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多樣性已成為現代高等教育發展的一個重要特征，高等教育的分類治理應是我國大學自身發展的內在需要。推進分類治理的宏觀管理模式，對于我國高等教育發展和國際競爭力提升具有重要的基礎性作用，將改變我國高等教育原有的規則和資源體系，推進大學自治與社會控制之間合理分權，構建政府、學校、社會之間的新型關系，實現我國高校發展的結構性變革。

一、高等教育分類治理的發展脈絡

（一）高等教育分類管理的國際發展解讀

一般認為，近現代高等教育源于歐洲中世紀大學，歐洲高等教育近代化就是歐洲中世紀傳統大學向近代高等教育機構的轉變過程[1]，即由最早的中世紀大學發展成為不同層次、類型多樣的教育機構，隨著高等教育體系的不斷完善和組織形式不斷分化，越來越多的國家將分類治理作為高等教育宏觀管理的重要手段，各國的高等教育發展也因不同的分類治理方法而受到不同的影響。美國是高等教育機構分類治理的積極倡導者和先行者，如加州推出了一系列分層治理的制度框架，卡內基教學發展基金會則嘗試以院校分類管理促進高等教育發展。英國大學制度對世界高等教育的形成與發展有著深遠的影響，其高等教育的整體格局呈現大學、學院分層定位與學科特色分類發展相結合的趨勢，通過高等教育組織結構性安排與制度設計等機制,實現高等教育結構的系統性。德國是孕育現代研究型大學的重要基地，但應用科技大學及同等地位的公共管理學院也成為德國高等教育體系中的重要類型，分類治理的模式使德國的高等教育體系兼容并蓄，類型多樣，層次清晰,結構簡明，保證了系統的穩定，并鮮有大學的合并和升格。可見，高等教育分類治理逐漸成為現代高等教育的一個共同特征，并呈現出從清晰的縱向分層與橫向分類相結合的綜合發展態勢，其分類指標體系和分類標準日趨多元化，也充分展現了它在促進高等教育多樣化、特色發展的獨特功能。

（二）高等教育分類管理的中國發展基礎

結構是主體長期行動的實踐結果[2]，大學的結構與分類管理是高等教育發展過程中面臨的永恒問題。縱觀我國高等教育的發展歷史，我國在不同的發展模式中已初步形成了分類發展的基本思想并進行了一定的實踐探索。新中國成立初，在如何發展高等教育的問題上，我國基于“以蘇為鑒”的認識而設計了我國的高等教育發展模式。幾次大規模的院系調整，特別是1952年實施的院系調整實際上就是一種高等院校的分類行為，客觀上形成了綜合性大學和專門院校并存的高校分類體系，發展了一批隸屬于不同管理部門的單科性高等學校，如隸屬于煤炭工業部的中國礦業學院、阜新礦業學院、山西礦業學院、焦作礦業學院，隸屬于國家農業部的北京農業大學、南京農學院、東北農學院、沈陽農學院，隸屬于國家建設部的沈陽建筑工程學院、西北建筑工程學院、武漢城市建設學院、南京建筑工程學院、蘇州城市建設環境保護學院等。從實際效果考察，新中國成立初期的高等教育調整措施一定程度上完善了高等教育類型結構，奠定了我國高等教育分類發展的基礎。伴隨著我國高等教育管理體制改革的進程，盡管大部分行業性質的高等院校其隸屬關系發生了變化，但我國已基本形成了一個依賴于各種類型高等學校相輔相成的高等教育體系，在這種高等教育結構體系的基礎上，隨著高等教育的大眾化進程，高等教育的多樣化、分層化和分類發展必然成為未來發展的趨勢。

（三）高等教育分類管理的中國制度約束

制度的發展是一個博弈的過程。[3]制度的合理安排對高等教育發展具有彌補宏觀治理失序、促進資源與要素整合、推進高等教育可持續發展等功能。當前，我國高等教育正處在發展方式轉變的重要時期，必然對合理和不斷演進的制度基礎要求更高。從宏觀管理的角度分析，我國高等教育的政策與運行機制還存在制度系統性差、保障不完善等不足，突出表現為：高等教育宏觀管理缺乏分類發展保障和分類評價導向，傳統的宏觀管理政策無法適應不同類別和層次的高等學校的實際情況，不能體現社會對高等教育的多樣化需求；高等教育結構體系長期受到計劃經濟的影響，高等教育資源分配市場機制參與不足；高等學校缺乏系統的分類發展政策引導與有針對性的戰略規劃等。教育行政管理部門需突破一些不利于宏觀管理改革的政策性和制度性障礙，建立有效的保障機制，推動高等教育新一輪的跨越式發展。

