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【提要】本文旨在通過對中華人民共和國建立以來人力資源配置政策及制度變化前因后果的分析，說明中國作為一個“人口多、底子薄”的發展中大國，人力資源配置的優化和有效開發利用，是決定中國經濟能否快速發展的重要原因。歷史證明，勞動者本身擇業的自由程度和市場配置人力資源的力度，是與人力資源配置效率成正比關系的。中國還有很大比重的人力資源沒有得到合理開發和利用，如果這方面做的好，至少還會支撐中國經濟持續高速增長20年。因此，擴大勞動者自主權、保障其應有權益、充分利用國外市場和資源，應該成為黨和政府制訂政策和選擇制度的基本出發點。

【主題詞】人力資源就業結構發展戰略

人力作為三大生產要素之一，其能否合理配置和不斷優化，是決定經濟發展快慢的重要因素。1949年中華人民共和國成立以來至今，我國的經濟體制經歷了一個由新民主主義（多種經濟成分并存、計劃與市場共同發揮作用）到蘇聯模式的社會主義（單一公有制和計劃經濟），再到社會主義市場經濟的巨大變化。從時間上看，大致可以劃分為：1949-1957年，為新民主主義經濟體制向蘇聯模式的社會主義經濟體制過渡階段；1958-1978為典型的單一公有制和計劃經濟體制階段；1978年“三中全會”至今為向社會主義市場經濟過渡并基本完成階段。與此同時，還伴隨著中國的工業化由初期到中期的推進過程。在上述經濟體制和產業結構兩個變化過程中，若從勞動力資源的利用和開發角度看，應該關注兩個問題：一是如何使勞動力資源盡快從傳統的、低效的農業轉移到現代工業和第三產業，以迅速實現工業化；二是如何充分發揮各個產業中的勞動者（包括經營管理者）個人積極性，提高勞動生產率和經濟效益。

應該說，世界上已經完成工業化的發達國家和地區，其工業化的過程，是伴隨著市場化的，即工業化是與市場經濟發育和成熟過程相一致的。因此人力資源的配置和勞動者積極性的調動（擇業自由度和權益的提高），也是一個平緩的市場調節、工會斗爭和政府干預的漸進過程。對于這些，人們已經耳熟能詳了。這里僅對中國這50多年來獨特的歷程作一些探討，以期總結歷史經驗和教訓。

一、建國初期的人力資源和就業結構

中華人民共和國建立之初，中國的人力資源是相當豐富的，但又是畸形的，即一方面低素質的勞動力供給總量大大超過需求，存在著嚴重的過剩；另一方面高素質的、有專業技術的勞動力又非常短缺，甚至不得不引進蘇聯專家。另外，勞動資源的配置也是相當落后的，絕大部分集中在落后的農村。

據統計，1949年底，全國（不包括港、澳、臺地區）共有人口54167萬人，其中城鎮人口占10·64%，鄉村人口占89·36%；從業人員18082萬人，其中城鎮從業人員占8·5%，鄉村從業人員占91·5%。在上述人口中，平均每萬人中有大學生2·2人，中學生23人，小學生450人。到1952年，在每萬人中，大學生人數為3·3人，中學生55人，小學生889人。[1]即使這樣低的比例，1952年大學雖然計劃招收7·5萬名學生，還是面臨著招生不滿的憂慮（因許多學生參加工作，應屆高中畢業生太少），政務院不得不下達指示，禁止各單位自行到中學招工，擴大助學金發放，要求努力爭取高中生全部升入大學，至少保證95%以上。即使達到上述要求，還需要從黨政軍整編中抽調2萬名青年知識分子補足應屆高中生升學差額。[2]

由于教育落后，勞動力素質普遍較低。，據估計，在全國就業人口中，具有初中以上文化程度者不會超過5%。據1952年的統計，在全國就業人口中，每萬人中有科技人員7·4人，每萬名職工中（尚不包括占就業人口90%以上的農民和個體經濟勞動者）有科技人員269人。另據1952年全國干部統計資料顯示[3]，在2470700名干部中，專業技術人員為34·4萬人，占13·9%，其中工程技術人員為133684人，僅占5·4%。在這247萬名干部中，按文化程度劃分，大專以上文化程度者占6·58%，高中文化程度者占15·54%，初中文化程度者占36·98%，小學文化程度者占37·80%，文盲占3·10%。[4]再從建筑行業看，在1952年的就業人員中，有技術的職工僅占職工總數的10—20%，其余80—90%的職工沒有專門技術，只是一般勞動力，因此建筑公司之間相互挖人的現象很普遍。總理在1952年7月就說：“我們的大學畢業生也少得很，今年七湊八湊，才湊到兩三萬人，而我們每年平均卻需要十萬人。”[5]1955年，在城鎮職工中，文盲的比例在50%以上，有的產業，如煤礦、建筑業，在60%-70%以上。[6]在全國國營工業企業中，擔任領導職務的干部共有14863人，其中受過高等教育和中等教育的人員只占8·4%。[7]

