導(dǎo)語(yǔ)：小議援助西部落后地區(qū)的財(cái)政策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

從世界范圍看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是一個(gè)帶有普遍性的現(xiàn)象，除了像摩納哥、安道爾這樣的袖珍國(guó)家，幾乎所有的國(guó)家都面臨著程度不同的區(qū)域差距問(wèn)題。20世紀(jì)20—30年代以前，西方都把區(qū)域差距視為一種暫時(shí)現(xiàn)象，相信市場(chǎng)的力量可以自動(dòng)的消除這種差距，然而現(xiàn)實(shí)打破了對(duì)市場(chǎng)的迷信。各國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的區(qū)域差距沒(méi)有放任不管，而普遍實(shí)行了干預(yù)措施，尤其是動(dòng)用政府資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供援助。由于自然、社會(huì)條件和政治經(jīng)濟(jì)制度的不同，各國(guó)在對(duì)落后地區(qū)實(shí)施援助上有各自特點(diǎn)，但是也存在許多具有共性的經(jīng)驗(yàn)。鑒于政府掌握資源尤其是財(cái)政資源的有限性，以及援助政策不適當(dāng)可能產(chǎn)生的負(fù)面后果，因此需要進(jìn)一步對(duì)國(guó)家的援助策略進(jìn)行研究，以提高援助的有效性。

現(xiàn)在，很少有人否定中國(guó)日益擴(kuò)大的地區(qū)差距和這種差距可能給社會(huì)穩(wěn)定所帶來(lái)的嚴(yán)重后果，日益擴(kuò)大的東西部差距不僅嚴(yán)重地威脅著社會(huì)穩(wěn)定，而且還將影響我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)和國(guó)家現(xiàn)代化的步伐。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)不在于要不要解決地區(qū)差距問(wèn)題，而在于怎樣解決地區(qū)差距問(wèn)題。西部地區(qū)的發(fā)展不僅需要國(guó)家在政策方面的傾斜和支持，而且還需要國(guó)家在財(cái)政上的援助，在這一點(diǎn)上已經(jīng)得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同，但在給予西部怎樣的政策支持和如何在財(cái)政上對(duì)西部進(jìn)行援助的問(wèn)題上觀點(diǎn)卻并不一致。關(guān)于政策方面的傾斜與支持問(wèn)題作者已在另外的文章中進(jìn)行了分析，本文只對(duì)援助西部地區(qū)的財(cái)政方式進(jìn)行探討。

一、對(duì)財(cái)政援助方式的評(píng)析

向落后地區(qū)和貧困人口提供必要的援助是國(guó)家不可推卸的責(zé)任。在當(dāng)今世界上，援助制度通常被視為一種政府行為，是一種完全由政府運(yùn)作的最基本的再分配或轉(zhuǎn)移支付制度。因?yàn)椋挥兄醒胝趴赡馨凑照w利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的要求以及兼顧局部利益、當(dāng)前利益的需要，使國(guó)家財(cái)力在各地區(qū)間統(tǒng)籌分配，因此，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)起對(duì)落后地區(qū)和貧困人口援助的主導(dǎo)責(zé)任。國(guó)家的責(zé)任不僅體現(xiàn)在推動(dòng)援助政策和法律的制定與監(jiān)管運(yùn)行等方面，尤其直接、具體地體現(xiàn)在國(guó)家承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任上。

