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編者按：本文從農村民間金融及其存在的客觀必然性、農村民間金融的主要運行形式、我國農村民間金融發展中存在的問題、規范和發展我國農村民間金融的策略選擇四個方面進行論述。其中，主要包；小額信貸。存在問題：民間借貸的利率失控；農村民間金融潛伏著金融風險,容易滋生個人非法金融問題；農村民間金融容易產生經濟糾紛；農村民間金融給國家宏觀調控帶來困難；農村民間金融制度內部組織不穩定；民間金融目前還難以得到法律的保護等。策略有：明確民間金融的地位,改善農村金融領域中二元結構的緊張與對立；將農村信用合作社改造成真正的民間金融；規范農村民間金融,將民間金融納入金融監管范圍；繼續支持農村小額信貸機構發展；建立農村民間金融機構存款保險制度,防范基本的金融風險等。具體材料請詳見。

摘要:農村民間金融在我國農村有其存在的客觀必然性。農村民間金融的主要運行形式有:農村信用社(屬于國有金融那部分除外)、農村合作基金、合會、民間借貸、私人錢莊、民間集資和小額信貸等。我國農村民間金融發展中存在不少問題,比如民間借貸的利率失控、農村民間金融潛伏著金融風險、容易產生經濟糾紛、給國家宏觀調控帶來困難以及還難以得到法律的保護等。因此,規范和發展農村民間金融,應明確民間金融的地位,改善農村金融領域中二元結構的緊張與對立;將農村信用合作社改造成真正的民間金融;規范農村民間金融,將民間金融納入金融監管范圍;繼續支持農村小額信貸機構發展;建立農村民間金觸機構存款保險制度等等。

關鍵詞：農村金融民間金融農村民間金融農村存款保險制度

一、農村民間金融及其存在的客觀必然性

農村原本就是正規金融資源相對匱乏的地區。隨著四大銀行的商業化改革,農村的許多經營網點被撤消,正規金融資源更稀少,金融資源供給明顯不足;而解決“三農”問題,極需金融支持。這種供需的極不均衡,催生了農村民間金融。農村民間金融是相對農村官方金融而言的。它具有以下含義:(1)從交易活動的主體看,交易的對象基本上是從正式金融部門得不到融資安排的經濟行為人,比如發生相互借貸行為的農民。(2)交易對象不是被正式金融所認可的非標準化合同性的金融工具。(3)正式的金融中介具有規范的機構和固定的經營場所,而民間金融一般不具備這些特征。(4)民間金融一般處于金融監管當局的監管范圍之外。與“官辦”金融相比,農村民間金融具有社區性、人格性、分散性、層次性等特征。

我國農村民間金融滋生于計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過渡時期,是經濟制度和金融制度不均衡發展的必然產物。隨著農村經濟體制改革和整個國家金融體制改革的推進,農村正規金融日益不適應農村經濟發展對金融服務多元化的需要。因此,在20世紀80年代中后期,以農村民間金融及合作基金會為代表的農村非正規金融迅速掘起。隨著市場經濟的確立,一方面,行政管制經濟依然存在;另一方面,市場的力量又不斷成長,由此產生的資金供求的尖銳矛盾為農村民間金融留下巨大的生存空間。現階段中國農村民間金融發展壯大的主要誘因是高收益導向的供給和巨大的融資需求,有供求必然會形成市場。我國農村民間金融更多的是由政府與市場邊界不清、經濟體內各組成部分市場化步驟不一以及認識上的滯后等因素造成的。長期以來,民間金融在我國基本上被列為地下金融不斷進行整治;但往往是在整治風頭上收縮一下,風頭一過又興起。這說明民間金融有其存在的客觀性。實踐表明,當前農戶取得借款的主要渠道是民間私人借貸,估計有50%到65%的農戶獲得了非正規貸款,農戶借款中民間借款所占的比例超過70%;我國農村“高利貸”有8000億元至114萬億元。若從實際產生的效果分析,非正規金融組織在一定程度上填補了農村經濟發展中金融服務上的空缺,促進了農村金融組織的創新和農村金融市場的開拓,對農村經濟的發展起到了一定推動作用?？梢钥隙ǖ氖敲耖g金融在一定時期內絕對不會消亡,因為它賴以存在和發展的社會經濟條件還不會完全消失。

