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[摘要]在美國基礎教育質量低下和教育不公平問題成為社會和政府關注的焦點問題之際，特許學校在教育市場化浪潮和政府的大力支持下產生了。十多年來，特許學校在提高基礎教育質量、促進教育公平上取得了一定成效，并得到了社會認可。作為政府和市場以及社會共同承擔教育責任的一種新型學校類型，特許學校有望在政府承擔教育責任的方式方面提供有益的思考。

[關鍵詞]特許學校；政府責任；基礎教育改革；教育準市場

美國特許學校創建十多年來，在提高基礎教育質量和促進教育公平方面進行了有益的嘗試，本文擬通過探討特許學校的產生背景和發展成效，分析其對基礎教育改革中政府責任的啟示。

一、特許學校的產生背景

特許學校在美國積極推進基礎教育改革的過程中產生，它試圖通過教育體制改革、充分發揮學校自主權和績效責任制等方式緩解美國基礎教育領域存在的嚴重問題。同時，它的產生和發展不僅深受教育市場化浪潮的影響，也是美國政府大力支持的結果。

（一）對基礎教育問題的強烈關注為特許學校的產生提供了契機

20世紀80年代以來美國基礎教育領域存在的嚴重問題引起了美國社會的廣泛關注。首先，基礎教育體制僵化，學校之間缺乏競爭，教育質量低下。在分權化管理的基礎上，美國各州傳統公立中小學教育完全由地方學區直接管理，學校在許多方面缺乏應有的自主權，公立學校之間以及公立、私立學校之間缺乏必要的競爭。1983年《教育處于危險之中：教育改革勢在必行》的報告和美國前聯邦教育部長威廉·J·貝內特提交的1988年教育改革報告深刻反映了美國學生學術成績低下的狀況，越來越多的家長和教師充滿了困惑。第二，教育不公平現象日益嚴重。美國公立、私立學校并存，私立學校質量較高，但是由于其高昂的學費，一般家庭子女只能按照“就近入學”原則在公立學校就學，無法選擇私立學校；同時，大部分低收入家庭和少數民族家庭子女通常只能在教育資源少的居住地所在區域就學，種族歧視與種族隔離也導致了嚴重的教育不公平問題。

在這種情況下，提高教育質量、促進教育公平等問題成為美國基礎教育改革的主旋律，特許學校的產生成為其重要措施之一。

（二）教育市場化浪潮為特許學校的產生提供了思想基礎

針對公立教育系統的弊端，一些經濟學家提出了教育市場化構想，主張將市場競爭機制引入學校系統，激活公立學校僵化的辦學和管理體制，增強市場對公共需求的及時調節和反饋，以提高教育質量。

當代著名經濟學家彌爾頓·弗里德曼教授積極主張教育市場化改革，他認為在公共服務領域如福利、教育領域等，必須模擬市場的機制。他在《政府在教育中的作用》一文中指出，由于政府對公共教育的長期壟斷，學校之間缺乏必要的競爭，教育效率低下，政府雖然應該資助教育和承擔相應責任，但并不一定要直接提供教育，政府之外的個人或組織也可以開辦公立學校。他提出的教育券計劃目的在于不僅給家長較多的選擇機會，而且使得學校之間（包括公立的與私立的學校）展開競爭以提高教育質量，同時，通過使更多的人有機會選擇學校來促進教育公平。奧地利經濟學家哈耶克也認為，在教育和市場的關系上，市場是教育活動的基礎和依據，教育領域應引入競爭的原則。他們的思想在美國產生了廣泛影響，通過市場機制來調節公立學校的思想得到了大力支持。

然而在教育券計劃的實施過程中，由于私立學校學費高昂，教育券所能抵消的學費數額十分有限，所以貧困家庭和少數民族的子女等仍被排除在外。

面對諸多問題，在教育市場化改革的浪潮中，特許學校應運而生?！疤卦S學校擺脫了政府提供的官僚模式的教育服務，是市場趨向的教育形式，但是他們處于高度規制的市場之中：只有得到授權才能走進這樣的市場；消費者不用自己付費，學校不能要求學生家庭支付政府規定之外的費用；學校沒有依據學生能力或者學生特長選擇學生的自由，如果申請入學者超過學校所能容納的數量，則必須通過隨機方法選取學生；學校可能因為失去顧客而被關閉，也可能因為財政上沒有遵守政府規定而被關閉，或者因為沒有達到學生學業成就標準而被關閉。因此……特許學校市場是完全被控制的，所以我們稱其為教育的準市場?！盵1]特許學校引入了市場機制，但不是把學校完全放手于市場，而是在政府嚴格監管下的市場趨向的教育形式。

