立法終止核能的德國，隨著能源緊缺的加劇和環(huán)境污染的壓力增大，重新啟用核能的呼聲也越來越高。

我國目前是世界上排名第二的一次性能源消費國，但常規(guī)能源的保有量卻遠遠不能滿足要求，除了煤炭基本可以自足以外，石油、天然氣的供應(yīng)缺口很大，大多依賴進口，這對我國能源安全造成嚴重威脅。針對這種狀況，我國的應(yīng)對之策一方面要積極通過外交手段改善與主要能源輸出國的關(guān)系以確保常規(guī)能源尤其是石油的穩(wěn)定供應(yīng)。另一方面要發(fā)展新能源和可再生能源，以實現(xiàn)能源的自給自足，這是長遠之計。對此，國家在政策和法律上都體現(xiàn)出了高度的重視。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出要大力發(fā)展可再生能源，實行優(yōu)惠的財稅、投資政策和強制性市場份額政策，鼓勵生產(chǎn)與消費可再生能源，提高其在一次能源消費中的比重。要大力開發(fā)風(fēng)能，加快開發(fā)生物質(zhì)能，積極開發(fā)利用太陽能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽堋?005年2月28日十屆人大十四次會議通過的《中華人民共和國可再生能源法》，該法自2006年1月1日起施行。

在眾多的新能源種類中，由于分布特點、技術(shù)成熟度及自身特性等方面差異顯著，在開發(fā)利用中也需要區(qū)別對待，不可一概而論。針對我國常規(guī)能源尤其是石油供應(yīng)異常緊張、其他新能源和可再生能源技術(shù)不成熟、成本過高的現(xiàn)狀，大力開發(fā)核能是當前較為可行的應(yīng)對之策。但目前核能占我國一次能源消費總量不到1%，核發(fā)電量占我國總發(fā)電量2%左右，這與世界上核能占一次能源6%～7%、核電占電力總量17%的平均水平相比尚有很大差距，我國核電發(fā)展仍然顯得落后，規(guī)模小，發(fā)展慢[3]。面對這種現(xiàn)狀，十一五規(guī)劃中明確提出：要積極推進核電建設(shè)，重點建設(shè)百萬千瓦級核電站，逐步實現(xiàn)先進壓水堆核電站的設(shè)計、制造、建設(shè)和運營自主化；要加強核燃料資源勘查、開采、加工工藝改造以及核電關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)和核電人才培養(yǎng)。另外，根據(jù)國家發(fā)改委的能源發(fā)展規(guī)劃，到2020年，核電裝機容量爭取達到4000萬kW，占全部發(fā)電裝機容量的4%左右，在建核電容量1800萬kW左右。提高核能在能源結(jié)構(gòu)中的比重，對我國能源安全具有重要的現(xiàn)實意義。

2.微觀能源安全及其現(xiàn)狀

能源安全從微觀方面來說主要是指在能源使用過程中的安全問題，即對人員、社會、環(huán)境的危害。在我國，常規(guī)能源在利用過程中突出的安全問題，如頻繁發(fā)生的重大煤礦安全事故、井噴事故、環(huán)境污染事故等，使人們的生命財產(chǎn)安全遭受了極大的損害，給社會環(huán)境造成非常不利的影響。新能源的開發(fā)利用可以在一定程度上減少常規(guī)能源所帶來的安全威脅。但是新能源并不等同于清潔能源，利用中也會存在安全問題：如太陽能光伏電池的制造過程中會產(chǎn)生大量的污染，生物質(zhì)能發(fā)電時排放的氮氧化物含量也比較高。其中利用核發(fā)電時涉及到的安全問題尤為突出，對核安全管理的任何疏漏和麻痹大意都有可能導(dǎo)致嚴重核事故的發(fā)生，釀成災(zāi)難性后果。以前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故為例：歐洲受污染的區(qū)域達到20萬平方公里，受到核輻射危害的人數(shù)達到320萬，直接致死的人數(shù)為50余人，還有數(shù)萬人因輻射而致癌，周圍大量動植物死亡或出現(xiàn)變異，而且還存在目前尚未明確的潛在危害[4]。由此可見，在核能開發(fā)中，安全問題是頭等大事。影響核能微觀安全的因素主要有以下兩個方面：

