導(dǎo)語：剖析新經(jīng)濟(jì)背景下我國(guó)政府規(guī)制革新一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文在概要總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家政府規(guī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了一個(gè)基于一般性規(guī)律的、可動(dòng)態(tài)調(diào)整的規(guī)制改革政策設(shè)計(jì)框架，并在此框架下探討了在我國(guó)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略背景下深化政府規(guī)制改革所面臨的一些主要挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制放松規(guī)制經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革

從東亞、拉美的區(qū)域性危機(jī)到全球性金融危機(jī)，急劇地改變了人們對(duì)于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)正當(dāng)性的認(rèn)識(shí)，自上世紀(jì)末期由新自由主義推動(dòng)的全球性放松規(guī)制的浪潮正在逐漸消退，而轉(zhuǎn)向要求政府采取更加有效的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性規(guī)制政策以促進(jìn)國(guó)家的發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)福利。

同時(shí)，自20世紀(jì)90年代以來，對(duì)于傳統(tǒng)政府規(guī)制對(duì)象的經(jīng)濟(jì)和金融基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，我國(guó)陸續(xù)進(jìn)行了重大的體制改革。改革雖然在國(guó)有壟斷企業(yè)的管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、產(chǎn)權(quán)多元化等方面取得了一些突破和進(jìn)展，但是以“打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)”為目標(biāo)的真正意義上的規(guī)制改革的成效并不顯著，如被廣泛認(rèn)為具有競(jìng)爭(zhēng)潛力的民航、電信、銀行等產(chǎn)業(yè)的實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)程度仍然相當(dāng)有限，而自然壟斷性較高的鐵路、電力等產(chǎn)業(yè)的改革停滯不前，各種反競(jìng)爭(zhēng)實(shí)踐普遍存在。造成這些現(xiàn)象的原因是多方面的，其中之一可能在于政策制訂者與學(xué)術(shù)界過于機(jī)械地理解、模仿從歐美發(fā)達(dá)國(guó)家（尤其是美國(guó)、英國(guó)）移植而來的政府規(guī)制理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而沒有系統(tǒng)地考察在我國(guó)特定發(fā)展階段中既有的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、產(chǎn)業(yè)歷史等諸多制約因素的重大影響，從而引致在改革的路徑與時(shí)機(jī)選擇、具體政策的制訂等領(lǐng)域出現(xiàn)了偏差與失誤。

有鑒于此，本文在概括總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家政府規(guī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出一個(gè)基于一般性規(guī)律的、可動(dòng)態(tài)調(diào)整的規(guī)制改革政策設(shè)計(jì)框架，并在此框架下探討了在我國(guó)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略背景下深化政府規(guī)制改革所面臨的一些主要挑戰(zhàn)。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府規(guī)制的理性

20世紀(jì)六七十年代，新古典價(jià)格、公共選擇等理論及相關(guān)實(shí)證研究成果從經(jīng)濟(jì)、政治等角度對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制理論與實(shí)踐提出了強(qiáng)有力的質(zhì)疑，認(rèn)為由于存在著規(guī)制俘獲、決策失敗、高執(zhí)行成本等不可忽略的政府失敗，政府難以從公共利益出發(fā)糾正市場(chǎng)失敗問題。在此背景下，自70年代末起，美英等發(fā)達(dá)國(guó)家率先放松對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制，并在90年代促成了一波全球性的放松規(guī)制浪潮。

然而，近三十年的理論發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)普遍存在著重大的市場(chǎng)失敗，適度的政府干預(yù)仍然是不可或缺的，更符合現(xiàn)實(shí)的選擇是在承認(rèn)市場(chǎng)失敗和政府失敗共存的基礎(chǔ)上，仔細(xì)權(quán)衡兩者的收益與成本并探索那些最有效率的規(guī)制方法（Balleisent等，2009）。例如，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成果和歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)表明，由于信息不對(duì)稱和有限的認(rèn)知能力等原因，個(gè)人行為會(huì)系統(tǒng)性地偏離理性，受此影響金融、房地產(chǎn)等市場(chǎng)會(huì)周期性地發(fā)生非理性繁榮或緊縮，最終往往引致更大范圍的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理者的政府應(yīng)干預(yù)這種由非理性引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，包括對(duì)金融業(yè)實(shí)行更為謹(jǐn)慎的規(guī)制，而不像前期那樣過度放松規(guī)制。