我國的經濟體制改革是一個由上而下的強制性制度變遷與由下而上的誘致性制度變遷相結合的過程,但是在金融領域的改革更多的是由上而下的政府主導的強制性制度變遷。無論是國有銀行的改革,還是資本市場的改革都是如此。它是這樣一種思維邏輯:政府讓干什么就干什么。而誘致性制度變遷的思維邏輯是:政府明令禁止的我不干,其他的都可以干。民間金融的發展,即是遵循市場需求、由下而上的誘致性制度變遷的結果,這是對金融改革方式的有益探索,為今后的改革提供了新思路。民間金融在農村的蓬勃發展,緩解了農村金融資源供需上的矛盾,縮小了城鄉之間在金融資源占有上的差距,推動了農村經濟社會發展。東部地區農村的快速發展,民間金融起到了舉足輕重的作用。

二、農村民間金融的主要運行形式

我國農村民間金融的主要表現形式為資金供求者之間直接完成或通過民間金融中介機構間接完成的債權融資。其主要運行形式有:

1.農村信用社。一般界定農村信用社為合作金融組織。從信用社資產負債表中所有者權益看,所有者權益里沒有國家,實收資本均由合作社社員股金、企業股金構成?？梢娖洚a權是明晰的,屬于入股的社員、企業共同所有。就此而言,信用社屬于民間金融?，F實中,信用社有的屬于國有金融(仍由國家控制),有的屬于民間金融(實際被民間接管),有的介于二者之間。長期

來我國農村信用社一直向集體所有、向國有靠攏“,官辦”意識和表現強烈,而為股東負責、其合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的資金和金融服務的性質體現不多。合作社社員不僅享受不到貸款的優先權和優惠權、以及股金分紅權,反而還要接受比基準利率高得多的貸款;社員大會、董事會、監事會等根本起不到應有的作用,干部是任命制。因此失去了農村的信任和支持。我國的合作金融實踐一直與農村信用社相聯系,雖經多次改革,但農村信用社就從來沒有真正成為過合作金融組織,由此引起人們對合作金融存在的基礎產生了懷疑。在我國,農村信用合作社一直背離合作制原則是有客觀原因的:政府干預、立法空白、產權制度缺陷、歷史包袱沉重等等。

2.農村合作基金。農村合作基金最早是一種社會保障組織,后演變為農村合作基金會。從性質上看,農村合作基金會并非真正意義的金融機構,而是一種社區性金融系統的補充形式。農村基金會籌集資金的渠道主要有:(1)集體積累資金:即向農民收繳的各項統籌提留資金。(2)農業發展資金:上級撥付或捐贈的支農建設資金。(3)農戶入股資金。(4)代管資金:財政撥給鄉(鎮)事業單位的經費收入、各項罰款或其它收入。資金投放主要用于:鄉(鎮)、村辦企業,農用基本建設,農戶種養殖業,農戶生活困難救濟等。農村基金會在一定程度上緩解了正式金融體制安排下資金供給不足的矛盾。但大多數農村基金會的運作都違背了合作基金會的互助宗旨,并且存在許多問題。所以,1999年1月,為規范金融市場,整頓金融秩序,國務院3號文件,正式宣布取締農村合作基金會。但目前個別地區仍存在極少量的農村合作基金會組織,只是經營方式已由公開轉為地下。雖然農村合作基金會這種形式已不再存在,但我們仍可通過對其分析,借鑒其優點,摒棄其缺點。農村合作基金會在其存在的時期,一方面填補了基層農村金融體制斷層,其業務主要面向小農戶從事行社業務不經濟的小額信貸服務,能夠以靈活的金融活動來彌補行社之不足;另一方面,從近年的實踐看,只有在農村合作基金會發展較好的地方,高利貸才得以被抑制。然而在其發展的過程中政府對它進行了過多的行政干預,且由于缺乏完善的監管機制,導致了許多憑關系、走后門的情況發生,農村合作基金會的功能被嚴重扭曲。農村合作基金會,是一個完整走完產生、發展、滅亡全過程的大型民間金融機構,對其分析可以給我們許多經驗和教訓。一個突出的教訓就是,如果金融監管還未能按照市場經濟的規則進行,政府還可以對民間金融機構指手劃腳,民間金融的合法化,就是民間金融的災難。