再從建筑行業看，在1952年的就業人員中，有技術的職工僅占職工總數的10—20%，其余80—90%的職工沒有專門技術，只是一般勞動力，因此建筑公司之間相互挖人的現象很普遍。

再從人力資源配置來看，1949年，占全國勞動力91·5%的人數屬于農業個體勞動者，1952年則降至88%；在城鎮就業人員中，個體勞動者也占有很大的比重，1949年為724萬人，占城鎮從業人數的47·2%；1952年為883萬人，占城鎮從業人數的35·5%。在上述就業人員中，實際上還有許多屬于“隱形”的富裕的勞動力，即過剩的人力資源。據1952年8月召開的全勞動國就業會議的統計，由于人多地少，盡管農業落后，以人力、畜力為主，農村中仍然存在著大量的剩余勞動力。以后，農村中的失業無業人數大幅度降低，1952年約為135萬人（主要是手工業者和商販），但是農業剩余勞動力卻人數眾多、有增無減。1952年全國共有農業剩余勞動力4039萬人，占農業勞動力總數的16·8%。農業剩余勞動力不僅數量大，而且是一個全國性的問題，即使地多人少的東北、西北地區，農業剩余勞動力也不少，東北地區富裕123萬人，占本區農業勞動力總數的11·1%；西北地區富裕90萬人，占本區農業勞動力總數的7·2%。但會議估計實際的剩余還遠大于這個數字（據西南區的估計，農村全勞力在后超過需要量的40—50%，照這個比例，僅四川一省就富裕出1000萬人，而上述統計西南區的農業剩余勞動力僅1115萬人，占農業勞動力總數的24%）。農村勞動力不僅過剩，而且素質也不高，在50年代中期，在農村青壯年中，約有80%的人是文盲。[8]

在城市，舊中國遺留下來的大量失業人口成為政府很大的壓力。1950年，僅登記的失業工人即達166·4萬人，占當時城市職工總數的21%，此外還有不少失業的知識分子。對于處于貧困線上并且沒有社會保障的廣大城市居民來說，失業就意味著挨餓，1950年春，在一些大城市里，因就業無望、生活無著而自殺的事時有所聞。到1952年，在全國城市登記要求就業的人數仍然有162·2萬人。國家統計局推算的1952年城市待業率為13·2%，而根據日本學者南進亮的推算，1952年的城市失業率則高達17·32%。[9]實際上，在城市的就業人員中，相當一部分以小商、小販的形式聚集在第三產業中，處于利潤微薄、過度競爭狀態。即使如此，由于城鄉之間勞動者收入的差距和城市現代生活的吸引力，仍然有大量農民被吸引到城市尋找職業，進一步加大了城市就業壓力（據當時一些典型調查，建國初期城市工人平均收入是農民平均收入的3倍左右，《中國統計年鑒（1983）》則說1952年非農業居民的平均消費水平為農民的2·4倍）。據1951年春統計，僅東北的沈陽、鞍山兩市，即有進城找工作的農民兩萬余人。由于這些農民一般年輕，能吃苦、福利和工資待遇要求不高，需要簡單體力勞動的單位一般比較愿意雇傭農民工。

二、人力資源配置政策和制度的形成

正是由于上述的低素質勞動力嚴重過剩而高素質勞動力又嚴重短缺，因此市場機制對人力資源的調節就存在著一定程度的“失靈”，再加上當時實施的優先發展重工業趕超戰略和向社會主義過渡，于是就形成了獨特的中國人力資源配置政策和制度。這個政策和制度的出發點，既是為優先發展重工業的趕超戰略服的，是為建立和鞏固單一公有制和計劃經濟的社會主義服務的，也是立足于中國人口多、底子薄這個基本國情，從保障全體人民的生存和發展權基本原則出發，以平等占有有限的生產資料、發展生產來解決“吃飯”（就業）為理念的。1949年9月16日，在著名的評論《唯心歷史觀的破產》中批評了美國國務卿艾奇遜對中國發生革命的解釋[10]，提出中國完全可以解決自己的吃飯問題，其辦法就是改革生產關系和發展經濟，正如解放區已經做的那樣。在社論中，還首次公開宣布了中國共產黨和人民政府將在城市中對國民黨政府遺留下來的工職人員實行“包下來”政策，采取“三個人的飯五個人勻著吃”的低工資、多就業政策；與此同時，還嚴格限制私營企業解雇工人（以不能維持為限）。至于在農村，更是實行了徹底的“耕者有其田”政策，實現了最充分的就業。在1952年完成以前，甚至鼓勵城市中失業的人口返回農村參加，重新成為農民。

1952年8月，國務院根據的提議，專門召開了全國就業會議，試圖徹底解決城市的失業問題。會議同時也討論了農村中存在的大量富裕勞動力的出路問題，認為這需要靠就地發展非農產業來解決。

