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一、地方政府債務(wù)

地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，由于過去的交易或事項而引起的將會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源外流的政府現(xiàn)有責(zé)任。這一界定至少包含了以下三層涵義：(1)地方政府債務(wù)不僅僅是指地方政府通過發(fā)行具有一定票面價值的債券所形成的債務(wù)；(2)地方政府債務(wù)除了包括地方政府通過信用手段取得的財政收入之外，還應(yīng)當(dāng)包括地方政府的某些欠款，即一些應(yīng)付未付的款項；(3)地方政府債務(wù)應(yīng)包括地方政府擔(dān)保的部分債務(wù).

按照債務(wù)發(fā)生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)。直接債務(wù)是指不需要特定事項的發(fā)生，在任何情況下地方政府都需要承擔(dān)支付責(zé)任的債務(wù)。或有債務(wù)是指基于特定事件發(fā)生的地方政府債務(wù)。按照債務(wù)的發(fā)生是否屬于法定義務(wù)，可以將地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是指建立在某一法律或者合同基礎(chǔ)之上的地方政府債務(wù)。隱性政府債務(wù)是指不以某一法律或者合同為基礎(chǔ)的，產(chǎn)生于公眾預(yù)期或者政治壓力的，由地方政府承擔(dān)償付責(zé)任的債務(wù)。這兩種分類形式相互交叉，組成地方政府債務(wù)的四種基本類型，即直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。

從我國的情況來看，1994年《中華人民共和國預(yù)算法》第28條明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”然而，事實上地方政府既存在合法債務(wù)又存在游離于財政監(jiān)督之外的債務(wù)。具體來講，目前我國地方政府債務(wù)主要包括如下內(nèi)容：一是各種轉(zhuǎn)貸債務(wù)資金。主要是指1998年以后出臺的中央政府國債轉(zhuǎn)貸資金。二是目前大量存在的也是政策所允許的，根據(jù)國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的大量外債。三是盡管在法律上不允許地方政府發(fā)債，但客觀上已經(jīng)形成了地方政府的融資體系。如，地方政府通過各職能部門所屬的信托公司或地方商業(yè)銀行等單位運(yùn)作的，用于提供地方公共產(chǎn)品的債務(wù)。又如，各級地方政府提供擔(dān)保的機(jī)構(gòu)、單位或企業(yè)的各種借款或債券的發(fā)行。四是地方政府的欠款和掛賬。包括：對地方行政事業(yè)單位人員的工資欠發(fā)、地方的糧食風(fēng)險配套資金缺口以及糧食虧損掛賬等。五是地方國有企業(yè)難以償還的債務(wù)和某些金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁，以及社會保障資金的缺口。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及其成因

(一)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險

地方政府債務(wù)風(fēng)險，是指地方政府無法清償?shù)狡趥鶆?wù)的償債風(fēng)險以及由償債風(fēng)險引發(fā)的其他風(fēng)險。其可能造成的損失主要有以下四種表現(xiàn)形式：一是在其他支出項目正常保證的前提下，地方政府不能按期償付到期債務(wù)。二是挪用其他支出資金，用于償付到期債務(wù)，這將造成其他支出項目資金保證程度下降。三是開辟不正常的資金來源渠道用于償債，如過分加重納稅人的稅收負(fù)擔(dān)等。四是向上級政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)而給上級政府造成損失。地方政府債務(wù)風(fēng)險就是存在于地方財政正常運(yùn)行和地方政府債務(wù)危機(jī)之間的一個中間環(huán)節(jié)。它一方面有危險性，另一方面也有可控性。

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險有如下特點：(1)區(qū)域性。這主要是指我國東、中、西部不同地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險程度不同，中西部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險程度明顯大于東部地區(qū)。(2)復(fù)雜性。這主要是指我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生有多種錯綜復(fù)雜的原因，既有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌未完成的因素，又有現(xiàn)行財政體制的問題，還有地方政府對其債務(wù)缺乏管理的原因。(3)層次性。這主要體現(xiàn)在省、地(市)、縣、鄉(xiāng)四級政府中，省一級的債務(wù)風(fēng)險相對較小，越往下一級債務(wù)風(fēng)險越高。(4)傳遞性。地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，其難以彌補(bǔ)的債務(wù)負(fù)擔(dān)最終往往要由中央政府承擔(dān)一部分。從這個意義上說，我國下級政府的所有債務(wù)均構(gòu)成上級政府的隱性債務(wù)。

