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摘要：中國社會正在經歷一段快速老齡化時期，農村居民養老問題日益引起全社會關注。目前，全國各地農民養老模式主要依賴家庭或個人，農民對社會養老保障模式雖然存在強烈的需求，但社會養老保障組織供給問題正面臨嚴峻的挑戰。本文將對中國農村社會養老保險制度可持續發展的制度建設和財政責任進行深入分析。

關鍵詞：財政責任；制度建設；農村社會養老保險制度；可持續發展

一、問題的提出

相對于1992年的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》的“老農保”而言，2009年9月出臺的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》的“新農保”在惠農上更加傾向于更多的農民。從經濟來源角度衡量，農村社會養老保險實行國家財政全額支付最低標準基礎養老金，籌資方面實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方法。以往人們在談及農村社會養老保險資金獲取時，一般都著眼于老年人一生的積累，或主要著眼于子女收入來源。但是，城市化過程中，少于老齡化、農村勞動力轉入城市、城市遷居趨勢和家庭結構核心化LlJ等因素導致農村老年人口的生存風險正日益凸顯。風險的客觀性、偶然性、損害性、不確定性、可變性等是影響家庭和社會穩定的重要因素，這足以引起全社會重視并希冀采取措施加以規避。

收入再分配功能是政府介入養老保險業務的主要理由之一(另外兩個理由是糾正市場失靈和克服個人的短視行為)，直接體現了養老保險制度的公平性，并決定著養老保險制度的政治支持度和可持續性。因此，政府參與可持續發展的農村社會養老保險制度的建立是必然選擇。可持續發展指的是一種注重長遠發展的經濟增長模式，最初于1972年提出，指既滿足現代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力，是科學發展觀的基本要求之一。農村社會養老保險制度的可持續發展主要是經濟上的可持續，國家應當通過各方面的制度安排，除了要保證現代農民能夠老有所養，更要使子孫后代能夠永續發展和安居樂業。如何建立可持續發展的農村社會養老保險制度?政府該如何給予農村老年人養老的財政支持?這就有必要選取科學合理的方法對上述問題進行探討。

二、政府對農村社會養老保險制度建設責任

(一)國外農村社會養老保險制度的政府參與經驗

1農村社會養老保險是社會經濟發展政策的一部分

全世界已有超過70個國家實行了農村社會化養老保險制度。農村社會養老保險制度在各個國家進行構建時已在兩個方面發揮其制度功能：一是作為社會保障制度的一部分發揮其福利性功能；二是作為社會政策的一部分發揮其服務性功能。這兩種功能表明農村社會養老保險已經作為社會經濟發展政策的一個部分，并對社會生活產生了顯著的影響，如德國、法國、日本、波蘭等。

2政府財政作用與農村社會養老保險的可持續性相適應

農村社會養老保險的資金籌集是最難解決的一個問題。就發達國家來說，政府的財政作用十分顯著，如美國政府為養老金提供稅收政策的支持，韓國政府為養老保障制度提供最后的擔保責任；在發展中國家，穩定的財政支持使得農村社會養老保障制度得以推進，如波蘭和巴西等。可以說，政府的財政作用可以從根本上解決農村養老保險制度的基金積累和支付問題。農村社會養老保險制度作為整個社會福利保障制度的一部分需要政府在供給制度的同時，還承擔使制度持續下去的持續性財政支持責任，從而實現制度的穩定性和可持續性，這為我國農村社會養老保險制度的建立提供了重要的參考。

(二)我國農村社會養老保險制度政府參與的責任界定

從農村養老保險的供給主體來看，供給者包括政府、集體經濟、個人和社會組織以及其他社會群體，但作為社會化的農村社會養老保險制度，“公平和效率兼顧，在特殊情況下優先考慮公平”是養老保險責任所要達到的目標。制度的供給往往與政府有著密切的聯系。老年社會保障制度的公共產品性質，決定了制度的最重要供給者是政府。因此，在我國轉型期間，政府該如何參與農村社會養老保險制度的建設呢?