1953年10月中國共產黨宣布向單一公有制和計劃經濟的社會主義過渡，最深層的理念之一，就是堅信公有制和計劃經濟，相對于個體、私營經濟和市場經濟來說，能夠實現勞動者與生產資料的最佳配置，并能夠最大限度地調動和發揮生產者的積極性，以而加快經濟發展。從1951全國試行農業合作化決議草案年到1955年合作化高潮前，尤其是1953年以前，調查顯示：農業合作社與單干農民相比，不僅可以通過增加勞動時間（精耕細作）來實現農業增產；而且可以更有效地安排農業富裕勞動力從事副業生產（當然這些合作社一般都得到政府的扶持）。這個結論是后來大力發展合作社的主要原因之一。在城市，由于國家對私營經濟從信貸、稅收、供銷、勞動政策等方面加以限制（不能與國營、公私合營企業和合作社平等競爭），加上企業主和工人對未來的預期（即社會主義前景），私營經濟不僅比國營企業效益低，大部分企業處于經營困難的境地；另一方面，私營企業的存在，還限制了國家對最稀缺的技術人員、熟練工人和管理人員的調配，認為國家不能最有效地利用這部分人力資源。

在1950年到1957年期間，還逐漸形成了政府控制城鄉之間人口流動的制度。本來，勞動力的自由流動是充分利用勞動力資源的最重要條件，也是成本最低的勞動力資源配置方式。因為就每一個勞動力來說，其總是愿意由自身效益低的地區職業和職位向效益高的地區、職業和職位流動，以實現自身利益的最大化，這種自主決策、風險和收益均衡的流動對流動者本人來說，應該是最具理性的。但是，上述設想是在市場機制完全成熟條件下才可能實現的。20世紀50年代的中國勞動力資源，一方面表現為低素質勞動力大量過剩，另一方面則表現為高素質勞動力非常短缺，供不應求。因此自由流動的結果，一是大量勞動力從農村流入城市和工礦區而找不到工作；二是有技能的專業人員和工人到處被“挖”，尤其是工人，使企業、尤其是國營企業的職工隊伍不穩定，工作受到影響。特別是國營企事業單位，由于工資等待遇的決定權不在企業、甚至部門領導機關手里，市場調節很難保證高素質的人才集中到政府和國營企業。1951年中央政府規定各地國營企業之間不得互相“挖”雇，1952年規定高校畢業生由國家統一分配，主要是政府試圖通過計劃調配來優化極為短缺的高素質勞動力資源的使用。而1953年開始限制城市企事業單位自行雇傭來自農村的勞動力，則是為了限制農村低素質人口自由流向城市，減少城市就業和市政建設壓力。

到1956年底社會主義改造基本完成以后，不僅城鄉之間、地區之間、企事業單位之間勞動力的自由流動基本消失，而且國營企事業單位、公私合營企業、非農業的合作社系統招收和辭退職工的自主權、工資決定權也控制在政府有關部門，職工人數、工資總額成為政府控制企業的最主要的計劃指標。至于“”和三年困難時期因“權力下放”和饑荒導致的大規模人口在產業和區域間的流動則不屬于常態。

由于實行計劃經濟和要求城市待業青年到農村和邊疆去，1957年的城市待業率即由1952年的13·2%降至5·9%，1978年為5·3%，根據日本學者南進亮等的推算，除“”期間外，其間城市失業率基本上在7—8%之間擺動。[11]在農村，由于實行“集體所有制”和“按勞分配”，使得農村過剩勞動力“隱形”于農業之中，不僅消滅了失業現象，甚至還可以接納城市失業人口（知識青年上山下鄉）。

綜上所述，人力資源配置政策和制度的形成，實質上是對由市場配置還是由政府配置的選擇過程。而選擇何種人力資源配置方式，實際上還取決于國際環境以及我們的認識。根據當時中國人力資源豐富而資源和資本短缺（因此勞動力供過于求，價格低廉）的情況，如果國際環境允許，能夠實行對外開放，在發展基礎工業的同時，充分利用國外資源和市場，適當發展勞動密集型產業（如解放前利用外國棉花和羊毛發展棉紡和毛紡），就可以形成市場主導型的人力資源配置制度，即勞動者可以自主和自由地由收益低的行業和地區向收益高的行業和地區轉移。二是國際環境嚴峻，在資本和市場相對封閉的條件下，依靠“自我剝削”（壓低消費和提高積累）和國家提取剩余，優先發展重工業，這就會形成政府計劃管理的人力資源配置制度，即國家掌握人力資源在產業之間和地區之間轉移。我們之所以選擇后一種方式，既有國際環境的客觀因素，也與我們的主觀認識有關。