這種援助方式的效果不僅取決于中央的援助意愿，而且取決于中央的財(cái)政能力。我國(guó)作為一個(gè)人均GDP還很低的發(fā)展中國(guó)家，每年能夠用于援助西部地區(qū)和貧困人口的資金注定不會(huì)太多，而需要援助的貧困地區(qū)覆蓋面又比較大，能夠?qū)嶋H投入到每個(gè)地方的資金肯定是很有限的。雖然這些年來(lái)隨著整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中央財(cái)政收入比以前有了較大幅度的增長(zhǎng)，但總的來(lái)看，中央財(cái)政占整個(gè)財(cái)政收入的比例仍然比較低，而中央開支預(yù)算增長(zhǎng)比財(cái)政收入增長(zhǎng)的更快，中央財(cái)政赤字也同時(shí)出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)（中央財(cái)政赤字由1998年的960億、1999年的1797億，逐年上升到2000年的2299億、2001年的2598億、2002年預(yù)算達(dá)到3098億[1]），能夠用于向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政能力仍然有限，與援助需求的差距依然會(huì)是巨大的。另一方面，就是國(guó)家依靠政策手段和中央的行政權(quán)威能夠具備相當(dāng)強(qiáng)的財(cái)政吸取能力，國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政援助也還是有限度的，否則又會(huì)出現(xiàn)新的區(qū)域矛盾，那就是過(guò)多地犧牲東部發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，不僅會(huì)拖東部發(fā)展的后退，而且會(huì)引起東部地區(qū)的不滿。因?yàn)椋赞D(zhuǎn)移支付為基礎(chǔ)的國(guó)家援助更主要和直接地表現(xiàn)為一種減高補(bǔ)低、取多予寡，或者說(shuō)是一種殺富濟(jì)貧的援助方式，是用東部發(fā)達(dá)地區(qū)納稅人的錢對(duì)西部落后地區(qū)的捐助。轉(zhuǎn)移支付的過(guò)快增長(zhǎng)，容易使東部人產(chǎn)生心理上的不平衡，甚至?xí)せ貐^(qū)間的矛盾，盡管這轉(zhuǎn)移支付在很大程度上是建立在東部享受了西部沒(méi)有享受的各種優(yōu)惠政策尤其是稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上。同時(shí)，對(duì)于西部地區(qū)而言，長(zhǎng)期依靠國(guó)家援助，又容易產(chǎn)生吃嗟來(lái)之食的感覺(jué)和等靠要的矛盾心理，援助增加了就是國(guó)家應(yīng)該，援助減少了就心理不平衡甚至產(chǎn)生抱怨情緒。結(jié)果，在國(guó)家援助政策的實(shí)施上，如果援助方式使用不當(dāng)，援助力度把握不好，中央政府往往會(huì)扮演兩面都不討好的難堪角色，即東部和西部都不滿意，都會(huì)抱怨。

這種援助方式的效果不僅取決于中央的財(cái)政能力，并且還取決于援助資金使用過(guò)程中的分配方式、成本和損耗控制及使用效率。首先，援助政策的實(shí)施本身是需要支付一定的成本的。因?yàn)樵谠鷮?duì)象的選擇與確定上，需要投入大量的人力、物力進(jìn)行調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和分析，以確定這些援助資金給予誰(shuí)和給予多少，如果不充分獲取和掌握這信息，就很容易出現(xiàn)真正貧困的未得到援助，而不該援助的反倒受援助等決策失誤。在確定了援助對(duì)象之后，要把這些援助發(fā)放到受援對(duì)象手中，也需要人去作，也需要支付一定的成本。尤其是在援助資源由多個(gè)部門分散掌握、分散使用的情況下，援助成本不僅必不可少，而且是比較大的。其次是援助損耗，就像水在渠道里流淌，只要是渠道長(zhǎng)了，就必然會(huì)出現(xiàn)水的損耗，不管我們?nèi)绾位ňκ柰ê图庸糖溃@種損耗也難以避免一樣，援助西部地區(qū)的財(cái)政資金在經(jīng)過(guò)眾多部門、眾多環(huán)節(jié)的支配之后也同樣存在著損耗。實(shí)踐證明，并不是所有援助資金和物資都能最終到達(dá)援助對(duì)象手中，有不少援助資金和物資在援助過(guò)程中被挪用或被截留甚至被貪污，援助資金和物資在使用過(guò)程中呈現(xiàn)明顯的縮水效應(yīng)。通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管可能減少一些這類損耗，但要根除卻非常困難。

小結(jié)：正是鑒于政府掌握的資源尤其是財(cái)政資源的有限性，鑒于援助過(guò)程中存在著成本和損耗以及援助政策不適當(dāng)可能產(chǎn)生的負(fù)面后果，因此，研究援助西部地區(qū)的財(cái)政策略的一個(gè)重要目的就在于怎樣盡可能地降低援助成本，盡可能地避免或減少援助損耗，使西部那些應(yīng)該受到援助的對(duì)象能夠充分地享受到國(guó)家援助帶給他們的好處，提高國(guó)家有限的援助資金的使用效率。

