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一、當前，我國教育督導機構的性質及其職能的定位矛盾和歸因分析

我國自1986年恢復教育督導工作制度以來，齊地先后建立了教育督導機構。時至2000年，“沒有建立縣級教育督導機構的縣級單位全國還有120個。那么，理論上我國教育督導機構的性質是怎樣定位的呢?1988年9月國家教委人事部聯介發出《關于建立教育督導機構問題的通知》中明確指出，教育督導機構的性質是行政機構。但事實上，自1988以來，我國教育督導機構的設立及其性質就五花八門。盡管全國大部分地區都建有以政府命名的教育督導機構，但性質卻分屬行政性質、事業性質、教育行政部門的掛靠科室，甚至極少數的教育督導機構被看成是“二線”機構、“安置”機構。山此可見，當前我國教育督導機構性質的定位還沒有統。當前，我國教育督導機構名義上屬于國家行政性質，教育督導機構屬國家行政機關。對此，我國相關法律法規也做了明確規定，同時還規定教育督導的職能是督學和督政。然而，現實情況又怎樣呢?教育督導機構的這種性質和職能是否合理呢？

事實上，我國教育督導機構的性質五花八門很難定位為行政組織，這里所說的行政組織就是國家行政機關。國家行政機關的個重要特點是:它是典刑的垂直結構，依靠嚴格的上下級之間行政權力行使職能，擁有行政權力是行政機關個本質特征，在我國，這點更為明顯。我國的教育督導和機構是否擁有權力呢?我國是中央集權的國家，下級機關只對上級權力機關負責，上級機關幾乎擁有管理下級機關的所有權力,其中包括監督、檢查、評估和指導。雖然規定了教育督導機構對下級教育行政部門及學校有督導的權力,但這種權力與教育行政機關的權力是重疊的。教育督導機構對督導對象沒有發號施令和直接進行獎懲的權力,只有建議權。由此可見,雖然原則上規定了教育督導機構有行政權力,但這種行政權力缺乏相應的保障措施,自然很難落到實處,這是其工作力度難以保證的重要原因。與教育行政機關相比,其督導權力較弱,甚至落空。由于沒有行政權力,有的督導機構不得以將機構性質定位為事業單位,監督的權力更難以保證;還有的教育督導機構是教委下屬科室,教委主任和副主任分別是督導室的主任和副主任,督政職能基本落空;最后的“二線”機構、“安置”機構也就只剩下迷茫的份了。就教育督導機構的職能而言,“督政”和“督”更多地依賴于行政權力,帶有一定的強制色彩,由于教育督導機構的行政權力難以保證,所以,直接導致了“督政”和“督”的職能的發揮不力,前面的分析已經證明了這一點。但由于受教育督導機構的行政屬性所限,教育督導機構對學校還是以“督”為主,沒有真正轉到“導”上來,由于教育督導機構不直接管理學校,行政權力缺乏相應的保證措施,所以其督導的權力相對較弱,導致其督學的力度不夠,教育督導機構沒有權力自然很難做好“督”的工作。“督學”和“導”則更多地依賴于學術權力(學術權力是由專業權威組織及其成員個人的品德、學識、能力、經驗所帶來的權力),要以理服人。我國教育督導機構目前的學術權力又相對較弱,要想做好“督學”和“導”,可能有一定困難,但這方面的努力是應該鼓勵和提倡的。就學校自身而言,最不歡迎的可能就是行政命令,最需要的則是理論上和實踐上的指導,而教育督導機構在導學的問題上,又偏偏認識不足,同時受自身學術權力所限,在實際導學的過程中很難導到位,不能解決實際問題,所以不受歡迎。

綜上可見,沒有權力是教育督導機構的職責完成不力的主要原因,因為權力是職責的保障。由于無權,造成了目前我國教育督導機構無位、無威、無所作為的現狀。筆者認為,問題的解決首先應該從改變教育督導機構的性質并在此基礎上理順教育督導機構的職能入手。

二、我國教育督導機構的性質及職能的未來走向

從我國的現狀看,要想把我國教育督導機構的性質定位為行政,理順教育行政與教育督導行政的關系,可能難度較大,因為我國是典型的中央集權的國家,行政機關的權力欲望都較強,分權難度較大,所以雙頭行政(教育行政與教育督導行政)操作起來有困難。那么,要改變現狀,我國教育督導機構性質及職能該朝哪個方向邁進呢?

1·教育督導機構的職能應由過去的重“督”轉到重“導”上來。

從理論上講,教育督導作為教育管理的手段之一,其最終目的是促進我國教育事業發展。“督”和“導”自然也為同樣的目的服務,但比較而言,只不過“督”更多的是通過行政命令促進教育事業的發展,而“導”是直接幫助發展的有效手段:“督”是消極的,“導”是積極的。由比較可見,“導”是促進教育事業發展的積極、有效、直接的手段,對促進教育發展更具有明顯的、現實的意義。而且一般認為,在督導工作中,“督”是手段,“導”是目的,應在“導”的基礎上“督”,教育督導應由過去的重“督”轉到重視“導”上來,實踐中,世界各國的教育督導工作也已經證明了這一點。各國的教育督導改革都重視“導”的作用,開展積極的建議活動,加強專業性的指導職能。世界教育督導研究的理論和實踐無疑為我國教育督導機構性質及職能的未來走向指明了方向。我國的教育督導應該由重“督”轉移到重“導”上來,增強自身的學術權力,在導學上下大力氣。