三、發展戰略對人力資源配置的影響

上述人力資源利用政策和制度的形成，是與20世紀50年代所形成并一直實施到1978年的優先發展重工業戰略密不可分的。這個經濟發展戰略，可以簡單概括為：主要依靠國內積累建設資金，從優先發展重工業入手，高速度地發展國民經濟；實施“進口替代”政策；改善舊中國留下的工業生產布局偏重沿海和外向的局面和區域經濟發展極端不平衡狀態；建立獨立的工業體系并以此來實現農業的改造，到20世紀末基本上實現四個現代化。

這個以高速度和優先發展重工業為特征的經濟發展戰略，除了蘇聯的榜樣作用，以及當時國際環境所導致的國家安全考慮外，主要是受建國初期的經濟發展水平和特點的影響。建國之初，舊中國遺留下來的是積貧積弱的國民經濟和落后就要挨打的慘痛教訓。當時中國是一個歷史悠久、有著5億人口的大國，按人口排居世界第一，按國土面積排居世界第三，但是按人均國民收入排則位次很落后。1952年，世界主要國家和地區人均工業產品產量為：鋼82公斤，煤724公斤，原油242公斤，發電量448千瓦/小時；而同期我國人均產量僅為：鋼2公斤，煤115公斤，原油0·8公斤，發電量13千瓦/小時。[12]我國不僅經濟落后，現代工業所占比重很低，而且重工業尤其落后，而這是當時戰爭中最致命的經濟弱點。正如當時所說：“現在我們能造什么？能造桌子椅子，能造茶壺茶碗，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙，但是，一輛汽車、一架飛機、一輛坦克、一輛拖拉機都不能造。”[13]這種與大國地位極不相稱的經濟落后狀況，是導致新中國選擇優先發展重工業的趕超戰略的根本原因。

工業部門基本建設投資比重（以全國各個行業投資為100）

部門|“一五”時期|“二五”時期|1963-1965年|“三五”時期|“四五”時期|“五五”時期|1953-1978年

輕工業|6·4|6·4|3·9|4·4|5·8|6·7|6

重工業|36·1|54·0|45·9|51·1|49·6|45·9|51

資料來源：彭敏主編的《當代中國的基本建設》，中國社會科學出版社，1989。

1958年到1981年間，我國工業基本建設投資總額為3905·68億元，其中重工業為3467·34億元，輕工業為435·34億元，而同期工業職工人數增加3879萬人，其中重工業職工增加2323萬人，平均每增加一名職工需投資1·49萬元；輕工業職工增加1556萬人，平均每增加一名職工需投資0·28萬元。另據統計，每百萬元固定資產和資金所容納的勞動力，重工業為94人，輕紡工業為257人，而屬于手工業的工藝美術、服裝、日用五金、皮革四個行業則平均為800人。[14]

重工業與輕工業相比，具有建設周期長、初始投資規模大、資本密集度高和投資回報期長四個特點。如果說1953年開始的第一個五年計劃因當時重工業過于薄弱而優先發展是合理正確的，那么以后20多年間將生產資料優先增長理論絕對化并走向極端，則使得工業化過程中工業對勞動力的吸納受到較大抑制。大量勞動力仍然滯留在農村，這又加劇了農業人口與資源的矛盾。

另一方面，工業人口增長過慢，又使得城市化和第三產業的發展受到制約，非常緩慢。為了保證優先發展重工業所需要的高積累，自然要實行低工資政策，加上輕工業薄弱和消費品供應不足，城鎮的第三產業發展也非常緩慢，部分行業甚至萎縮。據國家統計局對74個城市的調查，每萬人所擁有的商業、飲食、服務業網點數量變化如下：1949年為47·6個，1952年為67·2個，1957年為26·4個，1962年為13·2個，1965年為9·5個，1978年為10·8個。[15]1978年與1952年相比，農、工、商就業者在全國就業人口中所占比重的變化為：農業勞動者由83·5%降至73·8%，工業由6%上升為12·5%，而商業則由4·7%降至3·2%。

四、1978年以前人力資源配置制度的后果

上述的人力資源配置政策和制度，固然可以保證國家的優先發展重工業和國防工業的戰略，但是卻無助于“趕超”戰略的實現，因為第一，人力資源的絕大部分長期被強制滯留在人均資源短缺、效益低的農業，采取什么制度也不能有效，農業必然成為制約經濟發展的瓶頸，造成經濟發展過程中“資源約束型”的波動；第二，國家通過高積累政策將有限的剩余主要投到重工業，使得本來就稀缺的資本利用率降低，投資的機會成本大大增加，也不利于擴大工業就業者，這實際上降低了社會總資本的積累速度。從60年代以后，工業的發展不僅不能吸納農業剩余勞動力，甚至不能大量吸納有限的城市新增勞動力，城市的就業壓力越來越嚴重，直至政府采取將城市青年大規模下放農村的勞動力“逆向流動”政策。下面的表可以反映出改革開放以前的20多年里，人力資本在三個產業中配置比重的變化以及由此造成的直接后果。