二、對(duì)財(cái)政援助的建議

1、在援助對(duì)象的確定上應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分和明確

援助對(duì)象范圍寬泛和瞄準(zhǔn)性不強(qiáng)，會(huì)導(dǎo)致援助資金的稀釋和遺漏效應(yīng)。比如，扶貧資金主要運(yùn)用在592個(gè)國(guó)定貧困縣，然而，目前國(guó)定貧困縣的大約2億人口中，只有2000-3000萬(wàn)貧困人口，因而絕大部分扶貧資金可能稀釋到非貧困人口頭上。以前貧困縣中貧困人口比例高一些，但是上述稀釋作用仍然不同程度存在。反過(guò)來(lái)，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，現(xiàn)有貧困人口大約一半位于非貧困縣，在現(xiàn)行扶貧資金分配體制下，這些貧困人口能夠獲得的幫助微乎其微。由于瞄準(zhǔn)對(duì)象與地區(qū)和縣級(jí)行政區(qū)劃直接聯(lián)系，難以排除地方政府出于利益動(dòng)機(jī)挪用資金，或者把資金利用到對(duì)財(cái)政能力增加最為敏感的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域與扶貧目標(biāo)并非總是吻合。由于存在申請(qǐng)方和審批方存在信息不對(duì)稱，加上職能部門人員尋租動(dòng)機(jī)和行為的影響，導(dǎo)致扶貧資金瞄準(zhǔn)錯(cuò)位，甚至發(fā)生所謂“窮人帶帽子，富人拿票子”、“扶假貧，假扶貧”之類現(xiàn)象。雖然仍有必要沿用貧困縣概念，但是與10多年前相比，貧困人口在縣一級(jí)的集中度顯然已經(jīng)大為下降。為了提高扶貧政策目標(biāo)瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性和資金利用效率，需要把扶貧資金撥款單位從縣為單位改變?yōu)橐脏l(xiāng)為單位，保證所有貧困村都能獲得扶貧資金。另外，還應(yīng)當(dāng)總結(jié)以往扶貧資金使用的成功經(jīng)驗(yàn)，在更好發(fā)揮農(nóng)戶和自治組織對(duì)扶貧資金的監(jiān)督作用基礎(chǔ)上，加大扶貧資源直接分配到農(nóng)戶的比例。還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)貧困分布及其變動(dòng)的獨(dú)立的監(jiān)測(cè)。近年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)查隊(duì)已經(jīng)進(jìn)行了這一工作，并形成和出版了專題報(bào)告。應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，使這項(xiàng)工作制度化并不斷完善。

2、建立一套科學(xué)合理的、穩(wěn)定規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)就一直采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段來(lái)調(diào)控地區(qū)差距，并取得了一定的成效，但是原有的轉(zhuǎn)移支付方式很不規(guī)范，而且沒(méi)有制度化，分配方法極不科學(xué)。以稅收返還這種主要的轉(zhuǎn)移支付方式為例，其分配方法主要采用以1993年為基數(shù)，每年維持1：0.3的增量返還，即各省的增值稅、消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%，中央對(duì)該地區(qū)的稅收返還增長(zhǎng)0.3%，返還的數(shù)額大小與地方財(cái)力的增長(zhǎng)成正比，其結(jié)果是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、稅收收入增長(zhǎng)越快的東部地區(qū)，其返還的數(shù)額也越大，返還數(shù)額越大地方投入也越多，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就越快，相比之下，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)政收入基數(shù)低，增長(zhǎng)緩慢，返還的數(shù)額小，這種惡性循環(huán)極不利于對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的調(diào)整。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的另外一個(gè)突出的問(wèn)題是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)問(wèn)題，目前中央對(duì)西部的轉(zhuǎn)移支付撥款結(jié)構(gòu)還存在一些缺陷：一是中央對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上多達(dá)六種形式，即稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助，單是中央的專項(xiàng)補(bǔ)助撥款就多達(dá)幾十種，數(shù)額達(dá)幾百億元，且分散掌握在不同的部門，其類型過(guò)于復(fù)雜；二是對(duì)于一些地方的特殊情況和特殊需要主要通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)助方式加以調(diào)節(jié)，而專項(xiàng)補(bǔ)助的確定有很大的隨意性，從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，專項(xiàng)撥款雖然較無(wú)條件撥款更能體現(xiàn)中央宏觀調(diào)控意圖，提高補(bǔ)助效果，但其分配程序不易規(guī)范，易引起腐敗現(xiàn)象。

