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關(guān)鍵詞：地方政府債券；城市基礎(chǔ)設(shè)施；債務(wù)問題；必要性

提要：本文立足于當前經(jīng)濟形勢，分析地方政府債券發(fā)行的必要性，以順應(yīng)改革及經(jīng)濟發(fā)展的需要。根據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展狀況以及當前國際經(jīng)濟形勢變化，各界要求地方政府發(fā)行債券的呼聲越來越高。

一、地方政府債券概述

（一）地方政府債券的定義。地方政府債券是地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和資金需要狀況，以承擔還本付息責任為前提，向社會籌集資金的債務(wù)憑證。它是一種有價債券，一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。在美國或者其他發(fā)達國家，地方政府債券又被稱為市政債券或地方公債。

（二）地方政府債券的種類。根據(jù)償債資金來源和償還擔保的不同，地方政府債券即市政債券分為一般責任債券（簡稱GOBonds）和收益?zhèn)硗庖灿幸恍﹤婢咭话阖熑蝹褪找鎮(zhèn)奶卣鳌?/p>

1、一般責任債券。一般責任債券是指由州、縣、特區(qū)、市、鎮(zhèn)和學(xué)區(qū)發(fā)行的債務(wù)工具，以地方政府的征稅能力作為償債擔保，稅收來源作為償還債券的基礎(chǔ)，安全性較高。一般責任債券由地方政府提供全面的信譽和信用支持，因此又被稱為“完全信譽和信用債券”。

2、收益?zhèn)Ｊ找鎮(zhèn)且皂椖康氖杖牖蛘咛囟ǖ亩惙N做償債擔保，更接近企業(yè)債券。收益?zhèn)陌l(fā)行人不一定是政府，政府的機構(gòu)和授權(quán)機構(gòu)也可能有權(quán)發(fā)行收益?zhèn)Ｊ找鎮(zhèn)话愣寂c某一特定項目或部分特定稅收相聯(lián)系，其還本付息來自投資項目（如高速公路和機場）的收費。

（三）地方政府債券（市政債券）的特點。目前，在世界各國的市政債券市場中，以美國市政債券的發(fā)展規(guī)模最大、運作最為規(guī)范。從美國市政債券市場的發(fā)展現(xiàn)狀來看，市政債券的特點可以歸納為以下幾點：

1、良好的流動性。市政債券的核心是運用地方財政或項目的現(xiàn)金流支持債券發(fā)行，其實質(zhì)是借助州以及地方政府的信用，落實還款資金和擔保問題，因而市政債券的債信等級都比較高，一般不會出現(xiàn)信用危機。

2、融資成本低。大部分的市政債券免征利息所得稅，同時又具備流動性好、債信等級高的特點。因而，投資者愿意接受比其他證券利率低的市政債券，使得地方政府可以用比較低的利率成本進行融資。

3、期限長。市政債券期限長至三四十年，地方政府發(fā)行市政債券所籌集的資金一般用于建設(shè)公路、大橋及各種公共設(shè)施等，這些市政項目建設(shè)周期長，并可以在相當長的一段時間內(nèi)為社會公眾提供服務(wù)。

4、提前贖回特征。提前贖回也成為“早贖”，即政府有權(quán)提前償還其發(fā)行的債券。債券持有者收回本金，還可能收到一些額外付款，成為“早贖溢價”，同時還收到截至贖回日的應(yīng)計利息。

二、發(fā)行地方政府債券的理論基礎(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論。根據(jù)受益范圍的不同，公共產(chǎn)品可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。受益范圍遍及全國的是全國性公共產(chǎn)品；受益范圍僅限于特定地域空間的是地方性公共產(chǎn)品。這為進一步界定市場經(jīng)濟條件下中央政府和地方政府之間公共產(chǎn)品的供應(yīng)范圍提供了依據(jù)。

1、地方政府具有提供地方性公共產(chǎn)品的職能。地方性公共產(chǎn)品具有空間限制的特點，即滿足某一特定區(qū)域范圍內(nèi)的公共消費需求、受益者基本限定為本地區(qū)的居民。雖然部分地方性公共產(chǎn)品具有外部性，其受益范圍不僅局限于本地，但地方公共產(chǎn)品的成本和收益基本上在一個區(qū)域之內(nèi)，其供給著眼于滿足本地居民的需求，成本也應(yīng)由本地政府負擔。因此，地方政府具有提供地方性公共產(chǎn)品的職能。

2、地方政府提供地方性公共產(chǎn)品可以實現(xiàn)效率要求。美國經(jīng)濟學(xué)家特里西曾提出過“偏好誤識”的理論。特里西通過數(shù)學(xué)模型證明：如果一個社會能夠獲得完全的信息，那么無論是中央政府還是地方政府提供公共產(chǎn)品，結(jié)果是無差異的。但是，社會并不能獲得完全的信息，這就會出現(xiàn)信息不對稱的現(xiàn)象。中央政府不了解本地區(qū)的偏好，確定公眾的邊際消費替代率存在隨機性，因此會出現(xiàn)偏差，造成提供公共產(chǎn)品過多或者不足。相比而言，地方政府更了解本地區(qū)居民的偏好，能夠獲知個人偏好中的邊際消費替代率，從而可實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，提高公共資源的配置效率。

（二）公共財政理論

1、公共支出理論。政府部門對公共產(chǎn)品的支出可分為經(jīng)常性支出和資本性支出。在地方財政支持中，經(jīng)常性支出直接形成當年的社會消費利益，如公務(wù)員工資和行政辦公費用等，由受益期分擔；而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當年，而是在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用，例如地方政府建造的公路、圖書館、博物館、公園、水庫等公共產(chǎn)品，他們將在以后很長的時期內(nèi)為當?shù)卣麄€社會提供利益，其建造成本不能全部作為當年提供的公共產(chǎn)品的成本，而應(yīng)該在整個受益期分攤。