1952-1977人力資源配置變化情況

年份||國內生產總值：A|B|C||就業人員構成：A|B|C||就業者人均國內生產總值：A|B|C|

1952|50·5|20·9|28·6|83·5|7·4|9·1|198·0|928·0|1030·8

1953|45·9|23·4|30·8|83·1|8·0|8·9|213·0|1127·7|1324·5

1954|45·6|24·6|29·7|83·1|8·6|8·3|216·0|1130·9|1408·2

1955|46·3|24·4|29·3|83·2|8·5|8·3|226·5|1175·0|1440·6

1956|43·2|27·3|29·5|80·5|10·6|8·9|239·5|1148·5|1488·0

1957|40·3|29·7|30·1|81·2|8·9|9·9|222·8|1498·8|1362·5

1958|34·1|37·0|28·9|58·2|26·4|15·4|288·0|687·4|923·7

1959|26·7|42·8|30·6|62·1|20·5|17·4|236·1|1148·3|965·1

1960|23·4|44·5|32·1|65·7|15·7|18·6|200·5|1596·9|970·2

1961|36·2|31·9|32·0|77·1|11·0|11·9|223·6|1380·0|1281·2

1962|39·4|31·3|29·3|82·0|7·8|10·1|213·1|1767·3|1286·9

1963|40·3|33·0|26·6|82·4|7·5|10·1|226·7|2027·9|1223·7

1964|38·4|35·3|26·2|82·1|7·8|10·1|245·4|2383·9|1360·6

1965|37·9|35·1|27·0|81·5|8·3|10·2|278·6|2534·5|1583·8

1966|37·6|38·0|24·4|81·4|8·6|9·9|289·3|2763·9|1539·0

1967|40·3|34·0|25·8|81·6|8·5|9·9|284·1|2295·5|1499·5

1968|42·2|31·2|26·7|81·6|8·5|9·9|278·9|1984·9|1449·5

1969|38·0|35·6|26·5|81·5|9·0|9·5|271·7|2303·1|1632·0

1970|35·2|40·5|24·3|80·7|10·1|9·2|285·5|2622·0|1727·8

1971|34·1|42·2|23·8|79·6|11·1|9·3|291·3|2595·3|1741·5

1972|32·9|43·1|24·1|78·8|11·8|9·4|292·9|2566·2|1793·8

1973|33·4|43·1|23·5|78·6|12·1|9·3|314·9|2644·3|1885·7

1974|33·9|42·7|23·4|78·1|12·4|9·5|323·9|2565·6|1842·2

1975|32·4|45·7|21·9|77·1|13·2|9·6|330·1|2700·5|1782·8

1976|32·8|45·4|21·7|75·7|14·2|10·1|328·9|2418·5|1636·8

1977|29·7|47·1|23·4|74·4|14·6|11·0|321·6|2630·9|1726·9

A為第一產業，B為第二產業，C為第三產業；國內生產總值和就業人員構成的總量均設為100，就業者人均國內生產總值單位為元

根據《中國統計年鑒》1993、1998、2001年卷整理。

通過上表可以看出，人力資源從農業向非農產業轉移很緩慢，26年里第一產業下降了17·7個百分點，但是就業者比重僅下降了9·1個百分點，同樣，第二產業比重上升了26·2個百分點，但是就業者比重僅上升了7·2個百分點，這并不是因為農業的經濟效益或其增長速度高于工業，使得勞動力有意滯留在農業，26年里，農業勞動者的年人均GDP僅增長了62·4%，而工業勞動者的年人均GDP卻增長了1·84倍。僅從上表所顯示的人力資源配置變化，就可以充分理解為什么改革開放前的20多年里，雖然我國工業發展速度并不算慢，但是人民生活水平提高并不多，與世界發達國家、港澳臺以及部分周邊國家的差距拉大。

盡管長時期內有80%左右的勞動力滯留在農業，并且長期推行“以糧為綱”政策，但是到1978年為止，仍然沒有解決全國人民的“吃飯”問題。盡管這期間品種改良較快，化肥、水利設施等增加較多，但是由于體制的束縛和就業人口的增加，每個農業勞動力提供的商品糧則呈下降趨勢，下面是部分年份的情況。

改革開放以前農業勞動生產率變化情況

年份|每個農業勞動力：年凈產值（元）|年產糧食（公斤）|提供商品糧（公斤）|糧食凈商品率（%）

1953|201|897|188|21·0

1957|207|949|165|17·4

1962|208|749|121|16·1

1965|272|827|143|17·3

1970|283|854|150|17·5

1975|329|950|147|15·4

資料來源：許滌新主編的《當代中國的人口》，第296頁，中國社會科學出版社，1988。

另據麥迪森計算，在1950年至1973年間，以美國的勞動生產率水平（每工作小時GDP）為100，日本由16增長至48，蘇聯由24增長至28，捷克斯洛伐克由29增長至34，匈牙利由21增長至28，波蘭由19增長至24，韓國由10增長至14，臺灣地區由9增長至18，而中國則由7降至6。[16]中國的勞動生產率與世界水平的差距，這23年間是在擴大的。