從我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，近期內(nèi)中央對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須根據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)加以規(guī)范，重新調(diào)整返還數(shù)，并逐步創(chuàng)造條件，在稍長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，盡快建立規(guī)范的按因素法支出的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家對(duì)“老、少、邊、窮”地區(qū)的專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，中央對(duì)西部民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)援助如財(cái)政補(bǔ)貼、扶貧救濟(jì)、文教衛(wèi)生補(bǔ)助、邊疆地區(qū)補(bǔ)助、基本建設(shè)補(bǔ)助，支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金以及“西藏專項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)”等各種專項(xiàng)補(bǔ)助分配和使用過(guò)程的管理與監(jiān)督，盡可能降低這些援助資金的使用成本，減少援助損耗，提高援助效率，在今后可考慮將其納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的統(tǒng)一考慮因素之中。

此外，應(yīng)在總結(jié)過(guò)去省區(qū)之間對(duì)口支援經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大東西部對(duì)口支援的力度，并對(duì)我國(guó)實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付的方式和制度進(jìn)行探索，逐步提高橫向轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付中的比重。對(duì)口支援和橫向轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)應(yīng)放在西部的民族地區(qū)，這既有利于西部發(fā)展，又有利于民族團(tuán)結(jié)，通過(guò)發(fā)達(dá)省、市按照“支援為主，互補(bǔ)互濟(jì)，積極合作，共同繁榮”的原則，在資金和物資投入、科技進(jìn)步和人才培訓(xùn)上給予西部民族地區(qū)有力的幫助，促進(jìn)西部民族地區(qū)的發(fā)展。

3、改革中央財(cái)政援助資金的使用方式及使用領(lǐng)域

（1）在中央財(cái)政援助資金中，有相當(dāng)一部分屬于有條件的專項(xiàng)援助，要求地方必須對(duì)援助項(xiàng)目進(jìn)行配套投入，結(jié)果那些的確貧困的地方往往因?yàn)槟貌怀雠涮踪Y金而得不到中央的援助。因此，必須改革現(xiàn)行“一刀切”的中央與地方公共投資分配制度，有區(qū)別地規(guī)定地方配套資金比例，原則上人均GDP相對(duì)于全國(guó)人均GDP水平愈低的地區(qū)，地方配套資金比率越低，反之亦然。只有這樣，才能使西部那些確實(shí)貧困，地方財(cái)政困難的地區(qū)得到更多的中央援助。不然，就會(huì)出現(xiàn)越是貧窮落后，越是沒(méi)有辦法拿出規(guī)定比例的配套資金的地方，就越是難以得到中央投資援助的現(xiàn)象。