1政府參與農村社會養老保險的責任界定

農村社會養老保險是農村社會保障制度的組成部分。研究社會保障制度離不開“政府”這個關鍵因素，因為社會保障制度是政府作用的產物，其他因素的介入及其起作用的程度都受制于它。

在我國社會轉型與體制轉軌中，機遇和風險并存，政府對構建社會保障體系具有主導責任。因此，重新界定政府在農村社會養老保險中的責任就成為根本。陳良瑾認為，“社會保障是國家和社會通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度”；鄭功成認為，“社會保障是國家或社會依法建立的、具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統。在中國，社會保障則是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人福利、醫療保障、福利服務以及各種政府或企業補助、社會互助等社會措施的總稱”；陳共認為，“所謂社會保障制度，是指由法律規定了的、按照某種確定的規則實施的社會保障政策和措施體系。社會保障既然是社會性事業，那么政府介入是政府的一項義不容辭的職責。政府介入，一方面出于彌補市場的失靈和缺陷；另一方面可以減少實施成本，增強抗拒風險的能力，還可以運用社會保障調節經濟的運行”。基于上述理論界定，政府在社會養老保險中的責任包括財政責任和監管責任，這種責任以追求有效性為目標。政府運用財政政策手段，諸如稅收、財政支出、轉移支付、管制等工具，同時借鑒國際農村社會養老保險的成功經驗，建立起多支柱的農村養老保險制度。

第一，重新界定各級政府的農村社會養老保險責任。農村社會養老保險制度的公共產品屬性決定其主要提供者是各級政府，政府責任在于構建相應的供應機制，以保證農村社會養老保險的有效提供。但是，中央政府追求全社會福利最大化，地方政府追求地方利益最大化和官僚個人政績，使社會資源無法實現優化配置，損害了公民的社會保障權利，削弱了政府的執政能力。因此，要注重發揮中央和地方政府兩個積極性和責權對稱原則，消除政府職能中的“錯位”、“越位”和“缺位”。

第二，重新界定政府與個人的責任。“新農保”規定，籌資方法采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合，因此，農村社會養老保險制度可以被稱作準公共產品。那么，政府與個人之間必然會通過博弈選取各自責任空間。有些國家為了某些特殊目的，承擔高達70％以上的財政責任。但是，我國經濟不夠發達的情況下，受到財力的限制，完全由政府承擔起農村老年群體的贍養責任是不現實的。因此，有關農村老年社會保障制度仍然停留在政策扶持階段，且財政支出也十分模糊。第三，重新界定政府與集體經濟組織的責任。我國憲法第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。目前很多地方主要是從服務功能上保持統一的集體形式，如農田的排水與供水等。村級集體經濟收入除了各級補助及獎勵，主要來自集體資產租賃、農副業發包和其他收入。為做好農村社會養老保險工作，“蓬萊模式”大力提倡集體經濟實力強的村集體給予農民養老保險補助，規定凡是有固定經濟來源的村，每年都要拿出部分資金為農民投保，尤其是倡導被征用土地的村，用土地補償金為農民辦理社會養老保險。從個案中反映部分共性來看，集體經濟組織的“共有”特性決定農村社會養老保險這種公共品的提供應重新審視。

2政府在農村社會養老保險中的作用

明晰農村社會養老保險中的政府作用，需要結合社會保險制度對政府的內在需要、政府本身所具有的能力等因素。

(1)監管作用。第一，為養老保險提供完備的法律框架，從法律上確認養老保險制度在農村經濟和社會發展中的地位和作用，明確養老保險的性質、對象、標準和基本原則，提升養老保險法的效力等；第二，對養老保險制度進行整體規劃。比如，依據本國國情規劃養老保險制度的籌資模式，規范參保者的權利、義務和管理者的職責等。

(2)財政作用。第一，為養老保險提供財政支持，對養老保險繳費提供稅收優惠，對養老保險基金提供投資優惠，填補養老保險基金收支缺口，負擔最低養老金給付等；第二，提升養老保險財政資金使用效益，編制社會保障預算，開展各級政府農村養老保險財政支出績效考評，完善財政管理體制等。