應該說，以為核心的中國共產黨第一代領導集體是充分注意到中國人口多、底子薄這個基本國情的，也是試圖最充分利用中國勞動力豐富來替代資本短缺的，“”時期關于興修水利、農村大辦工業以及群眾運動的建設方針，都反映出他試圖調動和利用中國豐富的人力資源來加速經濟發展的，同樣，“”期間興起的“農業學大寨”、“社隊企業”、“五七”工廠，都是想充分利用人力資源來加速經濟發展；至于1000多萬城市知識青年到農村去，更是在城市解決不了就業的情況下，將這些勞動力投入到農村，既解決了城市失業問題，又以為會通過勞動力的投入增加產出。

但是，1978年以前中國勞動力資源的充分開發和利用（許多家庭婦女也走出家門，參加社會生產勞動，城市失業青年轉移到邊疆和農村），如前所述，卻沒有創造出應有的效益。究其原因，一是我們沒有利用國際資源和市場來發揮我國勞動力資源豐富且低廉的優勢，當然其中也有外國敵視和封鎖我們的原因。二是高度集中的計劃管理體制，使生產要素的配置嚴格控制在中央政府手里，不僅勞動者個人沒有擇業和流動的自由，甚至農村公社、企業也沒有自主轉產和決定工資的自由，由于勞動者和企業缺乏自主權，農村社員吃公社的“大鍋飯”、城市職工吃企業的“大鍋飯”，生產效率自然就受到影響。三是高度集中的決策系統和責、權、利分離的決策機制，使得重大經濟決策的科學程度大大降低，大量的人力投入被浪費，尤其是“”和“”期間。

五、1978年以來的人力資源配置體制的轉變

1978年“三中全會”以后，就人力資源配置來說，政策和制度都發生了根本性的變化。（當然，這個變化是漸進的）。概括地說，就是從過去高度集中的行政性計劃配置和對個人擇業和流動的嚴格限制，轉變為市場配置為主，個人在擇業和流動方面獲得越來越多的自由。

這種轉變首先從農村開始的，80年代上半期針對集體經濟的農村改革，實質上是一場產權和人身自由的深刻革命：一是對于過去限制最死人數最多的農民，先是實行“聯產承包責任制”放開了在農業生產內部的嚴格控制，取消了集體生產和分配農民，使農民獲得了自由支配自己勞動和收益的自由；二是隨后放開了農民從事非農產業的自由；使得許多農民可以轉移到收益高的產業，同時松動了勞動力流動的城鄉分隔壁壘。

如果說農村改革是一個打破束縛的解放過程，那么對于舊體制下處于相對優越地位的勞動力素質較高、精英集中的城市人力資源，其配置變化，則是一個比較利益誘導的變遷過程。80年代上半期迅猛發展的個體經濟，其主體是城市勞動力素質相對較低的人口（享受就體制優惠也最少），但是其利用“短缺”創造的就業和收入，無論是對政府、勞動力素質低的人口、還是勞動力素質較高的就業人員，都是一種示范：自由就業和擺脫國家控制（同時也失去國家的保護）比單純依靠政府能夠創造出更多的財富和收入。1987-1988年和1992-1993年的兩次“下海經商”浪潮，標志著城市高素質的勞動力開始大規模的自由流動，而90年代下半期以后進行的就業制度深刻改革，如國有企業的改革和實行合同制、放寬對外資企業從業人員的限制、實行公務員制度，取消實行了40多年的大學畢業生由國家統一分配的制度，以及戶籍制度的改革，都使得城市人力資源的配置越來越自由化、市場化。

與我國人力資源市場化、自由化進程相一致，是我國經濟獲得了20多年的持續高速增長，取得了令世界矚目的成就。如果從人力資源開發和利用的角度看，這個偉大成就主要是來自于中國豐富人力資源的充分利用，而這種充分利用，又是在政府逐漸放棄對人力資源實行計劃配置，改由市場調節的體制變遷過程中。這主要表現在：（1）農業實行聯產承包責任制后，調動了農民的生產積極性，使農業產出大幅度增加，解決了長期困擾中國的“吃飯”問題，使農村生產要素可以大量轉移到非農產業；（2）國家對農民的“放權”改革，使得長期寓于農業的大量富裕勞動力可以轉移到非農產業和城鎮，這部分人力資源（2億以上）創造出的財富，是這20多年國民經濟高速增長的重要動力；（3）城市勞動力的自由流動大大提高了人力資源的利用水平。1978年以后，隨著改革開放的不斷深入，原有的城市勞動力就業和流動受嚴格限制的格局被打破，個體經濟、私營企業、“三資”企業以及經濟特區等，與改革后的國有企業、集體企業為勞動力的擇業和流動提供了可能和條件，使得“人盡其才”、“按勞取酬”這些多年來所追求的理想成為現實，這不僅極大地調動了勞動者的積極性，而且刺激了教育的發展和勞動力素質的提高。（4）中國雖然從總體上看，受教育水平較低，但是由于長期實行計劃生育政策、“精英教育”政策和城鄉分隔政策，不僅中國城市人口的受教育水平并不低，而且農村也存在大量高素質勞動力，因此從數量上看，中國不僅是一個勞動力資源豐富的國家，也是一個高素質勞動力資源豐富的國家，加上中國勞動力價格比經濟發達國家和地區低很多，因此就為大量吸引外資和利用國際市場提供了巨大的優勢，而對外開放是中國經濟高速增長的主要動力之一。