（2）調(diào)整政府財(cái)政援助資金的使用重點(diǎn)，西部農(nóng)村貧困人口的生活保障和農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)成為政府援助資金的優(yōu)先領(lǐng)域。在過(guò)去援助資金的使用上，包含從生產(chǎn)加工項(xiàng)目投資，改善生產(chǎn)和生活條件，到改善生態(tài)環(huán)境，修建基礎(chǔ)設(shè)施，信息咨詢，產(chǎn)品銷售與儲(chǔ)藏服務(wù)，發(fā)展教育和衛(wèi)生事業(yè)，直至救濟(jì)和建立社會(huì)安全網(wǎng)的極為廣泛內(nèi)容。雖然上述方面都有涉及，但是實(shí)施重點(diǎn)主要集中在幫助農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)投資生產(chǎn)性項(xiàng)目（如農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)加工項(xiàng)目）以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。相對(duì)來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村貧困人口的最低生活保障制度建設(shè)方面卻沒(méi)有多少進(jìn)展，農(nóng)村義務(wù)教育也依然非常困難。通過(guò)幫助農(nóng)民進(jìn)行項(xiàng)目投資和發(fā)展生產(chǎn)來(lái)擺脫貧困，政策動(dòng)機(jī)是好的。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論投資什么項(xiàng)目都存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，尤其是在西部貧困地區(qū)進(jìn)行的生產(chǎn)性投資，還受到交通、信息、市場(chǎng)銷售和技術(shù)、人才、經(jīng)營(yíng)管理等多方面的條件制約，加之一些地方政府主管部門在項(xiàng)目選擇上的“越俎代庖”，即便貧困人口能夠獲得貼息貸款，項(xiàng)目的成功機(jī)會(huì)及效益也是難以保證。因此，有的地方出現(xiàn)了給貼息貸款貸農(nóng)民也不敢貸的現(xiàn)象，因?yàn)樗麄兒ε峦顿Y失敗后會(huì)使他們的生活陷入更加貧困的境地甚至負(fù)債累累。對(duì)于那些連溫飽都還沒(méi)有解決的貧困人口來(lái)說(shuō)，雖然生存和發(fā)展都很重要，但首先需要解決的還是生存問(wèn)題，然后才是發(fā)展問(wèn)題。我們必須要像重視城市貧困人口的最低生活保障一樣地重視農(nóng)村貧困人口的最低生活保障與救濟(jì)，而不應(yīng)該等到這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)開始危及農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的時(shí)候才去考慮。國(guó)家必須承擔(dān)起解決貧困人口最低生活需求的責(zé)任，貧困人口的救濟(jì)和最低生活保障應(yīng)當(dāng)成為政府財(cái)政援助資金使用的一個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。

西部地區(qū)貧困落后的原因很多，但最根本的原因還是在于知識(shí)上的貧困。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的大量研究成果說(shuō)明，基礎(chǔ)教育普及程度和質(zhì)量水平，是決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和長(zhǎng)期貧困減少的最重要因素之一，從不同角度觀察和分析，西部農(nóng)村基礎(chǔ)義務(wù)教育都應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)政府轉(zhuǎn)移支付的又一個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。義務(wù)教育是強(qiáng)迫教育也是國(guó)民教育，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家義務(wù)教育也是國(guó)家行為，即政府有責(zé)任擔(dān)負(fù)起提供有利于兒童入學(xué)的各種條件及機(jī)會(huì)，人民也同時(shí)享有平等的受教育的權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行的教育財(cái)政政策，義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任下放到地方政府，在經(jīng)濟(jì)上落后特別是在貧困現(xiàn)象比較集中的西部農(nóng)村地區(qū)，基層政府稅費(fèi)征收基礎(chǔ)較小，加上家庭支付能力也較低，難以支撐義務(wù)教育的發(fā)展，許多農(nóng)村學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，甚至連正常的辦公經(jīng)費(fèi)都不能保證，發(fā)生的極端情況就是電影“一個(gè)都不能少”所展現(xiàn)的畫面：孩子們或者失學(xué)，或者即便能夠上學(xué)，也沒(méi)有得到最起碼的知識(shí)訓(xùn)練和教育。因此，國(guó)家必須主動(dòng)負(fù)擔(dān)及統(tǒng)籌起全民義務(wù)教育的責(zé)任，特別是中央一級(jí)的教育投入與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該向西部農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，農(nóng)村基礎(chǔ)義務(wù)教育應(yīng)該成為政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)先領(lǐng)域。“再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育”。為了增強(qiáng)西部地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展能力，增加財(cái)政援助資金用于西部農(nóng)村教育的比重，是一項(xiàng)利在當(dāng)代和功在千秋的大事。

4、國(guó)家財(cái)政援助與農(nóng)業(yè)稅收政策的協(xié)調(diào)