3.合會。合會在我國有著悠久的歷史,它是一種基于血緣、地緣關系的帶有互動、合作性質的自發性群眾融資組織。合會集儲蓄和信貸于一體,一般由若干人組成,每隔一段時間開一次會,每次聚集一定的資金,輪流交給會員中的一人使用,基本上不以盈利為目的。合會有“輪會”、“搖會”、“標會”之分。它們一般處于地下狀態。合會的名目雖多,但都遵循一套簡單規則:一個自然人作為會首,出于某種目的(比如孩子結婚上學、造房子、買生產原料等等)組織起有限數量的人員,每人每期(每月、每隔一月、每季、每半年、每年等)拿出約定數額的會錢,每期有一個人能得到集中在一起的全部當期會錢(包括其他成員支付的利息),并分期支付相應的利息。誰在哪一期收到會錢,由抽簽或者對利息進行投標等方式來確定。在我國,就規模而言,融資數額較大的合會多分布在經濟較發達的東南沿海地區,尤以浙江、福建為多。福建福安市的一個“合會”涉及金額25億元,參與者達65萬人?！昂蠒比谫Y規模之大,由此可見一斑。浙江奉化溪口鎮,一年財政收入為1億元左右,在銀行的各項存款為10多億元,民間游資竟有4至5個億的規模。合會是農村金融運作中一種較普遍的形式。合會適合于流動性較弱的熟人社會。它依靠非正式的社會關系、信任關系,還依賴非正式的制裁,比如社會排斥。農民對違反標會還款規定的會員一般不訴諸法律而是進行社會排斥,只有發生大規模“倒會”現象,才訴諸法律。

4.民間借貸。民間借貸有廣義和狹義兩種。廣義即各種民間金融的總稱;狹義指民間個人之間的借貸活動。按利率高低劃分,民間借貸有三種形式:友情借貸(白色借貸)、灰色借貸(中等利率水平借貸)和黑色借貸(高利貸)。狹義民間借貸一般較分散、隱蔽,利率高低不一,借款形式不規范,管理難度大,其中黑色借貸風險較大。農村民間借貸的形式有三種類型:一是口頭約定型。主要在熟人之間進行,他們完全依靠個人間的感情及信用行事,無任何手續,一般數額較小。二是簡單履約型。這大都僅憑一張借條或一個中間人即可成交,一般數額不太小。借款期限的長短、借款利率的高低,憑雙方關系深淺而定。三是高利貸型。即將資金以高于銀行利率借給急需資金的農戶或企業,從而獲取高額回報。民間借貸的資金籌集是多方面的。一般來說,一個民間放貸人是本人有一筆余款,還有就是放貸人信譽較好,親友或者其他人把錢放到這里,可以獲得高于銀行存款利息的利息收入。放貸人把這些錢貸出去,獲得利差。這些民間放貸人有一種半機構化的特點。民間借貸機構的信用還是很不錯的,大面積的倒會是一種例外情況。很多民間金融都有一種信任機制,互相相信,是一個熟人社會。如果出問題,有非正規的制裁,即社會排斥,大家都不理你了。在農村,農民大量的金融需求,多通過民間借貸來解決。近年來,因國家宏觀調控和利率政策調整的影響,民間借貸更趨活躍。民間借貸在我國農村地區仍然有著巨大市場。

5.私人錢莊。私人錢莊是沒有經過審批設立的類似銀行的金融機構,以吸收存款的形式來發放貸款。私人錢莊分為兩類:一是主要涉及從事外匯買賣業務的私人錢莊;二是涉及“非法集資”或“發放高利貸”。從事融資和高利借貸的私人錢莊在20世紀80年代開始活躍,90年代末出現轉折。國務院于1998年7月13日的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》宣布了一系列機構屬于非法金融機構,中國人民銀行于2002年1

月31日發出了《關于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》,私人錢莊逐漸地下化。80年代溫州就有地下錢莊了,第一家公開亮相的方興錢莊開辦人叫方培林,在溫州蒼南縣。方興錢莊是1984年經當地政府允許掛牌營業的。方興錢莊的運作效率高,利率是市場化的,有時一天之內1萬塊錢可以轉3次,轉一次就是一筆利息收入,所以收入很高。后來,本地國有商業銀行分支機構出來反對,中央銀行也派人來調查,說不合法,于是轉入地下運作了數年,最終于1989年正式關門。后來,其他類似的私人錢莊均以非法金融機構名義被取締。