（三）政府的支持為特許學校的產生提供了政策保證

特許學校的發展同時也是近年來美國各屆政府支持的結果。老布什政府指出要投資新型學校（break-the-moldschools），以滿足新世紀的需要?？肆诸D政府則把鼓勵特許學校發展作為基礎教育改革政策的一項基本內容，通過公立特許學校計劃（PublicCharterSchoolsProgram）為各州提供了特許學校發展的專項經費。美國教育部《1998—2000年教育發展戰略》提出的教育目標之一就是使學生和家長有更多的選擇權，通過加強公立學校間的競爭來提高公立學校的質量。小布什政府則本著“消除差距，促進平等”的目標，加強了州政府發展特許學校的力度。2002年簽署的《不讓一個孩子掉隊》再次強調了給家長、學生更多選擇的必要性。小布什政府不僅提出要以數億美元的預算來支持特許學校發展，而且明確提出了特許學校規模每年遞增的具體指標。

在政府的政策支持下，特許學校制度把靈活自主的市場競爭機制引入了公立學校內部，以促進學校之間的競爭，提高教育質量；同時保持了政府的監督權和學校的公立性質，以維護教育的公平?？梢哉f，特許學校系統是政府和市場共同承擔教育責任的一種形式，是一種政府控制下的學校市場。

二、特許學校的發展成效

在特許學校十多年的發展過程中，美國各州特許法案不盡相同，不同的特許學校在很多方面存在區別。規模大的特許學校有成千上萬的學生，但是大多數特許學校都是只有200-300名學生的小規模學校。一些特許學校是由傳統公立學校轉制的產物，一些則是新建學校。一些由學區或州委員會批準成立，一些則由大學或其他機構批準成立。一些是獨立的組織，一些則由較大的教育管理集團管理。一些特許學校采用傳統的課堂教學方式（即以課堂為本的教學方式），一些則充分利用了在家學習和遠程學習。自從特許學校成立以來，已經有一系列的研究試圖評估特許學校實驗的有效性，由于所研究的特許學校不同、研究的時間不同、分析所用的數據不同，這些研究得出的結論也不盡相同。但是總體而言，特許學校在學生學業成績、家長滿意度、整體發展規模和促進教育公平上取得了良好效果。

第一，特許學校在學生學業成績上取得了令人滿意的效果。2005年73%的特許學校實現了全校范圍的學術成績指數（AcademicPerformanceIndex）增長目標，而非特許學校只有67%實現，兩者在統計意義上存在顯著差異。其中，小學和初中特許學校實現2005年API增長目標的百分率高于同類非特許學校，小學之間存在顯著差異；高中特許學校略低。[2]2006年一項對以往研究的分析發現：在33項研究中，16項研究發現特許學校的總體成績大于其他公立學校；7項研究發現特許學校在某些領域，例如小學、高中或者服務危機（at-riskstudents）學生上，成績高于其他公立學校；6項研究表明特許學校和傳統公立學校成績相近；4項研究表明特許學?？傮w上落后于傳統公立學校。[3]2007年一項對35個州的特許學校和非特許學校的比較研究表明，有19個州的特許學校學生AYP（AcademicYearProgram）成績超過了傳統公立學校學生的成績。新奧爾良市的特許學校取得了尤其突出的成績，在新奧爾良市的20所頂尖學校中，17所是特許學校。第二，特許學校贏得了較高的家長滿意度。太平洋研究協會（ThePacificResearchAssociation）2000年對100所加州特許學校的調查表明，66%的家長對特許學校“非常滿意”。最近一項研究表明70%的家長給孩子就學的特許學校以最高評價——A級。很多教師和學生也認為學生在特許學校學習比在以前的學校學習效果好。

第三，特許學校規模在逐年擴大。自從1992年明尼蘇達州頒布第一個特許法案，建立第一所特許學校以來，美國40個州和哥倫比亞特區先后頒布了特許學校法案，建立了特許學校。美國教育改革中心（theCenterforEducationReform）一項最新的研究表明，目前，美國全國有4100多所特許學校，擁有學生1,200,000人。自從1992年特許學校成立以來，共關閉了562所。2006年的特許學校增長率為11%。如圖1所示，我們從加州特許學校規模逐年的增長情況可以略見一斑，1993-1994學年特許學校只有31所，到了2005-2006學年，就增加到575所。到2007年4月，加州特許學校增加到621所，擁有學生220,000人。

第四，特許學校在促進教育公平上也做出了努力。據美國教育改革中心等進行的特許學校年度調查，全國平均而言，特許學校的學生中53%是少數民族學生，54%為低收入家庭學生。另一項研究表明，在2006年，十分之四以上的特許學校擁有60%或者以上的危機學生或者少數民族學生。2004-2005學年，特許學校學生中符合享受免費午餐或者減價午餐條件的占52%，2003-2004學年接受特殊教育的學生占11%，英語語言學習者占12%。特許學校事實上對于那些最需要幫助的孩子給予了最好的幫助。以加州為例，2002年3月，加州大學一個研究團隊對為低收入家庭孩子提供服務的特許學校和其他公立學校做了全面的比較研究，調查了三年內加州所有這樣的學校。結果表明：加州特許學校在提高最危機的學生的學術成就方面（根據API測驗成績）比非特許學校做得好。加州特許法案的一個主要目的是擴大低學術成就兒童的學習機會。