相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域面臨的市場(chǎng)失敗問題要更加嚴(yán)重。首先，理論和經(jīng)驗(yàn)都表明，私人市場(chǎng)不能自發(fā)地解決發(fā)展中國(guó)家的收入不平等與貧困問題，甚至可能惡化分配結(jié)果，有證據(jù)表明拉美國(guó)家在放松規(guī)制后收入不平等上升到驚人的高水平，并且相對(duì)損失最大的是低收入群體。其次，由于低收入和不發(fā)達(dá)的社會(huì)保障體系，發(fā)展中國(guó)家國(guó)家抗系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)能力較低，重大危機(jī)后往往陷入長(zhǎng)期停滯和低增長(zhǎng)，收入不平等與貧困也進(jìn)一步惡化。最后，在傳統(tǒng)市場(chǎng)失敗領(lǐng)域，經(jīng)驗(yàn)表明發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的壟斷程度更高，放松規(guī)制后能夠?qū)崿F(xiàn)的有效競(jìng)爭(zhēng)程度非常有限；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也決定了難以充分利用基礎(chǔ)設(shè)施的潛在正外部性和解決污染等負(fù)外部性問題；財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)制度不健全及缺乏必要的資源投入使信息問題非常突出。例如，放松規(guī)制后發(fā)展中國(guó)家普遍引入了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)投標(biāo)制度，但經(jīng)驗(yàn)表明在許多場(chǎng)合都難以實(shí)現(xiàn)“爭(zhēng)奪市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”的理論預(yù)測(cè)效果，因?yàn)槟切┚哂袕?qiáng)大市場(chǎng)力量和信息優(yōu)勢(shì)的投標(biāo)方能夠操縱投標(biāo)并在中標(biāo)后長(zhǎng)期攫取高額壟斷利潤(rùn)與信息租，事后的合同執(zhí)行、再談判也充斥著種種機(jī)會(huì)主義行為。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府規(guī)制的有效性和效率

相對(duì)于有條件偏重于效率考慮的發(fā)達(dá)國(guó)家而言，發(fā)展中國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必須同時(shí)追求效率、穩(wěn)定和減少收入不平等與貧困等三大目標(biāo)。作為一項(xiàng)服務(wù)于發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)管理制度，政府規(guī)制政策的有效性意味著需要總體上仔細(xì)權(quán)衡這三項(xiàng)，使他們相互促進(jìn)但又不時(shí)發(fā)生沖突的目標(biāo)，包括在短期、長(zhǎng)期目標(biāo)中清楚地界定三者的政策優(yōu)先性。

拉美、非洲等地區(qū)放松規(guī)制的失敗充分證明了片面強(qiáng)調(diào)效率目標(biāo)不可能幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，發(fā)展中國(guó)家規(guī)制改革政策的分配、穩(wěn)定目標(biāo)應(yīng)至少具有與效率目標(biāo)同等的優(yōu)先性。例如傳統(tǒng)上發(fā)展中國(guó)家主要依靠交叉補(bǔ)貼、低于成本定價(jià)和政府補(bǔ)貼的方式解決城鎮(zhèn)貧困家庭缺乏可支付能力的問題。在放松規(guī)制后，如果純粹考慮效率將要求大幅度提高服務(wù)定價(jià)、取消交叉補(bǔ)貼甚至完全取消價(jià)格規(guī)制，但是在仍然有大量貧困家庭缺乏支付能力的條件下，這很可能導(dǎo)致更嚴(yán)重的收入不平等與貧困，并反過來阻礙長(zhǎng)期效率收益的實(shí)現(xiàn)。