6.民間集資。民間集資盛行于20世紀80年代,其在相當程度上滿足了當時非公有制經濟、特別是民營經濟起步階段對資金的需求,對民營經濟的崛起和發展發揮了重要作用。大規模的集資特別是規模較大的公募資金,未經批準是不受法律保護的。在農村,有少數大戶、專業戶和有一定規模的鄉鎮企業都有可能產生對大規模資金的需要,出現民間集資的情況。民間集資種類很多,但因風險大,且被認為擾亂了農村金融秩序,一般都受到抑制。如河北省孫大午集資案。民間集資形式的創新夾雜著對風險的漠視以及欺詐的騙局,不時在一些地區引發社會震蕩。因而,政府加大了治理非法集資的力度。1998年4月,國務院頒布了《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》,提出了“變相吸收公眾存款”的概念,同時設置了“未經依法批準,以任何名義向社會不特定對象進行的非法集資”的兜底條款,極大地擴展了監管機關的權限空間,為其監管執法行為增加了更多的靈活性,使一些游走于不同監管機關的權力邊界之間的集資形式創新重新回到監管的框架內。

7.小額信貸。為解決我國落后地區的貧困問題和彌補扶貧政策的缺陷,我國自20世紀80年代初開始引進并推行農村小額信貸扶貧模式。我國的農村小額信貸借鑒了孟加拉鄉村銀行模式,在操作上采用“政府十銀行+扶貧合作社”的三線一體的運作模式,政府直接、主動地參與是我國農村小額信貸的一個突出特征。同農村金融市場和信貸扶貧政策相比,我國的農村小額信貸堅持采用小組信貸、整貸零還、小額連續放款和提供技術服務等基本制度,實行“有償使用、小額短期、整貸零還、小組聯保、滾動發展”的原則,并指導幫助貧困農戶發展生產,增加收入,擺脫貧困,實現經濟可持續發展。為有效達到上述目的,開發、研定了一整套嚴格的組織、管理規章制度、辦事程序,并建立了一支培訓有素自愿致力于小額信貸的工作隊伍。中國農村小額信貸分為五類:(1)項目小額信貸,有項目期限,許多屬于國際或者外國機構援助類小額信貸項目,是中國人民銀行監管領域之外的金融活動;(2)由政府實施的小額信貸扶貧項目,即扶貧貼息貸款;(3)非政府組織的專業性小額信貸;(4)正規金融機構操作的小額信貸業務,這是政府要求農村信用社、農業銀行對農戶和農村微型企業發放的小額信用貸款或小組聯保貸款,屬于正規金融機構的一種金融工具;(5)茅于軾所創辦的山西臨縣“龍水頭村民互助基金會”,是一種試驗性項目。小額信貸發展迅速,目前已有10個省區按此方式投放扶貧資金數億元。小額信貸在我國扶貧開發項目中取得了很大成績,但也存在一些不足:小額信貸只解決了向貧困農戶提供小額金融服務的問題,卻不能涵蓋農村中最貧困、沒有創收或創收能力不強的那部分貧困戶;小額信貸機構目前還只能向他們的貸款戶提供技術服務和培訓;由于可用于小額信貸的資金畢竟有限和不允許突破最高借貸限額的規定,小額信貸本身很難產生規模效應;小額信貸的生存和可持續發展不僅要做到資本的簡單保值而且更重要的是做到資本增值,有些技術問題有待解決。盡管存在諸多問題,小額信貸仍不失為貧困地區解決溫飽進而脫貧致富奔小康的重要途徑。小額信貸科學的運作方式和嚴格的管理制度保證了小額信貸能夠達到較高的還款率。小額信貸的主要作用是為農村貧困人口提供信貸服務,是當前不盡完善的農村金融體系的必要補充,其在實現不同區域扶貧目標方面的重要作用是其它農村正規金融和非正規金融難以替代的。

三、我國農村民間金融發展中存在的問題

1.民間借貸的利率失控。民間借貸的敏感點和發生爭執的焦點是利率。最高人民法院的司法解釋規定,同期銀行貸款利率上浮不得超過4倍。目前借貸糾紛案都是以此辦理的。銀行利率是經過國家宏觀調控指導意見的一種執行利率,而市場利率是根據物價水平、盈利水平自然變動的利率。現在“不超過銀行四倍”的利率是以銀行利率為基準點的,雖上下可浮動,但仍是“固定”到銀行利率基準點上的。這就難免有“銀行”導向之嫌,不利于市場利率導向作用的發揮。無論如何,民間借貸的利率應市場化,市場化利率是世界各國銀行追求的目標,民間借貸更應發揮其市場導向的優勢,甚至可以給銀行以示范作用。但是,民間借貸的利率水平大致在10%或更高的水平,這與現行銀行體系的利率水平存在較大差異。在不遠的將來,兩套金融體系之間互相補充,彼此分割的狀況將有所變化,彼此之間將形成某種程度上的競爭。從歷史和現實來分析,民間借貸的利率常常因無管制而導致市場混亂,從而引發社會問題。