相對(duì)于城市老百姓800元的稅收起征點(diǎn)而言，農(nóng)民（包括那些處于貧困線以下的農(nóng)民）從來(lái)就沒(méi)有一個(gè)稅收起征點(diǎn)，即使他們的收入水平遠(yuǎn)低于城市居民，甚至連溫飽問(wèn)題都解決不了，還需要國(guó)家給他們提供援助。國(guó)家每年都要拿出數(shù)量額巨大的財(cái)政資金去進(jìn)行農(nóng)村扶貧，卻又不肯改變向所有農(nóng)民（包括西部貧困地區(qū)的農(nóng)民）征稅的稅收政策，這種政策上的矛盾不僅使農(nóng)業(yè)稅收與農(nóng)村扶貧援助的效果互相抵消，而且在事實(shí)上增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。農(nóng)民——貧困地區(qū)的農(nóng)民，他們既是納稅主體，同時(shí)又是扶貧對(duì)象，這種角色上的尷尬，說(shuō)明了我們?cè)谵r(nóng)業(yè)稅收政策和扶貧援助政策上的矛盾與尷尬。我們?cè)谵r(nóng)業(yè)稅收政策與扶貧政策上的矛盾，把農(nóng)民放在了一個(gè)十分尷尬的地位：既是納稅主體，同時(shí)又是扶貧對(duì)象，他們一手向國(guó)家納稅，一手接受國(guó)家的扶貧資助！就算是城鄉(xiāng)有別的政策不能改變，每月800元收入的稅收起點(diǎn)只適用市民而不適用于農(nóng)民，但至少，我們?cè)诤硕ㄘ毨?duì)象、貧困縣時(shí)所使用的貧困線收入標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該很自然地成為農(nóng)民是否納稅的起點(diǎn)。在貧困線之上的農(nóng)民才能成為納稅主體，應(yīng)該排除在扶貧對(duì)象之外；在貧困線之下的農(nóng)民作為扶貧對(duì)象，應(yīng)該排除在納稅主體之外。也就是說(shuō)，同一主體不應(yīng)該同時(shí)成為稅務(wù)部門和扶貧辦的瞄準(zhǔn)對(duì)象。只有這樣，才能避免農(nóng)民既是扶貧對(duì)象，同時(shí)又是納稅主體的雙重角色的尷尬，也才能避免農(nóng)業(yè)稅收與扶貧援助相互矛盾、相互抵消的政策尷尬。我國(guó)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，尤其是在西部地區(qū)，農(nóng)民收入低下且增收難度較大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題也比較突出，國(guó)家應(yīng)該考慮對(duì)農(nóng)業(yè)稅至少是對(duì)西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅收實(shí)行減免政策。減免農(nóng)業(yè)稅收，增加了農(nóng)民的收入同樣也就是扶貧援助，而且是成本最低、效率更高和更直接的扶貧援助！因?yàn)闇p稅政策直接以貧困對(duì)象定目標(biāo)，所以，與目前的政策相比，它既可以更直接地幫助窮人，又可以大大地減少征稅和扶貧的成本及耗費(fèi)，減少為征收數(shù)額并不大的農(nóng)業(yè)稅而設(shè)置的農(nóng)村稅務(wù)機(jī)構(gòu)和為實(shí)施扶貧計(jì)劃而設(shè)置的那些累贅的、代價(jià)高昂的扶貧機(jī)構(gòu)，使目前供職于這些機(jī)構(gòu)的有為之土，可以將他們的才智貢獻(xiàn)到更有用途的事業(yè)中去。