上述改革開放以來人力資源配置的變化，還可以通過下面的兩個表加以量化。概括地說有兩點：一是人力資源配置由政府完全控制轉變為市場配置為主，勞動者的投資、擇業、遷徙以及決定收入水平自由度大大提高；二是由于資源配置方式的變化（包括人力資源），使得人力資源以較快地速度由第一產業轉移到二、三產業，并同時提高了二、三產業人力資源的利用率，從而支撐了國民經濟的持續高速增長。

1978—2001年勞動力就業情況

年份|城鎮：合計|國有單位|其他單位和企業|個體|無固定就業者||鄉村：合計|企業|個體|農業就業||城鄉合計

1978|9514|7451|2048|15|0|30638|2827|——|27811|40152

1980|10525|8019|2425|81|0|31836|3000|——|28836|42361

1985|12808|8990|3368|450|0|37065|6979|——|30086|49873

1990|17041|10346|3768|614|2313|47708|9378|1491|36839|64749

1991|17465|10664|3910|692|2199|48026|9725|1616|36685|65491

1992|17861|10889|3996|740|2236|48291|10759|1728|35804|66152

1993|18262|10920|4117|930|2295|48546|12532|2010|34004|66808

1994|18653|11214|4367|1225|1847|48802|12333|2551|33918|67455

1995|19040|11261|4515|1560|1704|49025|13333|3054|32638|68065

1996|19922|11244|4588|1709|2381|49028|14059|3308|31661|68950

1997|20781|11044|4725|1919|3093|49039|13650|3522|31867|69820

1998|21616|9058|4601|2259|5698|49021|13274|3855|31892|70637

1999|22412|8572|4590|2414|6836|48982|13673|3827|31482|71394

2000|23151|8102|4750|2136|8163|48934|13959|2934|32041|72085

2001|23940|7640|5011|2131|9158|49085|14273|2629|32183|73025

資料來源：《中國統計年鑒（2002）》。

通過上表可以看出，即使不考慮國有單位就業制度的變化，僅從比重上看，在國有單位就業的人口在全部城鎮就業中的比重，已經從1978年的78·3%下降至2001年的31·9%；在農村，就上表所列的農業就業者來說，1981以后，絕大部分已經由集體生產轉變為聯產承包責任制，農民有了擇業和流動的自由。