2.農村民間金融潛伏著金融風險,容易滋生個人非法金融問題。由于民間借貸活動的頻繁發生,個別人嘗到了甜頭,逐步從單純的借款活動中分離出來,非法吸收存款,高利率發放貸款,辦起了非法“地下錢莊”,擾亂了金融秩序。農村地下金融沒有合法地位,只能在體制外畸形生長,很難滿足農村資金的需要,而且地下信用沒有法律保障,仍然是采用口頭約定的簡單形式。粗陋的形式與較高的利率,既制約了資金需求,也成為眾多法律糾紛的根源。而且地下金融沒有納入人民銀行的監管范圍,國家無法掌握其規模和問題,潛伏著較大的金融風險。(1)民間借貸游離于國家政策法規之外,缺乏制度保障,存在制度風險。(2)民間金融大部分都是在鄉村鄰里、親朋好友等社會小團體的基礎上建立起來的,信用域有限,資金規模小,抵御市場風險的能力差。(3)民

間金融存在組織結構松散、管理方式落后等問題?？傮w上說民間金融具有較大風險性。以合會為例,隨著會員數目增加和相互間了解程度的減少,盈利性功能逐漸突出,安全性必不斷下降。一般情況下,風險并不為外人所知,只有當出現倒會時,風險才曝光。當然,合會風險是局部性的,很難成為全局性的風險。但社會各界對其關注備至。

3.農村民間金融容易產生經濟糾紛。農村民間金融有兩種主要類型:一是口頭約定型。這大都是在親戚朋友、同鄉、同事、鄰居等熟人中進行,他們完全靠個人的感情及信用行事,無任何手續。二是簡單履約型。這種類型,雙方僅簡單履行一下手續,大都是僅憑一張借條或一個中間證明人即認可借貸行為。貸款期的長短、利率的高低,憑雙方關系的深淺而定。民間借貸的債權人或礙于情面,不好意思獲取必要的證明手續,或以獲得高額利息為目的,缺乏對借款對象的審查和對借款用途的有效監督。而借款人因急需用錢,不論利率高低、自己承受能力如何,只管把錢弄到手。結果往往是債權人不能按期收回資金或根本無法收回,債務人不能按時歸還借款,從而引發債權、債務糾紛。公務員之家

4.農村民間金融給國家宏觀調控帶來困難。民間借貸自發性和不可控性的特點,削弱了國家宏觀調控,不利于信貸結構和產業結構的調整。農村民間金融隨著規模的擴大、參與人數的增加,使得信息不對稱日益嚴重。由于缺乏對每筆貸款貸前、貸中、貸后嚴格的調查,在貸款者對借款者的信譽及貸款用途難以知曉及控制時,便會使農村民間金融風險加劇。一些用途不好、效益差、不符合國家產業政策的投資項目被銀行卡住以后,非正規金融便為其融通資金,使國家調控手段弱化。一些民間金融機構從一開始就有先天的痼疾,脫離了中央銀行的監管,業務經營不規范,如高息攬存,盲目貸款。正規金融機構的資金價格由國家確定,而民間借貸的利率是雙方自發商定,兩種定價方法存在矛盾。民間借貸大都是在資金需求緊張迫切、銀行無法解決的情況下發生,基本上是賣方市場,利率水平畸高,民間借貸形成的貨幣流量也難以預測和控制。由于目前對民間借貸活動的監督機制還不完善,一方面導致部分民間借貸演變為高利貸,給社會安定和經濟帶來不穩定因素;另一方面民間借貸活動在金融機構之外進行,造成大量資金體外循環,干擾了金融機構業務的正常運轉,給國家的貨幣政策造成沖擊。例如人民銀行試圖減少貨幣供給量,提高了再貼現率。正規金融機構的利率也相應提高,而民間金融并未提高利率。于是正規金融提供的資金減少了,而民間金融提供的資金增加了,原本由正規金融提供的部分資金轉由民間金融來提供,貨幣供給量并未按照預期數量減少甚至根本沒減少。