(二)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)形式

1.地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險。這是指由于債務(wù)規(guī)模過大而可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法完全支付的風(fēng)險。目前我國地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握。但從對某些地區(qū)的典型調(diào)查來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至已超過地方財政的承受能力。例如截至2000年底，四川省財政各種直接債務(wù)累計達(dá)400億元左右，或有債務(wù)369億元，其中：應(yīng)清欠農(nóng)村合作基金會21.3億元，應(yīng)退還供銷社股金26億元，糧食企業(yè)虧損掛賬110億元，養(yǎng)老保險金缺口20億元，若再考慮到一些無法統(tǒng)計的因素如欠發(fā)工資、違規(guī)擔(dān)保、民間集資所形成的債務(wù)，其債務(wù)總規(guī)模還要更大。我國地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險已經(jīng)相當(dāng)大了。

2.地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險。主要是指各類地方政府債務(wù)狀況所顯示的隱患。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)直接顯性債務(wù)風(fēng)險。我國地方政府的直接融資渠道主要有國債轉(zhuǎn)貸資金、外債以及地方政府以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)。首先，國債轉(zhuǎn)貸資金發(fā)行的規(guī)模相對較小，但若考慮到地方因此需要投入的巨額配套資金，其風(fēng)險也應(yīng)得到重視。其次，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款，融資結(jié)構(gòu)失衡，融資風(fēng)險加大。再次，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運(yùn)作過程中往往在財政監(jiān)督之外，風(fēng)險也較大。(2)或有債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險。我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容十分廣泛，主要有社會保障資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁、糧食采購秘流通中的積累虧損、地方政府擔(dān)保問題等。最近幾年地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，而在一般的財政預(yù)算、債務(wù)統(tǒng)計中，幾乎都不包括這部分債務(wù)，甚至很多地方政府在進(jìn)行決策時也不考慮這些債務(wù)。實際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷直接化、顯性化，其可能造成的風(fēng)險損失不容忽視。(3)縣鄉(xiāng)政府債務(wù)風(fēng)險。從地方政府的級次上看，縣鄉(xiāng)兩級財政可以說已成為最困難的財政，其債務(wù)風(fēng)險，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的債務(wù)風(fēng)險，尤為突出。據(jù)福建省2000年底的統(tǒng)計數(shù)字顯示，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)逾期數(shù)占債務(wù)總額的53.5%。其中，逾期1年以下者占債務(wù)總額的11.5%，逾期1年以上3年以下者占債務(wù)總額的16.9%，逾期3年以上者所占份額最高，為25.1%。

3.地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險。這一方面是指由于債務(wù)資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務(wù)資金的投資項目中有效獲得的風(fēng)險；另一方面是指由于債務(wù)資金的管理效率不高可能造成的不利于債務(wù)資金有效使用的風(fēng)險。從目前我國債務(wù)使用和管理水平來看，效率風(fēng)險很大。

4.地方政府債務(wù)的外在風(fēng)險。這是指由于地方政府無法清償?shù)狡趥鶆?wù)所引起的其他風(fēng)險。地方政府面對無法清償?shù)牡狡趥鶆?wù)，可以采取的手段主要有：(1)挪用其他財政支出資金。這勢必造成其他財政支出項目供應(yīng)短缺，給其他項目造成損失。(2)增加稅費(fèi)或進(jìn)一步加重債務(wù)負(fù)擔(dān)。這往往意味著，隨著地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的日益加重，不僅地方政府最終陷入積重難返的尷尬境地，而且納稅人和收費(fèi)對象的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也面臨著加重的風(fēng)險。(3)向上級政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)。雖然我國法律規(guī)定中，沒有上級政府為下級政府償債提供資金的義務(wù)，但是事實上存在著下級政府債務(wù)向上級政府轉(zhuǎn)嫁的可能性。