以上數據表明，特許學校無論在提高學生成績上，還是在家長的滿意度以及規模的擴展上，都取得了一定的成效，并且通過服務低成就學生和弱勢群體學生為促進教育公平做出了貢獻。

三、啟示

在基礎教育管理體制僵化、基礎教育學校系統缺乏競爭、教育質量低下和教育不公平等問題受到美國社會的廣泛關注的情況下，特許學校在教育市場化浪潮和政府的大力支持下產生了，十多年來，雖然562所特許學校在競爭和績效責任制下被淘汰了，但是更多的特許學校在學生學業成就上取得了令人鼓舞的成績，得到了家長的認可，特許學校系統的規模在逐年擴大，并且在為低收入家庭學生、少數民族學生和危機學生等提供服務上做出了努力，促進了教育公平。作為政府和市場共同提供基礎教育的一種新型的學校類型，盡管它可能存在這樣那樣的問題，但是特許學校的發展為政府在基礎教育中的責任和教育責任共同承擔的方式方面，提供了一些新的啟示。

（一）政府在義務教育中的責任

特許學校實踐是一種準市場的教育方式的實踐。在這種實踐中，政府的角色由基礎教育的提供者轉變成了基礎教育的監管者，政府放松了對公立學校的直接管理，給予了學校充分的自主權，通過授權和績效責任制指導和監管著學校的發展。因此，可以說特許學校形成了一種政府機制和市場機制共同配置教育資源的格局。這種市場化改革并不是政府放手市場全盤經營基礎教育，而是一種在政府管制下的市場化改革。授權新的學校成立的過程——授權開辦學校、監管其進展、不能承擔績效責任就關閉它們等，而不是事實上經營學校——完全是一種嶄新的形式。這種形式在試圖解決美國基礎教育體制僵化、學校之間缺乏競爭、教育質量低下等問題的同時，為學生提供了多樣化的教育，并且致力于促進教育公平。從其發展成效可以看出，特許學校實踐受到了廣泛的支持和歡迎。其他研究也表明，在美國，和在世界上大多數地方一樣，政府正在越來越依賴非政府因素，包括私營公司，來達到公共目的。

毫無疑問，當教育的作用日益滲透到社會各個領域，當每個家庭和整個國家都與教育有著不可分割的聯系的時候，教育的成效早已不僅僅是教育領域的責任，也不僅僅是政府的責任，它應該成為和諧社會中每個領域都關心的事情。政府無疑要承擔提供教育的責任，尤其在義務教育領域。特許學校實踐表明，提供教育并不是政府承擔教育責任的唯一方式，政府還可以采取引進市場的方式，在保持基礎教育公立學校公立特性的基礎上，以指導和監督的方式來管理基礎教育。（二）教育責任共同承擔的方式

美國特許學校在多個層面體現了共同承擔教育責任的方式。首先，從政府與學校的角度看，政府主要發揮著監督和管理的職能。特許學校的成立需要政府或者權威機構的授權，政府則給予學校充分的辦學自主權，通過績效責任制決定特許學校的存續或者被淘汰。其次，從學校與市場的角度看，學校的直接利益相關者——家長——共同承擔了教育責任，他們在很多方面參與了學校工作，同時以通過選擇的方式促進了學校之間的競爭，影響著特許學校的存續和發展。第三，從學校與社會的角度看，其他社會部門在與特許學校合作的過程中共同承擔了教育的責任。2002年，除了三個州——阿肯色州、堪薩斯州和密西西比州外，所有州的特許學校法都設計了專門的條文鼓勵特許學校與其他組織合作，甚至有些州要求申請特許學校時就要確立合作伙伴。例如12個州允許特許學校與任何實體訂立合同以獲取任何服務或資源，9個州強調可以為設備需要訂立合同，比如交通設備、學校教學設備等。

在共同承擔教育責任的過程中，不同的承擔者可以看到問題的不同側面，從更加開闊的視野去思考基礎教育中的問題，從多個角度去尋求解決問題的辦法。當然，教育責任的共同承擔，并不是指責任的平均承擔，政府在整個過程中，始終處于指導和監管的位置。

特許學校的實踐證明，政府在基礎教育領域引入市場機制，采取準市場形式，同時制定規則，并且嚴格地監管其發展成效，與社會和市場共同承擔教育責任，共同促進教育質量的提高，滿足社會對教育的多樣化需求，推進教育公平，是一種值得實驗的方式。當然，由于不同國家基礎教育情況的不同，這并不意味著其他國家可以照搬特許學校的模式，但是至少它為我們在思考政府承擔基礎教育責任方面提供了有益的視角。

[參考文獻]

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