5.農村民間金融制度內部組織不穩定。農村民間金融制度安排依靠農村社會關系網絡,這種網絡具有區域性,當制度參與者超過一定區域時,信息不對稱問題就不可避免了。擁有信息多的一方可能損害擁有信息少的一方。即使制度參與者之間的信息不對稱問題不嚴重,也存在潛在風險。一般而言,社會關系網絡的約束成本是穩定的,但金融收益是不固定的。當金融交易額較小時,金融交易者違約可能性較小;當金融交易額超過一定臨界點時,違約收益將大大超過固定的約束成本。在內在制度不能約束道德風險的情況下,信息短缺者便對上一層次的金融制度供給者施加壓力,要求通過正式的制度環境消除來自租金獲得者的損害。

6.民間金融目前還難以得到法律的保護。民間金融在我國古代就已存在。建國以來其活動經歷了由禁止、打擊、到默認而不提倡的過程。改革開放以來,仍作為一種地下經濟而以灰色狀態生存。目前雖己引起重視,但因缺乏法律保障,民間借貸市場還處于半地下狀態。經濟金融界正在討論如何引導、規范和發展民間金融。

四、規范和發展我國農村民間金融的策略選擇

資金已成為農村發展、特別是農村工業發展的一個重要制約因素。解決農村資金不足有兩個方式可以選擇:一是加強正規金融的服務,對現有農村金融機構進行改革,增加信用社的貸款和儲蓄能力;二是發揮民間金融的作用,促進有序的民間金融市場的形成。農村民間金融在彌補農村資金供求缺口、促進個私經濟發展等方面起到了積極的作用,但在一定程度上也擾亂了農村金融秩序,影響了社會穩定。因此,應規范和正確引導農村民間金融,將其納入農村金融體系,并將過量的消費性信貸引向生產性信貸。

1.明確民間金融的地位,改善農村金融領域中二元結構的緊張與對立。民間金融的市場空間實際上取決于正規金融的市場空間,因為實際的金融需求是由經濟活動所決定的。對金融系統來講,這個需求是外生的,正規金融無法滿足的需求,必然轉向民間金融。必須明白,民間金融不等于非法金融。盡管現在的法律政策對民間金融仍采取相對嚴厲的態度,但在法律禁止和正規金融已經占據的市場之間,民間金融仍然有廣闊的空間。從制度經濟學的角度看,民間金融也是一種有效的制度安排,而且具有自發性,在應對正規金融難以解決的信息不對稱等問題時,民間金融有自己獨特的優勢,可以有效降低交易成本?？陀^認識民間金融,注意研究民間金融,依法對民間金融進行合理引導和管理,可能更有利于正規金融和民間金融的合理競爭和良性互動。目前,我國農村金融領域二元結構較明顯,從規范我國農村民間金融的法律法規來看,民間金融與正規金融的關系是緊張而非互補的:一是對農村民間金融一律限制甚至禁止。這種一刀切的方法顯然不合適。從發達國家的經驗看,即使經濟發展到了一定水平,大銀行等正規的金融安排與其他正規和非正規的金融機構、金融安排都是同時存在的,并服務于不同特點的不同對象。所以,對于農村的金融安排要考慮到我國的經濟和農村發展水平。二是人為地將正規金融與民間金融對立起來。這種做法本質上是歧視民間金融。要放棄用正規金融一統農村金融的設想,正確認識正規金融與民間金融對農村經濟發展的互補作用。要有條件地允許民間金融的合法化,為發展農民自主參與的各種民間金融提供良好的條件。美國、日本等發達國家都曾通過使民間金融“合法化”的方式來規范民間金融,并取得了較好成效。我們應給民間金融以合法的空間,以使規范意義的信用合作擁有溫床和土壤;可出臺監管部門授權規章,允許民間借貸在給定條件下合法存在,并將其納入國家金融監管體系,從而擴大政府財政稅收,嚴格限制和取締不正常的農村民間金融組織和活動。譬如,高于中央銀行規定利率的民間借貸的高利貸應予以打擊,低于高利貸利率的民間借貸,原則上可以用民法加以保護。合會之類的民間金融組織,是中國文化傳統的組成部分,不能禁絕。為防范風險,可以規定一戶家庭一月所入會腳金額之和不得超過一定金額,所獲會金總額不得高于一定金額,以減少