三、建立農村社會養老保險制度的現實選擇

農村社會養老保險是國家保障全體農民老年基本生活的制度，實行政府引導和群眾自愿相結合的原則。實行農村社會養老保險是從家庭養老過渡到社會養老，具有一定的必要性和可行性。筆者認為，當前首先要搞清楚農村社會養老保險制度同公共財政之間的作用機制等基礎問題，其次要明確制度變遷中農民接受財政支持的受益程度，最后則要考慮社會保障的財政風險與危機戰略管理問題。

(一)農村社會養老保險與公共財政之間的作用機制

公共財政是在市場經濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式或財政運行機制模式，是國家以社會和經濟管理者的身份從市場上取得收入，并將這些收入用于政府的公共活動支出，為社會提供公共產品和公共服務，以充分保證國家機器正常運轉，保障國家安全，維護社會秩序，實現經濟社會的協調發展。公共財政是一個經濟范疇，也是一個政治范疇，事關治國安邦、強國富民。農村社會養老保險具有公共產品屬性，其制度建立對拉動農民收入增長、保證農村老年人生存、實現農村解困有著重要的作用。通過公共財政政策引導和財政政策支持，以需求為基準的農村老年人養老支持力能得到切實有效提高。

(二)社會保障的財政風險與危機戰略管理

財政參與農村社會養老保險制度構建與創新，主要從未來的隱性債務和中央、地方財權、事權劃分兩個方面闡述。世界銀行在2005年5月公布的一份關于中國未來養老金收支缺口的研究報告認為：在一定假設條件下，按照目前的制度模式，2001—2075年間中國基本養老保險的收支缺口將高達9.15萬億元人民幣。養老保險隱性債務顯性化會最終給財政增加相當大的壓力，養老金發放能力能不能抵御通貨膨脹的威脅要用未來做檢驗。除此之外，中央政府和地方政府財權和事權劃分不明晰且各級政府的財權和事權不統一，導致風險發生時各級政府不知如何分擔各自的風險成本，各個行為主體行動遲緩且相互觀望。創新農村社會養老保險制度在公共財政、經濟政治體制、社會結構和歷史發展軌跡等諸多方面要經過多年探索和總結教訓，借鑒國外寶貴經驗為我所用且使之符合社會主義初級階段基本國情以及當前發展的階段性特征。

四、我國農村社會養老保險制度可持續發展的財政支持

可持續發展的農村社會養老保險制度是指國家在制定農村社會養老保險制度時，要按照經濟上可延續的原則，通過制度合理安排，既要保證老年人、中年人和年輕人通過參加社會養老保險保障其年老后的基本生活，更要保證農村社會養老保險制度穩定可靠、養老保險基金能夠保值增值、實現農村與城市養老保險制度的銜接，最終實現城鄉統一的社會養老保險體系。作為公共財政均等化組成部分的農村社會養老保險制度的可持續發展，財政要責無旁貸地以可持續發展的理念從財政補貼機制、轉移支付制度、財政引導機制、財政專戶和財政預算等多角度為“新農保”的可持續發展提供有力保證。

(一)構建區域差別化的明晰財政補貼機制

農村社會養老保險是一項具有較強正外部效應的準公共物品，在農民個人繳得起、政府能承受的原則下，將政府政策扶持明確為政府適當補貼使個人養老保險改變為社會參與養老保險。由于我國區域經濟發展不均衡，地區間財政狀況和財政實力相差較大，對農村社會養老保險制度實行全國統一標準的財政補貼夢想并不現實。因此，應根據區域經濟發展不平衡構建區域差別化的明晰財政補貼機制，其實質是通過區域差別化抵消區域經濟發展不平衡而產生的農村社會養老保險政府資源供給不平衡，縮小區域農村社會養老保險的差異化程度，中國臺灣地區的社會保險制度，無論是全民社會保險還是職業保險制度，當局都實際分擔一部分的社會保險費且明白清楚，我國應借鑒臺灣經驗以明晰化財政補貼機制示意公眾。此外，由于農村社會養老保險目標群體的廣泛性，在沒有明確劃分中央政府與地方政府的財政責任的條件下，中央財政向地方提供養老金補貼時，各個地方政府還應以各地實際情況實行各項配套措施為佳，諸如，上海市郊創造性地推出了小城鎮社會保險模式，土地征用保障補貼、商業保險和綜合保險等多種社會養老保險模式并行發展。