(三)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因既有市場經(jīng)濟(jì)的因素，也有我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身的特點。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種風(fēng)險經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時總要在“風(fēng)險”和“收益”中進(jìn)行權(quán)衡。地方政府作為舉債主體，在面對地方政府債務(wù)給地方經(jīng)濟(jì)帶來的種種好處的同時，必然還要面對債務(wù)風(fēng)險。地方政府債務(wù)風(fēng)險成因突出表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制、財政體制和債務(wù)管理三個方面。

1.經(jīng)濟(jì)體制分析。我國正處于由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的時期。因此，我國地方政府債務(wù)帶有明顯的轉(zhuǎn)軌性特征，突出的表現(xiàn)就是由于政府與市場以及政府與企業(yè)的關(guān)系尚未調(diào)整到位而帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險。

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實體，一方面擁有了自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，并且這種利益與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)度大大提高；另一方面，中央政府逐步下放的計劃、財政、投資、金融、進(jìn)出口等方面的權(quán)限，使地方政府獲得了前所未有的發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和謀取地區(qū)利益的權(quán)利和能力。在強(qiáng)烈的利益動機(jī)的驅(qū)使下，地方政府必然要追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長。然而在這一過程中，由于計劃經(jīng)濟(jì)體制下管理經(jīng)濟(jì)的慣性影響，地方政府大多熱衷于“替代市場”，而非“服務(wù)市場”，突出的表現(xiàn)就是將大量財政資金投資于可能會帶來較高收益的競爭性項目，導(dǎo)致地方政府的職能范圍過寬，表現(xiàn)在財政上，就是不僅原有的財政支出負(fù)擔(dān)無法減輕，而且又有了新的財政支出重點，根源于這種財政支出的擴(kuò)張壓力，地方政府被迫通過各種融資渠道籌集資金，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重。

2.財政體制分析。我國1994年的財政體制改革，對中央與地方政府之間的事權(quán)、財權(quán)、財力進(jìn)行了初步劃分，建立了分稅制財政體制的基本框架。但是作為處理各級政府間財政關(guān)系的基本制度，這一體制改革的不徹底在一定程度上加劇了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張壓力和動力。

(1)政府間事權(quán)與支山責(zé)任劃分的不明晰和事權(quán)錯位的普遍存在，是導(dǎo)致目前地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇和政府償債意識淡薄的重要因素之一。粗略來看，目前我國中央與地方間的事權(quán)與支出職責(zé)的劃分是基本符合國際慣例的，但是顯然不徹底和不細(xì)致。—些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的支出職責(zé)被轉(zhuǎn)嫁到了地方，而另一些本應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的項目卻由中央政府越俎代庖了。從債務(wù)角度來看，中央政府的這種“侵權(quán)”行為給地方政府的經(jīng)濟(jì)行為帶來的負(fù)面影響表現(xiàn)在：一是加劇了地方政府財政支出的壓力，導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴(kuò)張迅速；二是給各級地方政府侵及上級政府的權(quán)利找到了借口。

(2)地方政府財政收入的主要來源不足，難以滿足履行支出職責(zé)的需要，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加的又一重要因素。1994年實行分稅制后，留給地方政府的預(yù)算內(nèi)收入的主要財源——地方稅，是大稅種的小部分，小稅種的大部分，稅源零散、穩(wěn)定性差，無法形成一個完整的地方稅收體系。而且省級以下的分稅制呈現(xiàn)出越往下越“無稅可分”的局面，地方稅收入基本上不可能成為這些政府財政收入的主要來源。因此目前我國地方財政常常不能以預(yù)算內(nèi)適度增長的資金供給來緩解收支矛盾，而將大量的預(yù)算外資金、制度外資金以及各類借款作為各級地方政府被迫采取的另一重要籌資渠道。

(3)均等化轉(zhuǎn)移支付制度的實施規(guī)模偏小，是造成部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重的重要因素之一。目前我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付有稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項補(bǔ)助以及過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法等四類。其中，只有過渡期的轉(zhuǎn)移支付辦法就其內(nèi)在機(jī)制而言，由于是建立在標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的基礎(chǔ)上的，因而確實具有廣泛的均等化功能，但是由于力度太小，實際上尚不能對地區(qū)均等化起到實質(zhì)性作用。這使得部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)在無法通過正常的預(yù)算內(nèi)收入和轉(zhuǎn)移支付獲得財力的情況下，不得不求助于銀行貸款、單位借款等各種債務(wù)融資手段，或者暫時挪用其他專項撥款，來保證本級政府基本職能的正常履行，否則，就只能以財政掛賬的形式表現(xiàn)為隱性財政赤字。