①技術(shù)安全。核能利用是一項技術(shù)含量非常高的系統(tǒng)工程，從鈾礦采集到制成核燃料，再到核反應(yīng)發(fā)電，最后到核廢料處理形成一個完整的核燃料環(huán)，每個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生放射性核廢料。核能技術(shù)安全就是要解決將核廢料產(chǎn)生的放射有效隔離在生物圈之外，因為一旦進入生物圈，將會給人類及自然界帶來災(zāi)難性的后果。目前人類在處置核尾礦和低能核廢料方面技術(shù)比較成熟，技術(shù)安全面臨的最大難題在于如何處置高能核廢料，高能核廢料中所包含的钚有著長達數(shù)萬年的半衰期，目前只能將其暫時浸泡在巨大的水池中冷卻和封閉儲存，還沒有找到一個最終的處置方案。

此外，在技術(shù)開發(fā)中會面臨開發(fā)失敗的風(fēng)險，對于投入大量研發(fā)資金的開發(fā)方來說，風(fēng)險的防范或減輕可以通過開發(fā)前充分的論證來保證開發(fā)方案的科學(xué)性，在開發(fā)過程中也要時刻關(guān)注技術(shù)發(fā)展動態(tài)，同時可以引入商業(yè)保險制度，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，可以分散損失。

②管理安全。核電廠是一個大規(guī)模、復(fù)雜的人—機系統(tǒng)，其安全性依從于系統(tǒng)設(shè)備(硬件和軟件)、環(huán)境和人員三方。隨著科技進步，設(shè)備可靠性不斷提高，運行環(huán)境大大改善。而對于人，由于其生理、心理、社會、精神等特性，表現(xiàn)出極大的可塑性和難以控制性，因而由人為失誤直接或間接導(dǎo)致的事故發(fā)生率相對于設(shè)備事故率的下降而趨上升。有專家統(tǒng)計，20世紀60年代到90年代，世界上所有工業(yè)事故中包含人為失誤的從20%擴大到80%，核電站的平均人為事故率為70%以上。20世紀發(fā)生了幾次震驚世界的嚴重核事故，主要是由于人為因素導(dǎo)致的，或者是操作規(guī)程不科學(xué)，或者是操作人員違規(guī)操作。這些事故對世界核電發(fā)展和核安全水平產(chǎn)生了巨大沖擊，但同時也成為促進核安全科學(xué)發(fā)展的動因，表明核安全法律制度的健全特別是有效實施保障在核能利用中應(yīng)當占有顯著地位。

二、對我國新能源安全立法現(xiàn)狀的剖析

我國十一五規(guī)劃中對新能源開發(fā)提出了明確的指導(dǎo)方向，但目前在新能源立法方面只有《中華人民共和國可再生能源法》，伴之以財政部的《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》和國家發(fā)改委的《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》等部門規(guī)章。在新能源領(lǐng)域的立法還存在很大空白，十分不利于可持續(xù)發(fā)展的能源戰(zhàn)略。即使是在這樣有限的立法文件中，也幾乎找不到有關(guān)新能源安全方面的規(guī)定，可以說這個問題基本上被忽視了。目前我國在新能源領(lǐng)域，只有針對核能利用規(guī)定了較多的安全立法規(guī)范，下面將對此作重點考察。