倒會可能性。對具有一定規模和管理制度的農村民間金融組織,允許其領取執照并開展業務,短期內可限定其利率浮動范圍,長期內則可以完全放開利率以至自由浮動。

2.將農村信用合作社改造成真正的民間金融。農村信用社的發展問題,不單是一個金融問題,也是事關農業發展、農民增收和農村穩定大局的重要問題。目前農村信用社包括國有的和實際上民間接管的兩部分。2003年8月國務院審批通過了《深化農村信用社改革試點方案》,要求進行農村信用社產權改革。此次改革將信用社的管理權由過去的中國人民銀行轉移到地方政府,并給出了一系列扶持政策,以解決長期以來形成的農信社呆壞賬問題。農村信用社的改革中,難免會產生各種矛盾和問題,甚至在短期內會影響經濟的發展與穩定,我們必須堅持農村信用社支持和服務“三農”的制度特征,并通過相應的制度約束,保證其功能實現。這些制度特征和約束至少應當包括:(1)立足于農村社區的金融組織;(2)這個組織的功能是聚集農村、農民和農戶的資金,并通過金融手段在“三農”發展中進行配置;(3)這個組織應當使農民貸款盡可能方便;(4)這是個能夠自動進化的、開放的和動態的制度安排,并隨著各地“三農”需求的變化而調整自己的組織結構和功能方向;(5)這個組織體系應當具備自我風險控制能力,并受相應的監管約束。通過一系列改革措施,力爭將農村信用社改造成真正的合作金融組織,基本解決農戶在農村信用社貸款難的問題。農村信用社的發展不僅需要自身轉換經營機制,而且需要有良好的社會環境支持。農村信用合作社只有讓廣大農民享受到好處時,才能獲得廣大農民的支持,才能成為真正意義上的農村合作金融組織。農村合作金融可以較好地解決限于一個地方經濟主體的資金互助,在金融服務方面奉行成員優先的原則。真正的合作金融體系是從下而上建立的,其中基層合作金融組織掌握經營決策權,上層機構一般為基層提供便利服務和開展基層合作金融組織共有的但又不能開展的某些業務。這也是合作金融體系的力量來源。合作金融也可以發展成為金融市場支柱之一。

3.規范農村民間金融,將民間金融納入金融監管范圍。農村民間金融以其融資速度快、信息費用低、利率具有彈性、服務態度好、渠道廣、回收快、資金利用率高等優點而經久不衰,但其具有的高利貸、高風險、金融欺詐、隱蔽性強、不可控制等缺點,有時會影響農村正常的金融秩序甚至社會穩定。因此,在放開農村民間金融的同時,要加大監管力度,吸取上世紀80年代“金”字號泛濫的教訓,嚴把市場準入關,將優良的民間信貸機構吸納為市場主體,不符合規定的則排除在外,維護市場主體的質量;同時建立市場退出機制,按照法律規定和市場原則實行破產,以保證中小金融機構健康高效地運行,從而有效防止出現“爛蘋果效應”:一個爛蘋果不清除,壞掉一筐蘋果。

加強農村民間金融監管和農村民間金融調控,目的是促進農村民間金融健康發展和提高農村民間金融效率,而不是限制金融發展。要使農村民間金融活而不亂,實現發展、效率、穩定三者的最優結合,監管方式的科學化和調控方式的靈活有效是最為關鍵的一環。農村民間金融機構服務的對象,主要是中小企業和農戶,經營的主要是小額零售業務,其單位資產的管理成本高、風險大。許多國家的實踐證明,正規金融組織對農戶金融服務的覆蓋面往往不足農戶總數的20%,大量的農村金融服務需要農村非正規或民間金融來滿足。我國農村民間金融在歷史上早就存在,近年雖經多次清理整頓,但仍存在著各種民間金融形式,說明它們在農村有生存的土壤。政府對民間金融的監管,應以引導、監控為己任,而不是對其進行過多的干預。曾經在廣大農村興盛的農村基金會衰敗的一個主要原因就是政府進行了過多的行政干預。前車之鑒應引以為戒。作為政府,要從完善法律、制度、政策入手,在嚴格市場準入條件、提高準備金率和資金充足率及實行風險責任自負的情況下,引導和鼓勵民營的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種形式的農村民間金融健康發展,達到合法、公開、規范,并納入到農村金融體系中加以監管,以增加農村金融的服務供給,滿足三農多層次的融資需求。