2·教育督導機構轉變為教育督導與評估中介組織,其職能相當于教育行政機關的“參謀”、“媒介”和學校的導學專家。

筆者認為如果從轉變督導機構職能、促進教育教學發展的角度出發,教育督導機構應從目前無權的行政機關轉變為有權的教育督導與評估中介組織。其性質應定位于教育行政機關領導下的教育事業單位,教育督導與評估中介組織將告別過去的無權時代。當然,它的權力不是來自于國家行政命令,而是來自于其自身的專業權威,這種權力是學術權力(或者稱作自然權力),是由專業權威組織及其成員個人的品德、學識、能力、經驗所帶來的權力。教育與評估中介組織應做上一級教育行政機關的“參謀”、“媒介”,組織無疑要由一些專家和權威人士組成,通過在實踐中對教育教學的檢查和評估,及時發現問題并反映給上級教育行政機關,通過對問題的對策研究向上級機關提供建設性的意見和建議,為上級行政機關的決策提供科學的依據,起“幫督”作用。教育督導與評估中介組織要做上下級之間信息傳遞的橋梁,幫助國家機關了解基層教育的現狀,增強國家機關宏觀調控的能力,充分實現教育的地方負責,分級管理。同時,在督學問題上,我認為教育督導與評估中介組織要不“督”只“導”,通過“導”來“督”,根據檢查評估的結果,找出學校的問題,做歸因分析,提出具體的對策,幫助學校改進提高,幫助學校解決教育教學中出現的實際問題。雖然沒督,但客觀上起到了“督”的作用,在學校,指導永遠比監督受歡迎,比監督更解決問題,更具現實意義。國家領導下的教育督導與評估中介組織是國家機關,在職能上相當于國家中介機構,中介機構不僅有權、有威、有位、有所作為,而且為的有意義。

3·教育督導與評估中介組織向教育教學問題及對策研究事務所發展。

社會發展到今天,你時刻能感知到教育的重要性。21世紀將是教育大發展的世紀,溫州人已經把教育作為21世紀的朝陽產業,更有人看好校園內的IT行業,教育與市場已經在不經意間結下了不解之緣,教育產業已經零星地在變為現實,而且來勢洶洶。無論教育在多大程度上實現產業化,教育市場都必將空前繁榮,這必將使教育事業大有可為,教育競爭將異常激烈。校與校之間的競爭、地區與地區之間的競爭以及學校內部的競爭等等,要想在競爭中取勝,發展無疑是硬道理。發展中遇到了解決不了的問題怎么辦?教育教學問題及對策研究事務所竭誠為您服務,這里各方面教育專家云集,他們有能力幫您力挽狂瀾,使生源枯竭、行將倒閉的學校起死回生;他們有能力幫您解決您在教育教學中遇到的難題,使教學效果較差、不受學生歡迎的您走出困境;他們有能力幫助您一起解決最令父母頭疼的孩子教育問題,幫助您分析孩子的特長、優勢以及孩子成長過程中存在的問題,使您的孩子逐步走向優秀。但對您的服務是收費的,因為這時的教育教學問題及對策研究事務所已經是企業,屬服務行業。它的服務范圍包括:學校教育問題咨詢、子女教育問題咨詢、幫助學校解決問題出謀劃策、幫助學校打有關教育問題的官司、幫助學校培養優秀教師、自己經營學校、做教育行政機關的智囊(但這時要收費)等等。教育教學問題及對策研究事務所的職能角色有很多,如“教育醫生”、“教育律師”、“教育參謀”等等。事務所的職能以指導服務為主,事務所的性質已經是服務性企業,那時,事務所的權力完全來源于組織及其個人的學術權力。到那時,事務所不僅大有可為,而且為的有價值,因為他們不但自食其力,而且還納稅,尤為可貴的是事務所對促進我國教育事業的發展和空前繁榮發揮舉足輕重的作用。

所以,我認為教育督導機構的性質及其職能的未來走向應是:教育督導機構的性質應由國家行政機關轉變為國家督導與評估中介機關,再轉變為教育教學問題及對策研究事務所(即企業)。教育督導機構的職能應由重“督”轉為重“導”,然后轉變為督政的謀士和導學的專家,再轉變為“教育醫生”、“教育律師”、“教育參謀”等等。

教育督導、教育立法和教育投入被認為是現代教育發展的三大支柱，我國教育督導機構的主要職責是督政和督學。就督政而言，主要是對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門的工作進行監督臉查,評估和指導。凡是人民賦予了權力的地方，人民就有權監督，而且必須監督，這己經是被理論和實踐證明了的事實。所以，督政不僅重要，而且必要;就督學而言，是指對學校的監督、檢查、評估和指導，通過此工作幫助學校找出其工作中的不足和缺點，向學校提出建設性的意見和建議，為學校指明前進的方向，其意義小言自明。做好督學和督政工作是國家和人民賦子教育督導機構的崇高使命。然而，我國的教育督導機構是否能小辱使命呢?

我國自恢復教育督導制度以來，教育督導工作取得了驕人的成績。如對于確?！皟苫惫ぷ鞯呢瀼芈鋵嵑痛_保索質教育的全而推行，教育督導工作功不可沒，取得了小小的成績。尤其是對于制止亂收費、解決危房問題、切實“減負”等專項工作的督導，教育督導更是成績卓著。但成績的背后卻掩蓋不住問題:為什么極少數的教育督導被看成是“二線”機構少安置”機構?為什么教育督導在教育界日碑不佳?這自然暴露了教育督導工作中存在的問題，問題主要表現在督政工作沒有力度，在實際推行中打了折扣;督學工作實際上做得不夠，做得不到位，不受歡迎。筆者認為職能是由性質決定的，所以，對我國教育督導機構性質及其職能的現狀進行深入探討并做歸因分析，在此基礎上探索我國教育督導機構性質及其職能的末來走向無疑具有重要意義。

[參考文獻]

[1]郭振有·在2000年全國教育督導會議上的講話[J]·教育督導,2000,(3)·