三、發(fā)展過程中的基本制約因素與政府規(guī)制能力

制度背景對(duì)于規(guī)制制度的運(yùn)行和結(jié)果具有至關(guān)重要的意義。一項(xiàng)好的規(guī)制政策必須是獲得政治、法律、經(jīng)濟(jì)等基本制度充分支持的政策。同時(shí)，盡管存在著雙向的交互作用與影響，但一國(guó)的基本因素的變動(dòng)相對(duì)緩慢，從而會(huì)限制規(guī)制制度的調(diào)整速度和方向，這決定了在制訂規(guī)制政策時(shí)要充分考慮到調(diào)整、適應(yīng)的滯后性與成本。

既有基本因素也極大地約束了發(fā)展中國(guó)家的規(guī)制能力水平及其改進(jìn)速度，從而進(jìn)一步加大了改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)。由于政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度的不完善，發(fā)展中國(guó)家更容易發(fā)生利益集團(tuán)、政治的俘獲和腐敗問題；規(guī)制政策及程序不透明，內(nèi)外部環(huán)境變動(dòng)大往往使得政策缺乏連續(xù)性，加之規(guī)制機(jī)構(gòu)普遍缺乏獨(dú)立性，最終導(dǎo)致了規(guī)制承諾的低可信性；嚴(yán)重的信息問題也加大了規(guī)制決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)；由于內(nèi)在的高執(zhí)行成本特性，缺乏公共資金還限制了最優(yōu)規(guī)制水平。事實(shí)上，世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)在推行“華盛頓共識(shí)”后不久就注意到這些問題并一直在提倡改善治理機(jī)制，但畢竟這涉及到整個(gè)制度和治理體系的改進(jìn)，難以在短期內(nèi)看到什么大的成效（WorldBank2004）。鑒于基本因素對(duì)規(guī)制改革施加的制約作用不可回避性，這就要求在政策設(shè)計(jì)時(shí)一方面要充分評(píng)價(jià)本國(guó)基本因素對(duì)于方案可行性、最終效果的潛在影響，并主要選擇那些簡(jiǎn)化的但與基本因素相適應(yīng)的次優(yōu)規(guī)制機(jī)制，盡可能地將潛在的負(fù)面影響和風(fēng)險(xiǎn)降至最低，然后再根據(jù)規(guī)制能力的改善情況漸進(jìn)地引入復(fù)雜的強(qiáng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)，而不是簡(jiǎn)單地照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)制政策與工具；另一方面也要具有一定的前膽性，需要考慮長(zhǎng)期中改革對(duì)基本制度因素的反向促進(jìn)作用，包括有助于加速規(guī)制能力的形成甚至能夠促進(jìn)基本制度因素變革的政策。

四、政府規(guī)制與反壟斷政策

當(dāng)代基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的一項(xiàng)主要目的是通過引入和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)提高產(chǎn)業(yè)和整體經(jīng)濟(jì)的效率。然而，理論和經(jīng)驗(yàn)表明相對(duì)于在改革的社會(huì)性目標(biāo)方面，如何實(shí)現(xiàn)效率與公平的協(xié)調(diào)仍是最大的挑戰(zhàn)。在政策制訂方面，首先仍然要高度強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理者職能。進(jìn)一步改善對(duì)金融業(yè)的必要規(guī)制以控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，是實(shí)現(xiàn)效率與公平相協(xié)調(diào)的最基本要求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保護(hù)的前提條件。下一步的利率改革、匯率改革和開放資本市場(chǎng)的方式、時(shí)機(jī)、次序的決策必須以此為前提。此外，金融業(yè)規(guī)制改革還必須強(qiáng)調(diào)與地區(qū)發(fā)展、“三農(nóng)”、中小企業(yè)、住房保障等政策的更好協(xié)調(diào)，后者對(duì)于實(shí)現(xiàn)消除貧困、增加就業(yè)、縮小發(fā)展差距等社會(huì)公平目標(biāo)至關(guān)重要。其次，需要更有效率地?cái)U(kuò)大貧困人口的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的接入，逐步改進(jìn)產(chǎn)品（服務(wù)）補(bǔ)貼模式。在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，最關(guān)鍵的是繼續(xù)改革當(dāng)前的投資管理制度，高效率地配置和使用各級(jí)政府的計(jì)劃內(nèi)投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，同時(shí)在條件允許的場(chǎng)合進(jìn)一步開放市場(chǎng)、吸引多元化投資；鑒于近年來政府財(cái)政實(shí)力的提高，已初步具備改進(jìn)交叉補(bǔ)貼這種再分配工具的能力，可結(jié)合各基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的價(jià)格規(guī)制改革，以可支付能力為標(biāo)準(zhǔn)，先發(fā)達(dá)地區(qū)后不發(fā)達(dá)地區(qū)、先城市后農(nóng)村、先直接補(bǔ)貼后針對(duì)性補(bǔ)貼的次序逐步改革傳統(tǒng)低效率的交叉補(bǔ)貼模式。