1.我國核能安全立法的淵源

我國核能安全立法的淵源體現(xiàn)在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、國際條約與慣例4個方面。以2003年10月1日起施行的《放射性污染防治法》為核能立法的基本法；行政法規(guī)以《中華人民共和國核材料管理條例》(1987年)、《中華人民共和國民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》(1986年)和《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》(1993年)三大法規(guī)為主；部門規(guī)章有《核材料管制條例實施細則》(1990年)、《核電廠設(shè)計安全規(guī)定》(1991年)、《核電廠廠址選擇安全規(guī)定》(1991年)、《核電廠運行安全規(guī)定》(1991年)、《核電廠放射性廢物管理安全規(guī)定》(1991年)、《民用核燃料循環(huán)設(shè)施安全規(guī)定》(1993年)、《民用核承壓設(shè)備安全監(jiān)督管理規(guī)定》(1993年)、《核設(shè)施的安全監(jiān)督》(1995年)、《研究堆運行安全規(guī)定》(1995年)、《核動力廠設(shè)計安全規(guī)定》(2004年)等。國際條約主要有《國際原子能機構(gòu)特權(quán)和豁免協(xié)定》、《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》、《及早通報核事故公約》、《關(guān)于核損害民事責(zé)任的1997年維也納公約》、《中華人民共和國和國際原子能機構(gòu)關(guān)于中國實施保障的協(xié)定》等。2.現(xiàn)行立法之檢討

①法律淵源體系結(jié)構(gòu)不合理。從上述淵源情形來看，核能安全的整個立法體系雜亂并且枝節(jié)橫生，根本未形成體系結(jié)構(gòu)。整個立法體系以大量的部門規(guī)章為主，效力層次太低，與核能安全的重要性不符。而且現(xiàn)有的法律大多是陳舊的，無法適應(yīng)新的核能開發(fā)與利用的要求。盡管有《放射性污染防治法》作為新法支撐著整個體系，但它本身也是從管理層面對核能利用進行調(diào)整，在技術(shù)方面的法律多集中在上世紀90年代初的部門規(guī)章中，這對于核能領(lǐng)域新技術(shù)的利用是不利的。

②監(jiān)督管理職能分配不足，主要體現(xiàn)在《放射性污染防治法》中職能分配過于分散。國家環(huán)保總局、衛(wèi)生、公安部門等眾多部門都想在管理上分得一杯羹，而這樣潛在的危險是有利益時爭著管，一旦發(fā)生核污染，就會出現(xiàn)相互推諉的情況，責(zé)任追究無法實現(xiàn)。例如，對核設(shè)施安全的許可由隸屬于國家環(huán)保總局的核安全局審管；對放射工作的許可則仍按照《放射性同位素與射線裝置放射防護條例》的規(guī)定由衛(wèi)生、公安部門審管；對貯存、處置放射性固體廢物的許可則由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門審管。因而，同是有關(guān)放射性的許可登記卻涉及多個部門的管理，這樣不利于對整個放射環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理。

③獎勵制度不夠重視。法律的功能獎勵與懲罰是并存的，但是現(xiàn)實運用中往往會出現(xiàn)只重懲罰而忽視獎勵的情況，核能安全立法中也不例外。對于責(zé)任以及懲罰的規(guī)定，在每一部核能法規(guī)中都有體現(xiàn)，但是對于獎勵，在《放射性污染防治法》基本上只是在第4條和第7條中提及，相對于第8章的責(zé)任規(guī)定而言，實在不足以形成獎勵制度，不過是流于形式的做法而已。

三、我國新能源安全法律制度的構(gòu)建——以核能為聚點

針對我國目前在核能安全立法中存在上述諸多問題，應(yīng)當對現(xiàn)行規(guī)范性文件進行梳理，構(gòu)建一套比較完善的核能安全法律制度。筆者認為建立結(jié)構(gòu)合理、層次分明的立法體系，主要應(yīng)從以下幾個方面考慮：