4.繼續支持農村小額信貸機構發展。小額信貸是我國農村金融體系的重要組成部分。2005年的中央一號文件明確提出:“有條件的地方,可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業發起的小額信貸組織。”在農村金融服務體系不完備,農村資金大量外流的情況下,開展小額信貸成為當下豐富農村金融體系多層次格局、滿足農村金融需求的必然之選。但從現實看,小額信貸雖成效顯著,但覆蓋面仍十分有限,且目前尚處于項目試驗層面,還未規范地上升到政府的政策體制層面。目前我國農村小額信貸面臨著一系列問題,如金融政策限制、小額貸款運作的市場載體不完善等;同時小額信貸自身也存在許多阻礙因素,如單一的扶貧目標、低利率、缺少有效的管理監督機制、人才缺乏、缺乏可持續性等。因此,為更好地發揮“小額信貸”業務,要借鑒嚴格意義上的小額信貸運作機制,對現有的中國小額信貸模式進行改進。當務之急是必須明確制定對小額信貸的支持政策,創造條件將其融入到農村金融體系之中,既彌補現有農村金融體系的功能缺陷,又進一步提高扶貧工作的效力。在這一方面,主要應推進以下工作:(1)強化扶貧資金對農村小額信貸試驗和發展的支持,應劃出一塊扶貧資金作為發展小額信貸專項資金,由小額信貸實施機構提出申請,經扶貧機構和資金管理部門審批同意后,用于補貼小額信貸工作經費或周轉用于小額信貸的資本金。(2)鼓勵獨立的小額信貸專業非政府組織(NGO)開展小額信貸,形成金融部門和扶貧部門宏觀管理和監控、專業NGO獨立運作小額信貸的格局。穩定和發展一支小額信貸專業隊伍,建立長期為農村貧困人口提供基本金融信貸服務的機制。(3)利用小額信貸運作規范度提高、發展規模擴大、覆蓋面增加的有利時機,探索建立扶貧銀行的可能性;建立專業的機構,引入小組還款機制,促進信貸資金的良性運行。(4)成立小額信貸行業協會。小額信貸在我國已經有10年的實踐,各種類型的小額信貸項目或機構都在利用自己的優勢進行小額信貸扶貧的工作,尤其是從事小額信貸的非金融機構,一直在探索小額信貸扶貧的模式。由于這些機構大多注冊為社團組織,在金融操作方面并沒有得到金融監管部門的許可,因此,這些機構大多各自為戰,所從事小額信貸的方法和內容也不盡統一。隨著小額信貸的不斷發展,有必要成立一個專門的協調機構來協調和引導中國小額信貸的發展,這將有利于不同機構之間的交流和合作,規范小額信貸的運作,盡快結束小額信貸各自為戰的局面。

5.建立農村民間金融機構存款保險制度,防范基本的金融風險。我國雖然沒有建立存款保險制度,但實際是一直由國家承擔隱性擔保。例如,當農村信用合作社出現流動性風險時,政府就會通過財政手段為其兜底兒。甚至是在處理非法集資活動中,政府也承擔了存款保險的角色。在金融市場逐步開放、所有制和產權制度日益多元化的背景下,再由國家承擔隱性擔保已不合時宜了。建立存款保險制度已迫在眉睫。目前可先在農村試點,探索建立農村存款保險制度。農村存款保險制度不僅是保障農村存款和實現農村金融機構可持續發展的基礎,也是開放民營銀行的前提條件。建立存款保險制度的基本目的:一是保護小儲戶,防止擠兌現象;二是為處置出現嚴重問題、破產或瀕于破產的金融機構提供資金支持。從我國當前情況看,建立我國農村民間金融機構存款保險制度的最基本目的,在于以此加強我國金融管理部門的監管能力和對瀕臨破產的農村民間金融機構的處置能力。為了降低農村民間金融機構的脆弱性,有必要建立存款保險制度,以保護公眾信心。突出監管功能和加強對包括出現嚴重問題的農村民間金融機構的處置能力,將是我國農村存款保險機構的運作特點。就處置方法而言,一般有清償存款、承接購買、不歇業救助以及建議改進的“保險存款轉移”等方式。

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