在制度層次上，現(xiàn)階段基本因素對(duì)規(guī)制改革的制約效應(yīng)仍然相當(dāng)大。法律、稅收與財(cái)務(wù)審計(jì)體系不完善，現(xiàn)有制度安排下規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性低且俘獲、腐敗可能性高，規(guī)制能力和反壟斷執(zhí)法能力相當(dāng)薄弱，內(nèi)外部環(huán)境變動(dòng)大導(dǎo)致政策缺乏連續(xù)性進(jìn)而降低了可預(yù)見性和承諾可信性，產(chǎn)業(yè)實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)程度仍然有限，缺乏有效的監(jiān)督、信息處置機(jī)制使得仍然存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。但是，也要看到近年來基本制度因素正在加速調(diào)整。如引入反壟斷法，相對(duì)獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力正在快速積累，各級(jí)政府的決策透明性在不斷地提高，財(cái)務(wù)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)已基本與國(guó)際接軌。因此，在基于現(xiàn)實(shí)制約的基礎(chǔ)上如何提高決策的前瞻性是對(duì)政策制訂者面臨的另一挑戰(zhàn)。

最后，對(duì)規(guī)制方式與工具的選擇必須強(qiáng)調(diào)謹(jǐn)慎直接引入發(fā)達(dá)國(guó)家模式，應(yīng)在正反經(jīng)驗(yàn)借鑒的基礎(chǔ)上根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)制目標(biāo)、基本因素的特定要求，選擇合適的規(guī)制方式與工具。例如，對(duì)于新一輪電價(jià)改革，除前述影響因素外，還需要考慮兩個(gè)額外的關(guān)鍵因素：一是近年來能源價(jià)格波動(dòng)劇烈且呈現(xiàn)長(zhǎng)期上漲趨勢(shì)；二是限于財(cái)力、意愿或?qū)嶋H操作困難，地方政府實(shí)施直接補(bǔ)貼的動(dòng)力不足。在此背景下，目前尚不具備放開零售電價(jià)和徹底調(diào)整零售電價(jià)基本結(jié)構(gòu)的條件。以此為前提，現(xiàn)階段電價(jià)改革的重點(diǎn)應(yīng)是改善現(xiàn)有的價(jià)格規(guī)制體系：引入附帶上限的煤電聯(lián)動(dòng)零售定價(jià)制度，分開核定輸配電成本并可考慮引入簡(jiǎn)單的強(qiáng)制性成本節(jié)省機(jī)制，簡(jiǎn)化供電與售電兩端的電價(jià)結(jié)構(gòu)，在繼續(xù)標(biāo)桿競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和批發(fā)電力市場(chǎng)試點(diǎn)的同時(shí)鼓勵(lì)電/煤企業(yè)、供電/輸配電企業(yè)、供電/大型工業(yè)用戶之間簽訂長(zhǎng)期合同，鼓勵(lì)有條件的部分省市或城市引入低收入家庭直接補(bǔ)貼制度。

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