3.債務(wù)管理分析。(1)債務(wù)管理體制分散，難以進(jìn)行有效的債務(wù)風(fēng)險量化管理。目前我國各級地方政府除了對各種轉(zhuǎn)貸性的債務(wù)資金實施了較為統(tǒng)一的管理以外，地方政府其他大量的債務(wù)融資分散于眾多的職能部門及其所屬的企事業(yè)單位，其中多數(shù)具有地方政府提供的擔(dān)保，是地方政府的或有債務(wù)。但是這些債務(wù)卻長期游離于地方人大的監(jiān)督管理之外，致使債務(wù)融資總量難以把握。(2)債務(wù)資金的籌集與使用缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，加大了債務(wù)風(fēng)險的強(qiáng)度。一是債務(wù)資金的籌集與使用缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)翔實的項目論證。債務(wù)融資的多部門分散管理，使地方政府債務(wù)在總體上缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，特別是仍有相當(dāng)多的政府債務(wù)融資項目是競爭性領(lǐng)域的低水平重復(fù)建設(shè)。二是債務(wù)融資的償債責(zé)任不明確，約束軟化。對于地方政府非轉(zhuǎn)貸性的債務(wù)而言，存在著嚴(yán)重的償債責(zé)任不明的弊端。(3)直接融資渠道的缺位，客觀上增加了債務(wù)風(fēng)險的隱蔽性。一般來說，地方政府以債務(wù)融資方式獲取一定的資金是在地方政府的經(jīng)常性資金來源難以滿足其提供地方公共產(chǎn)品的需要時而采取的一種補(bǔ)充形式，但由于目前我國中央政府不允許地方政府以直接的融資方式(國債轉(zhuǎn)貸資金和外債除外)獲取資金，地方政府就以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項目提供擔(dān)保的方式籌集資金。這種做法的直接后果就是增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險的隱蔽性，不利于對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行控制和防范。

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范與化解

(一)體制分析

1.從轉(zhuǎn)變政府職能角度化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險。實行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的到位，是一個經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的根本途徑。在我國現(xiàn)階段，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，使企業(yè)真正成為獨(dú)立的市場競爭主體，最為有效的途徑就是轉(zhuǎn)變地方政府的職能，規(guī)范地方政府的行為，推進(jìn)市場的發(fā)育。地方政府必須認(rèn)識到市場發(fā)育進(jìn)程中政府角色的變化，應(yīng)當(dāng)依照以政府行為“增進(jìn)市場”，而不是阻礙市場發(fā)育或取代市場的原則及時轉(zhuǎn)換其職能‘隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，在我國現(xiàn)階段，區(qū)域性的市場已初具形態(tài)，地方政府的功能角色應(yīng)轉(zhuǎn)換為促進(jìn)市場獨(dú)立運(yùn)作的力量。

轉(zhuǎn)變地方政府職能，是一項非常艱巨的改革，需要較長的時間，近期可以從以下幾個方面入手.(1)財政投資盡快退出競爭性領(lǐng)域。(2)創(chuàng)立以服務(wù)為中心的政府管理機(jī)制。(3)按照市場經(jīng)濟(jì)對政府職能的要求，深化機(jī)構(gòu)改革。(4)加強(qiáng)依法行政、監(jiān)政，規(guī)范政府行為。

2.從財政體制角度化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險。(1)明確政府間的事權(quán)劃分，分清償債責(zé)任。要合理界定各級政府間的事權(quán)與支出職責(zé)，必須按照決策責(zé)任與籌資責(zé)任一致性的原則，也就是說，決策主體至少應(yīng)該在原則上對所制定和實施的公共政策的成本承擔(dān)起責(zé)任。在劃清職責(zé)的基礎(chǔ)上，還不應(yīng)忽視所謂“交叉性”事權(quán)的劃分問題。處理這類問題的基本原則是，對于中央和地方共有的職能，在地方政府管轄范圍之內(nèi)的事務(wù)由地方負(fù)責(zé)，超出地方政府管轄權(quán)范圍的事務(wù)，則應(yīng)由中央政府出面進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)。同時，中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府之間的事權(quán)劃分一旦確定應(yīng)當(dāng)明確化、法制化。屬于哪一級政府的事權(quán)，與此相關(guān)的政策應(yīng)由哪一級政府規(guī)定，盡量避免越權(quán)行為。屬于上級政府事權(quán)而委托下級政府執(zhí)行的事務(wù)，上級政府應(yīng)負(fù)責(zé)提供資金。