2、財政分權(quán)理論。按照財政分權(quán)理論，政府的職責包括資源配置、經(jīng)濟穩(wěn)定、收入分配三個方面，政府通過提供公共產(chǎn)品履行資源配置的職責。公共產(chǎn)品可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品，又可以分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，不同公共產(chǎn)品的受益范圍存在地域空間差異性，這就劃分了中央和地方政府之間的責權(quán)。中央政府著重提供那些直接關(guān)系國計民生、關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展全局的全國性純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，主要承擔經(jīng)濟穩(wěn)定和收入分配職能；地方政府在管理和調(diào)節(jié)地方事務(wù)的基礎(chǔ)上，通過提供地方純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品來提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民的多樣化需求。

三、發(fā)行地方政府債券的必要性

（一）為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。城市基礎(chǔ)設(shè)施在社會和經(jīng)濟發(fā)展中的作用日益重要，已經(jīng)成為城市建設(shè)管理中的一個重要詞匯。城市基礎(chǔ)設(shè)施是既為物質(zhì)生產(chǎn)，又為人民生活提供一般條件的公共設(shè)施，是城市賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。

目前，我國地方政府由于資金缺乏、投入不足，阻礙了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進程。因此，開拓新的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道尤為重要。現(xiàn)階段，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自中央和地方財政、商業(yè)銀行和政策性銀行以及資源補償融資。銀行的資產(chǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營講究盈利性、流動性和安全性原則，這也決定了銀行借款融資不適應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。資源補償融資，通過土地批租和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，以及征收城市地下水資源費，從而取得收益來進行融資。但是，由于土地開發(fā)的成本逐漸上升，土地售讓價格被人為地壓低，使土地凈收益逐漸減少，很難滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。另外，利用土地和水資源，這種做法具有明顯的短期行為特征，不具有可持續(xù)性。因此，要改變我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、資金投入不足的現(xiàn)狀，需要發(fā)行地方政府債券，廣泛吸引民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）解決地方政府債務(wù)問題。地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人按約定的條件向債權(quán)人承擔為或不為的義務(wù)。從財政的角度，地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定或者依照法律的規(guī)定向債權(quán)人（可以是各類民事主體）承擔的資金償付義務(wù)。

1、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

（1）地方政府債務(wù)數(shù)額龐大。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，我國大多數(shù)省的地方政府債務(wù)規(guī)模呈逐年上升態(tài)勢，債務(wù)余額龐大，且增速較快。地方政府債務(wù)近年有上升趨勢，各省的債務(wù)負擔率基本上都超過10%。相關(guān)資料顯示，2009年我國地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當于2008年GDP的16.5%，占財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%。數(shù)額龐大的地方政府債務(wù)嚴重威脅著政府財政的穩(wěn)健運行和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，成為引發(fā)財政風險的重要因素。

（2）負債隱性化強，透明度低。我國地方政府債務(wù)極不規(guī)范，為了規(guī)避法律責任，大都采用間接負債和隱性負債。例如，一些地方政府為興辦各種“政績工程”，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的名義，通過委托建設(shè)、經(jīng)營等融資方式將顯性債務(wù)隱性化。由于多數(shù)債務(wù)是由地方政府提供擔保的一種間接債務(wù)，一旦出現(xiàn)風險，地方政府便負有直接的清償責任。如果地方政府出現(xiàn)擔保違約、無力還債等政府信用危機，進一步加強了中央對地方政府負債的隱性擔保。

（3）缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理機制。盡管近年來中央及各級地方政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務(wù)，但由于缺少債務(wù)的管理規(guī)范，從項目審批到資金使用、償債來源都有著很大的隨意性，各級地方政府缺乏統(tǒng)一的組織機構(gòu)來全面管理地方政府債務(wù)。

2、有利于化解我國大量或有和隱性負債所帶來的財政風險。從以上的分析來看，我國的地方政府或有負債從規(guī)模和結(jié)構(gòu)上都存在很大的財政風險隱患，由于或有負債發(fā)生的概率具有不確定性，其隨機性大，可控性差，我國現(xiàn)行的制度中又沒有對政府或有債務(wù)的統(tǒng)計考核指標，致使這部分債務(wù)長期游離在財政監(jiān)督之外。為了化解我國地方政府的債務(wù)問題，應(yīng)該順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展潮流，建立在中央嚴格控制下有限地賦予地方政府債券發(fā)行權(quán)的新機制，積極、穩(wěn)妥地將地方政府債務(wù)管理引領(lǐng)到規(guī)范、透明、法制的軌道，是特定國情條件下的地方債務(wù)問題的根本解決之道。通過發(fā)行地方政府債券，開通規(guī)范、合法的舉債渠道，將地方政府的隱蔽舉債行為顯形化，才有可能堵住各種隱蔽、違規(guī)的借債融資渠道，從而建立良好的風險防范機制，有利于債權(quán)債務(wù)的穩(wěn)定和整個社會秩序的和諧。

綜上所述，現(xiàn)階段我國的社會與經(jīng)濟得到了很大的發(fā)展，資本市場開放程度大大加快，發(fā)行地方政府債券的各種條件都已經(jīng)成熟，盡早推出地方政府債券對于我國經(jīng)濟生活的方方面面都有促進作用。不過，地方政府債券市場的建立和發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，需要掃除多方面的障礙因素，比如地方政府的資信評估與擔保、金融中介機構(gòu)的發(fā)展和法規(guī)的健全等。我們可以在“準市政債券”的實踐基礎(chǔ)上，積極探索地方政府債券的實現(xiàn)方式，推動我國的金融創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展。

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