5、國(guó)家援助與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式改革

“目前，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍主要有：一是食物安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼；二是國(guó)內(nèi)糧食補(bǔ)貼；三是自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼；四是環(huán)保補(bǔ)貼；五是貧困地區(qū)補(bǔ)貼；六是價(jià)格支持措施即糧棉定價(jià)收購(gòu)及保護(hù)價(jià)收購(gòu)；七是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)差補(bǔ)貼，年補(bǔ)貼及支出額在1800億元左右。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式上，主要采取的是‘暗補(bǔ)’的方式，許多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并沒(méi)有補(bǔ)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者（WTO規(guī)定應(yīng)補(bǔ)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者），而是補(bǔ)給了中間環(huán)節(jié)”[2].除了農(nóng)村開荒補(bǔ)助費(fèi)、草場(chǎng)改良保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)、造林補(bǔ)助費(fèi)、林木病蟲害防治補(bǔ)助費(fèi)以及退耕還林還草補(bǔ)貼外，其他各項(xiàng)補(bǔ)貼都屬于對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼很少。對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼都是隱含在價(jià)格之內(nèi)的價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼，具有隱蔽性特征，這種“暗補(bǔ)”方式并不為大多數(shù)生產(chǎn)者所知曉，農(nóng)民得到的很少，對(duì)生產(chǎn)的直接刺激力度不大。以糧食補(bǔ)貼為例，政府出了錢，有相當(dāng)一部分補(bǔ)貼流失在糧食流通領(lǐng)域，用于支付人員經(jīng)費(fèi)和彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)虧損上去了，而糧食企業(yè)虧損持續(xù)發(fā)生，財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)日益沉重。就改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式而言，建議在以下方面作些嘗試：一是取消對(duì)糧食流通領(lǐng)域的價(jià)格補(bǔ)貼，按農(nóng)民銷售農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的收入，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接補(bǔ)貼到農(nóng)民個(gè)人；二是突出補(bǔ)貼重點(diǎn)，主要是對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和棉花主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；三是根據(jù)糧棉產(chǎn)區(qū)農(nóng)民上年度成本調(diào)查結(jié)果，加上合理利潤(rùn)的情況確定合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，也可實(shí)行比例辦法或固定數(shù)額法；四是補(bǔ)貼資金來(lái)源，可以利用現(xiàn)有糧食風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)源，不足部分主要由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；五是公開透明，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施公示制度，發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督作用，還要加強(qiáng)審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，進(jìn)行經(jīng)常性的檢查。總之，過(guò)去實(shí)行的以“暗補(bǔ)”為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼比例過(guò)高，農(nóng)民既得不到也感覺(jué)不到，援助資金沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有作用，應(yīng)考慮將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由暗補(bǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)槊餮a(bǔ)，將間接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼，使受援助者充分了解國(guó)家的補(bǔ)貼政策，充分感受到國(guó)家給予的幫助和溫暖，減少貧困地區(qū)農(nóng)民對(duì)國(guó)家援助的抱怨情緒，避免因援助方式使用不當(dāng)而產(chǎn)生的負(fù)面作用。

6、加強(qiáng)援助資金的管理與監(jiān)督，提高援助資金使用效率

在我國(guó)現(xiàn)在的援助體制下，中央很多部委都掌握著一定的援助資源，甚至一些部委下面的司局處也各有名目繁多的專項(xiàng)資金。這種格局不僅加大了援助資金的使用成本，而且政出多門，相互之間缺乏協(xié)調(diào)和配合，很難保證援助的效率。同時(shí)，在援助資源由多個(gè)部門分散掌握的情況下，還導(dǎo)致難以實(shí)施有效管理與監(jiān)督審計(jì)。雖然中央非常重視對(duì)援助資金使用的審計(jì)監(jiān)督工作，然而事實(shí)證明，給定政府主導(dǎo)型扶貧模式，通過(guò)政府內(nèi)部一個(gè)行政機(jī)構(gòu)審計(jì)約束另外一個(gè)行政機(jī)構(gòu)行為，存在很大成本和種種困難。即便審計(jì)發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，也難以通過(guò)有效措施從根本上加以治理。建議將這些政府部門分散掌握和使用的各類援助資金相對(duì)集中管理，以便于管理與監(jiān)督，減少援助資金在使用過(guò)程中的成本和損耗，提高其使用效率。

7、國(guó)家援助的法律制度建設(shè)

國(guó)家對(duì)西部落后地區(qū)的援助政策不僅涉及西部落后地區(qū)和貧困人口的利益問(wèn)題，而且也涉及東部發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，是一個(gè)十分復(fù)雜的、全局性的問(wèn)題，必須要有比較完善的法律制度作為保證。國(guó)家應(yīng)該在已有的一些法律制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)援助制度的總體結(jié)構(gòu)、援助責(zé)任、援助對(duì)象、援助方式、資金來(lái)源、數(shù)量規(guī)模、操作程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置及監(jiān)督管理等方面都以法律的形式確定下來(lái)，提高其科學(xué)性、規(guī)范性和法制約束性，做到有法可依、有法必依，使其從形式到內(nèi)容都符合規(guī)范化要求。