(2)完善地方稅體系，培養(yǎng)地方穩(wěn)定財源。地方政府的財政收入不足以滿足其履行支出責(zé)任的需要，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加的重要體制性因素之一。因此，要從收入根源上，消除地方政府債務(wù)融資的壓力，就應(yīng)當(dāng)保證地方政府能夠通過正常、規(guī)范的收入來源獲得實現(xiàn)其職能所必需的資金。當(dāng)前必須盡快完善地方稅體系，加強(qiáng)地方稅主體稅種的建設(shè)，使地方稅收入真正成為各級地方政府財政收入的主要來源。①完善地方稅體系。近期應(yīng)主要從以下幾個方面對我國地方稅體系進(jìn)行完善：穩(wěn)定并拓寬營業(yè)稅稅基；盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅收制度；改革完善城市維護(hù)建設(shè)稅制；統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅；加快稅費(fèi)改革步伐，適時開征新稅種。②加強(qiáng)地方稅主體稅種的建設(shè)。目前在我國，省以下政府大宗收入是營業(yè)稅，而從前景來看，應(yīng)該發(fā)展不動產(chǎn)稅，在省級以營業(yè)稅為財源支柱的同時，縣級以財產(chǎn)稅為財源支柱。③賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，對具有地方區(qū)域特點的稅源開征新的稅種，以稅收形式獲取收入。

(3)完善轉(zhuǎn)移支付體系，提高均等化轉(zhuǎn)移支付的比重。首先，就稅收返還來說，建議今后從現(xiàn)有的中央對地方的稅收返還數(shù)額中，逐步拿出一定的比例并入過渡期的轉(zhuǎn)移支付辦法，使返還數(shù)額不斷降低，直至最終取消。其次，對于專項撥款而言，除了設(shè)立有資金配套要求的配套項目，以引導(dǎo)地方政府，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)的投資以外，還應(yīng)設(shè)立具有指定用途，但不要求資金配套的全額撥款項目，以充分考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金不足的情況。應(yīng)當(dāng)看到，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)均等化的重要手段，不斷減少非規(guī)范的稅收返還等轉(zhuǎn)移支付的力度，相應(yīng)增大均等化轉(zhuǎn)移支付的力度，無疑有助于減少貧困地區(qū)和基層財政的赤字債務(wù)。

3.現(xiàn)有體制下的風(fēng)險消化。無論是政府職能的轉(zhuǎn)變，還是財政體制的調(diào)整，都是一個長期的過程。地方政府在現(xiàn)有體制下的風(fēng)險消化，是指地方政府在目前經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和財政體制改革的大背景下，通過對地方財政進(jìn)行科學(xué)有效地管理，達(dá)到增加收入、減少支出和債務(wù)壓力、消化地方政府債務(wù)風(fēng)險的目的。從某種程度上說，財政管理是對現(xiàn)有財政體制的一種微調(diào)。為消化風(fēng)險，地方政府財政管理可以分為收入管理和支出管理兩個方面。當(dāng)然，地方政府除了可以通過財政管理“增收節(jié)支”外，更多地要依賴對地方政府債務(wù)的管理，最大限度地達(dá)到防范和化解債務(wù)風(fēng)險的目的。