1.確立風(fēng)險防范原則

風(fēng)險防范原則作為一個明確的法律概念產(chǎn)生于德國，風(fēng)險預(yù)防的定義主要包括四個要素：一是損害應(yīng)該避免；二是科學(xué)研究在確定威脅時有重要作用；三是預(yù)防危害的行動是最基本的，即使在缺乏因果關(guān)系的結(jié)論性證明之前；四是所有的技術(shù)發(fā)展應(yīng)當滿足不斷減少環(huán)境負擔(dān)的要求[5]。風(fēng)險防范原則強調(diào)對安全問題進行認真的提前規(guī)劃和采取有效措施阻止?jié)撛诘挠泻π袨椋@一點對核能安全非常重要，因為核事故一旦發(fā)生，可能會造成無法挽回的災(zāi)難性后果。因此，核能安全立法的重點應(yīng)著眼于事前的風(fēng)險防范，圍繞整個核能利用環(huán)節(jié)，盡可能考慮所有可能的風(fēng)險因素。風(fēng)險防范原則還有一個關(guān)鍵的內(nèi)容是，當對某一行為的安全后果尚不能得出一個科學(xué)的結(jié)論時，應(yīng)當采取謹慎的態(tài)度。在核能利用中，對于一些可能會造成潛在威脅，但目前尚不能科學(xué)證明的行為，不應(yīng)貿(mào)然實施，而應(yīng)暫時擱置，等待科學(xué)的發(fā)展和論證。

2.以法律規(guī)范明確各類主體的權(quán)利義務(wù)

核能開發(fā)利用中涉及到眾多的法律關(guān)系主體，包括核能的行政主管部門、核設(shè)施營運單位、核技術(shù)利用單位、鈾(釷)礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位以及在上述單位的涉核工作人員。如前所述，人為因素是造成核事故的主要原因，因此對各類涉核主體行為作出嚴格的法律規(guī)范對于核能安全至關(guān)重要。我國目前核能監(jiān)管體制是由環(huán)境保護行政主管部門、衛(wèi)生行政主管部門和安全行政主管部門等實行多頭管理，因此，可以借鑒國際上通用的實踐和法則，按照“一件事由一個部門負責(zé)”的原則，由一個獨立于其他各類主體的國家統(tǒng)一機構(gòu)來進行安全監(jiān)管。我國可由國家核安全局作為全國統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)對相關(guān)放射性活動的許可登記，以加強對放射環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他行政主管部門應(yīng)配合核安全局的監(jiān)管工作。國家核安全局應(yīng)具有較強的獨立性，應(yīng)享有授權(quán)立法權(quán)和獨立的執(zhí)行權(quán)，其具體的職責(zé)權(quán)限應(yīng)以法律的形式予以確定。對于其他主體包括核設(shè)計單位、核設(shè)施的建造單位、運營單位以及涉核工作人員，也應(yīng)制訂相應(yīng)法律規(guī)范，明確其權(quán)利義務(wù)。

3.安全制度應(yīng)包括事前預(yù)防、事中應(yīng)對及事后救濟

①事前預(yù)防制度。在技術(shù)安全方面主要是在工程設(shè)計上要盡可能考慮到一切可能會出現(xiàn)安全隱患的環(huán)節(jié)，確保設(shè)計的安全、科學(xué)。首先是選址安全，民用核電站建設(shè)有它要求的地理和地質(zhì)條件，核燃料和核廢料運輸安全條件、緊急事故疏散條件等。核設(shè)施不能距離城市太近以免引起社會不安；不能設(shè)在人群密集的地區(qū)以便緊急事故疏散。核廢料處置設(shè)施的建造必須考慮合適的地質(zhì)條件，防止地震、火山等事故造成放射物質(zhì)外泄(注：就在本稿即將完成之際，日本又發(fā)生了一起核泄露事故：2007年7月16日日本發(fā)生里氏6.8級大地震，世界最大的核電站刈羽核電站發(fā)生含微量放射性物質(zhì)的水泄漏事故，設(shè)計時的抗震強度不夠是造成這起事故的重要原因。有關(guān)事故的詳細報道可見章冬琴“日本核電站遇強震泄露影響世界”，《燕趙都市報》2007年7月18日。)。比如美國亞卡山脈高能核廢料處置項目，就是經(jīng)過20年的地質(zhì)調(diào)查和科學(xué)論證，才確定將位于內(nèi)華達州的亞卡山脈作為唯一的高能核廢料永久深藏庫的建造地點[6]。其次是要保障核設(shè)施自身的安全，包括核電站、反應(yīng)堆、冷卻池、核廢料儲存設(shè)施、核材料運輸設(shè)備等。