1978-2001年人力資源配置和利用效率情況

年份||國內生產總值：A|B|C||就業人員構成：A|B|C||就業者人均國內生產總值：A|B|C|

1978|28·1|48·2|23·7|70·5|17·3|12·2|359·6|2512·9|1759·7

1979|31·2|47·4|21·4|69·8|17·7|12·6|439·7|2642·6|1679·9

1980|30·1|48·5|21·4|68·7|18·2|13·1|466·7|2844·2|1746·9

1981|31·8|46·4|21·8|68·1|18·4|13·5|519·2|2807·8|1792·4

1982|33·3|45·0|21·7|68·1|18·5|13·4|571·0|2844·7|1896·3

1983|33·0|44·6|22·4|67·1|18·8|14·2|629·6|3037·8|1938·0

1984|32·0|43·3|24·7|64·0|20·0|16·0|743·8|3227·7|2294·6

1985|28·4|43·1|28·5|62·4|20·8|16·8|816·4|3723·6|3058·0

1986|27·1|44·0|28·9|60·9|21·9|17·2|884·3|4005·6|3343·1

1987|26·8|43·9|29·3|60·0|22·2|17·8|1012·0|4478·6|3731·8

1988|25·7|44·1|30·2|59·3|22·4|18·3|1187·9|5420·7|4539·2

1989|25·0|43·0|32·0|60·1|21·6|18·3|1272·5|6077·2|5334·4

1990|27·1|41·6|31·3|60·1|21·4|18·5|1305·6|5652·1|4915·0

1991|24·5|42·1|33·4|59·7|21·4|18·9|1367·1|6563·9|5901·0

1992|21·8|43·9|34·3|58·5|21·7|19·8|1512·4|8224·0|7041·1

1993|19·9|47·4|32·7|56·4|22·4|21·2|1838·4|11053·3|8047·6

1994|20·2|47·9|31·9|54·3|22·7|23·0|2591·8|14666·4|9659·7

1995|20·5|48·8|30·7|52·2|23·0|24·8|3381·4|18260·7|10650·5

1996|20·4|49·5|30·1|50·5|23·5|26·0|3981·8|20774·4|11411·4

1997|19·1|50·0|30·9|49·9|23·7|26·4|4091·9|22566·1|12532·6

1998|18·6|49·3|32·1|49·8|23·5|26·7|4136·9|23264·6|13347·6

1999|17·6|49·4|33·0|50·1|23·0|26·9|4046·1|24698·7|14078·5

2000|16·4|50·2|33·4|50·0|22·5|27·5|4058·5|27705·3|15072·7

2001|15·2|51·1|33·6|50·0|22·3|27·7|4001·3|30133·3|15945·4

A為第一產業，B為第二產業，C為第三產業；國內生產總值和就業人員構成的總量均設為100，就業者人均國內生產總值單位為元

根據《中國統計年鑒》1993、1998、2001年卷整理。

上表的數字反映出：（1）2001年與1978年相比，僅就就業結構來說，由人均GDP低的農業向人均GDP高的二、三產業轉移了20多個百分點，平均每年0·9個百分點，如果按照二、三產業人均GDP是第一產業的4倍估算，這種人力轉移即可為每年的GDP總量帶來2·7%的增長。（2）此表除了反映出人力資源在三個產業之間變化所帶來的經濟增長成果外，還可以進一步說明前表的結果，這就是第一產業就業者人均國內生產總值與二、三產業之比，在80年代呈現出逐漸縮小的趨勢，這一方面說明率先進行深刻改革的農村，充分調動了農民的積極性，使農業中長期受到壓抑的人力資源可以充分發揮出來；第二，說明第二、三產業雖然總量增長很快，但是由于大量進入的是鄉鎮企業和城市個體經濟，生產規模和人均資本都不大，而國營企業改革相對滯后，呈現出第一產業推動二、三產業發展的奇特景觀。90年代以后，隨著農業改革所釋放的能量趨于平靜，而二、三產業則獲得了改革所帶來的動力，冗員大大減少，就業者效率提高很快，人均GDP與第一產業的差距又呈現出擴大趨勢。同時，1997年以后，第一產業人均GDP還呈下降趨勢，這也說明我國的經濟發展還有很大的空間，人力資源的利用還有很大的余地（改革開放23年里，第一產業就業者比重雖然下降了20個百分點，但仍然高達50%，按照目前農業剩余1·5億勞動力估算，至少還可下降20個百分點以上），如果政策措施得當，大量農業勞動力向非農產業的轉移還會在未來20年里使中國經濟繼續保持高速增長。

注釋

[1]《中國統計年鑒（1984）》，第487頁，中國統計出版社，1984。

[2]《中共中央關于解決1952年全國高等學校學生來源的指示》，1951年2月13日。

[3]范圍為縣以上國家機關及企事業單位中辦事員以上的干部和技術人員，但不包括黨委系統、群眾團體系統、合作社系統、軍事系統、教育行政管理部門主管的中等師范學校和中、小學。

[4]轉引自董志凱主編：《1949-1952年國民經濟分析》，第194-195頁，中國社會科學出版社，1996。

[5]《經濟文選》，第116頁，中央文獻出版社，1986。

[6]人民日報社論：《在七年內基本上掃除全國青壯年文盲》，人民日報1955年12月6日。

[7]《1955年全國職工人數構成與分布的概況》，《新華半月刊》1957年合訂本第87-89頁。

[8]人民日報社論：《在七年內基本上掃除全國青壯年文盲》，人民日報1955年12月6日。

[9]南進亮、薛進軍：《1949—1999年中國人口和勞動力推算》，《中國人口科學》2002年第3期。

[10]艾奇遜在1949年7月30日給杜魯門的信和美國務院8月5日發表的《美國與中國的關系》白皮書中說，中國發生革命的原因是人口太多而資源非常有限，并斷言新的政權也無法解決如此眾多人口的“吃飯”問題。

[11]南進亮、薛進軍：《1949—1999年中國人口和勞動力推算》，《中國人口科學》2002年第3期。

[12]國家統計局編：《奮進的四十年》，第470頁，中國統計出版社，1989。

[13]《選集》第五卷，第130頁，人民出版社，1977。

[14]馬洪主編：《現代中國經濟事典》，第219頁，中國社會科學出版社，1982。

[15]國家統計局城調隊：《中國城市四十年》，第296頁，中國統計信息咨詢服務中心出版，1990。

[16]麥迪森：《世界經濟二百年回顧》，第23頁，改革出版社，1997。

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12、南進亮、薛進軍：《1949—1999年中國人口和勞動力推算》，《中國人口科學》2002年第3期。

13、中國社會科學院人口研究所：《2002年：中國人口與勞動問題報告》，社會科學文獻出版社，2002。

14、張忠法、崔傳義：《中國農村勞動力轉移的歷程、特點和經驗》（來自網上）