(二)構建可持續發展的農村社會養老保險財政轉移支付制度

可持續發展的農村社會養老保險制度具有前瞻性、制度設計的連續性與長期有效性，故必須充分考慮資源供給的多元化與可持續發展的籌資機制，考慮政府、集體和個人對社會保險資金供給的長期承受能力。構建可持續發展的財政轉移支付制度是為了彌補各級地方財政對農村社會養老保險補貼后形成的地方財力缺口，這也是為了穩步推進農村社會養老保險補貼機制的建立。轉移支付包括中央對省級和省以下的財政轉移支付。中央財政對省級的財政轉移支付可考慮在中央財政層面整合資金，引入整塊撥款的專項轉移支付形式，省以下的財政轉移支付要根據省以下各區域的社會保障資源汲取能力的差異以及改善社會保障資源結構配置的需要，將農村養老保險參保率、覆蓋面等因素綜合考慮，重視對農村社會養老保險可持續發展的轉移支付政策，彌補以往非均衡發展戰略帶來的后遺癥。

(三)構建農村社會養老保險制度基金籌集的政府財政引導機制

要順應經濟社會發展階段性變化和農村社會養老保險制度建設的要求，調整國民收入分配格局，按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，加大對養老基金的財政補貼投入，擴大農村社會養老保險制度覆蓋范圍，增加對農村集體經濟和個人的公共財政支持引導。農村社會養老保險制度建設全局所需要的資金量是巨大的，必須千方百計提升政府公共財政支持、引導的放大效應和帶動效應，有效追求和實現政府資金“四兩撥千斤”的“乘數”效應。其一，政府財政應積極支持農村集體經濟參與農村基本養老保險制度，比如對鄉鎮集體企業參加農村養老保險給予財政補貼，對積極參加農村養老保險工作的集體經濟組織實施以獎代補政策。其二，實施適合農村社會養老保險制度的稅收優惠政策，比如，制定稅收優惠政策，具體明確稅收優惠政策的實施范圍，鼓勵和吸納更多社會資源和資金分擔農村社會養老保險基金籌集責任。

(四)編制社會保障預算，建立農村基本養老保障基金財政專戶

社會保障收支構成財政收支的一部分，因而現代政府也經常利用社會保障收支來管理有效需求。當經濟繁榮、就業充分、收入增長時，以收人為基礎的社會保障收入就會增加，而社會保險的支出就會減少；相反，當經濟蕭條、失業增加、收入減少時，社會保障收入就會減少，而社會保險支出就會增加，導致有效需求隨之增加。社會保障收支是財政收支的一部分，它的變動直接影響到國家財政收支的變動及國家在市場失靈的區域發揮功效，因此，財政是國家最終負責社會保障的義務人，也就意味著國家負有管理社會保障資金的責任。國家財政應當通過建立社會保障預算來履行其對社會保障收支的管理。在財政預算中，建立征、管、用相分離的養老保險基金管理體制，建立納入預算管理的農村養老保險基金專戶；實行政事分離，規范養老保險基金經辦機構行為，加快養老保險基金監管體系建設，制定農村社會養老保險基金監督管理的法律法規。

(五)樹立社會保障財政危機戰略管理理念，完善社會保障資金財政監督

農村社會養老保險可持續發展是一種以人為本的發展，風險意識、憂患意識和可持續發展意識始終貫穿于社會保障的常規性管理中，樹立社會保障財政危機管理理念的核心價值觀，是建立農村社會養老保險制度走向理性化和科學化的必由之路。農村社會養老保險工作的未來財政危機不是單純的經濟高增長能解決的，國家在社會保障可持續發展中負有不可推卸的責任，國家在承受范圍內是農村社會養老保險的最后出資人，因此，完善社會保障資金財政監督勢在必行。在當前乃至今后一段時期，按照法律有限監督、效率優先，合理分權、有效制衡，服務財政等原則對社會保障資金征繳、籌集、管理、發放進行財政監督。