在管理安全方面，在核能運行過程中要制定嚴格的操作規(guī)程，盡可能杜絕一切人為因素產(chǎn)生的危險。從以往的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，幾乎所有的核安全事故都是由于人為因素導(dǎo)致的，因此管理安全是核安全的重中之重。首先要規(guī)定相關(guān)主體的資質(zhì)，可以通過頒發(fā)許可證的方式來保證具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)從事核設(shè)施的建造和運行；相關(guān)涉核工作人員必須通過專業(yè)資格考試方可取得上崗資格。其次在核設(shè)施運用過程中要制訂嚴格、科學(xué)的操作規(guī)程，工作人員務(wù)必嚴格遵守；同時還應(yīng)建立核反應(yīng)堆運行數(shù)據(jù)實時監(jiān)控系統(tǒng)，隨時了解核運行的情況。此外還應(yīng)健全核能行政主管部門的安全監(jiān)管制度，比如可設(shè)置督察員制度，派遣專門的督察人員定期或不定期地對核設(shè)施的安全進行檢查。

②事中應(yīng)對制度。一旦出現(xiàn)了核安全事故，要有一套完善的應(yīng)急處理機制，以便及時控制事態(tài)，將影響降到最小，它包括及時確定應(yīng)急等級、對事故核設(shè)施及時采取有效的封閉措施、立即進行周邊居民的緊急疏散、組織各個部門之間的協(xié)調(diào)配合。例如，在切爾諾貝利核泄漏事故發(fā)生后，大量的碘和銫等放射性物質(zhì)外泄，致使周圍環(huán)境的放射劑量高達200R/h，為允許指標的2萬倍，1700多噸石墨成了熊熊大火的燃料，火災(zāi)現(xiàn)場溫度高達2000℃以上。救援直升機向事故反應(yīng)堆投放了5000t降溫和吸收放射性元素的物質(zhì)，并通過遙控機械為反應(yīng)堆修筑了高達幾米以上的絕緣罩[7]。這些措施在一定程度上減少了放射性物質(zhì)擴散的強度。

③事后救濟制度。在采取了一系列措施仍不免發(fā)生事故的情況下，要采取有效舉措防止損失擴大，包括對受害人員的救助，進行核事故清理等工作，事故發(fā)生后要及時公布事態(tài)的發(fā)展狀況，保障公眾的知情權(quán)。重大核事故的影響范圍非常大，如在切爾諾貝利核事故中，影響到前蘇聯(lián)多個加盟共和國以及德國、波蘭、瑞典等多個歐洲國家，因此在核事故處理中需要加強國際合作。要建立完善的法律責(zé)任制度，包括核能安全行政主管部門及其工作人員不依法履行職責(zé)的責(zé)任，核設(shè)施運營單位及工作人員違規(guī)運營和操作的責(zé)任以及核事故處理不利的責(zé)任。責(zé)任的具體形式有行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任，其中的民事賠償制度可以借鑒美國的做法：對核事故造成的財產(chǎn)損失，核設(shè)施運營企業(yè)可以用商業(yè)保險金來承擔(dān)部分賠償責(zé)任，但因核事故而產(chǎn)生的賠償數(shù)額可能非常巨大，企業(yè)通常無力承擔(dān)全部責(zé)任，其余部分應(yīng)由政府來承擔(dān)，相應(yīng)資金可通過在電費中附加相關(guān)稅收的方式獲得。

在核能利用中安全問題是關(guān)鍵，加之我國目前正在積極發(fā)展核能，因此從立法上嚴格規(guī)制從而保證其安全使用就顯得尤為突出。

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