(二)管理分析

1.國外地方政府債務(wù)風(fēng)險管理及其對我國的啟示。(1)美國州地政府債務(wù)風(fēng)險管理。為了防范風(fēng)險，美國州地政府采取了多方面的管理措施。首先，為了防止州地政府公債發(fā)行出現(xiàn)漏洞，州地政府雇傭了許多中介機(jī)構(gòu)來檢查公債發(fā)行的合法性。其次，為了保證州地政府公債的順利發(fā)行，州地政府債券一般需要通過信用評級，信用等級高的債券能夠較順利的發(fā)行。再次，為了防止州地政府公債的規(guī)模過大，超過州地政府財政的承受能力，州地政府公債往往還需受到一些財政制度的約束。如俄亥俄州建立的名為“地方財政監(jiān)控計劃”的監(jiān)控體系，由州審計局負(fù)責(zé)執(zhí)行，并在《地方財政緊急狀態(tài)法》中詳盡規(guī)定了這個監(jiān)控體系的操作程序。(2)發(fā)展中國家地方政府債務(wù)風(fēng)險管理。①巴西：地方政府借款限制。巴西中央政府通過一整套極為嚴(yán)格的限制措施(包括對債權(quán)人、負(fù)債規(guī)模、負(fù)債結(jié)構(gòu)和擔(dān)保額度等)來控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。②哥倫比亞：“交通信號燈系統(tǒng)”。對地方債務(wù)的限制包括兩個指標(biāo)，即地方政府的利息支出與操作性盈余之比和債務(wù)總額與經(jīng)常性收入之比。針對每一個地方政府的貸款要求，上述指標(biāo)就是交通信號燈①。如果計算結(jié)果是黃色或紅色，該貸款就必須通過財政部的許可。③新西蘭：或有債務(wù)報告。新西蘭的財政責(zé)任法要求，中央政府在其年度和每半年度的財政報告中應(yīng)當(dāng)包括或有負(fù)債的報告。國會認(rèn)為，監(jiān)控政府的或有負(fù)債對于確保財政狀況的健康發(fā)展是十分必要的。(3)國外地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的幾點啟示：①以發(fā)行地方公債作為地方政府籌資的主要手段。②確立財政在地方政府債務(wù)管理中的主體地位，并在此基礎(chǔ)上，建立起一整套有效的地方政府債務(wù)監(jiān)督管理系統(tǒng)，包括對地方政府借款的限制，政府公債相應(yīng)的預(yù)、決算編制制度，地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)等等。③實行法制化管理。④地方發(fā)債實行區(qū)別待遇。

2.建立健全我國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理體系。面對我國地方政府債務(wù)管理的混亂情況，當(dāng)務(wù)之急是借鑒國外風(fēng)險管理經(jīng)驗，建立健全我國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理體系，主要應(yīng)從以下幾個方面入手：(1)清查地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模。全面了解地方政府債務(wù)融資的現(xiàn)實狀況是防范與化解地方政府債務(wù)融資風(fēng)險的首要條件。在近期，地方政府應(yīng)組織財政、審計等部門，對與形成地方政府債務(wù)相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)的債務(wù)狀況進(jìn)行徹底清查，準(zhǔn)確把握地方政府債務(wù)融資的總體規(guī)模。對應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)的債務(wù)，要按照債務(wù)償還期限劃分不同檔次，根據(jù)財力增長幅度制定相應(yīng)的償還計劃，做好償債資金的準(zhǔn)備工作。(2)建立起與地方政府債務(wù)融資相應(yīng)的各種管理與風(fēng)險防范機(jī)制。①建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度。②實行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。③建立健全地方政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險。④建立地方財政償債機(jī)制。⑤制定與地方政府債務(wù)融資管理相關(guān)的各項法律法規(guī)。⑥盡快建立地方政府債務(wù)融資的預(yù)警系統(tǒng)。(3)建立地方公債制度，規(guī)范地方政府債務(wù)融資行為。地方公債是國家公債制度的重要組成部分，舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)，這是幾乎所有實行分稅制財政體制國家長期實踐得出的經(jīng)驗。因此，從長遠(yuǎn)看，行之有效的辦法應(yīng)當(dāng)是按照市場經(jīng)濟(jì)體制與分稅制的客觀要求，在建立中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的前提下，逐步建立規(guī)范的地方公債制度，允許地方財政發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金，這也是規(guī)范當(dāng)前我國地方政府債務(wù)融資行為的重要途徑之一。

主要參考書目：

1.傅志華著：《國家安全論》，人民出版社2002年版。

2.樊麗明、李齊云等著：《中國地方財政運(yùn)行分析》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年版。