二、高等教育分類管理研究的現實語境

分類管理一直是高等教育管理的前沿課題。伴隨實踐的發展，在深刻影響我國高等教育發展的“高等教育強國”、“高等教育系統多樣化”和“高等教育特色化進程”等現實語境中，高等教育分類管理受到了極大的重視,無論在政府管理的政策規劃層面、實踐層面還是學界的理論探索層面,都產生了深刻的影響。

（一）高等教育系統多樣性：分類管理研究漸起

系統分類是高等教育自組織發展和人為管理的結果，也是以多樣化社會需求為導向推動新一輪高教改革的必然趨勢。在社會日益多元化的今天，高等教育系統逐漸完善并越來越表現出多樣化特征，這既表現在高校職能發揮的差異性與社會需求的多樣性的吻合，也表現在高等教育系統對社會需求的縱向層次差異與橫向類別不同的一種主動適應與自我建構過程。在此過程中，高等教育的宏觀管理模式應該與高等教育系統的多樣性相吻合。在高等教育系統多樣化語境下，滿足社會需求的層次性與多樣性，是高等教育作出的理性選擇，堅持以類別為導向的特色發展是高等學校與社會契合的著力點。高校各異，其職能發揮應有差異，當我們提出以社會需求為導向開展高等教育改革之時，社會需求的層次性和多樣性將高等學校的分類管理再次推到了政策討論與學術爭鳴的前沿，即對高等教育提出了向大眾化、多樣化和分類發展的迫切要求。

（二）實踐背景：大學特色化的現實需求與反映

近年來，大學特色化發展引起人們的廣泛關注，并被認為是影響大學生存空間、競爭優勢、社會認知度的關鍵問題。高等學校的特色發展及其價值取向的多元性，決定了高等學校主體的多樣性，也決定了高等教育宏觀管理的復雜性。高等教育系統內各個類型的高等學校彼此聯系、相得益彰,存在著一種內在的、必然的邏輯關系,共同構成高等教育的綜合體系。科學合理的高等學校分類基準、多元價值取向的平衡與多重因素兼顧的分類管理是高等學校特色發展的有效保障，不僅有利于解構傳統的高等教育舊秩序，促進高等學校之間的有序競爭,而且有利于高等教育多樣化生態系統的形成。高等教育的特色發展作為未來中央和地方關于高等教育發展的一個總體性戰略，需要分類治理的制度安排與政策設計，即通過對高等教育宏觀管理模式的改革，從制度規定上促進高等教育系統內的功能分化與整合；通過創新資源配置方式和質量評價標準，進而推進各層次高校強化自身職能、凝練傳統優勢與特色，實現高等學校的特色發展。

（三）制度性反思：高等教育強國目標的持續追問

建設高等教育強國作為我們崇高的歷史使命，已成為人力資源強國和多元化知識社會建設的重要方面。在新的歷史起點上,如何長遠謀劃我國高等教育的改革和發展,提高質量與水平,實現高教大國向高教強國的轉變,已成為教育界的經典話題。建設高等教育強國是一個龐大的社會工程，需要多維的支撐系統，而合理的高等教育系統結構是高教強國的前提和根本保證。綜觀發達國家高等教育發展，伴隨著高等教育的大眾化和普及化，高等教育的多樣化、分層化是一個普遍趨勢，形成梯度合理、職責明晰的層次結構和類別結構便成為高教強國的必然要求。為此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》描繪了未來十年我國教育事業發展的藍圖，在提出建設教育強國、建設高等教育強國目標的同時，特別指出要建立高校分類體系，對高校實行分類管理。要通過政策指導和資源配置，引導大學的合理定位與科學規劃，形成各自的理念和辦學特色，實現高教強國內在的多樣化結構與外在多重社會需求的適應與統一；立足高等教育在經濟社會發展格局中的定位，實現高等教育整體的結構協調與功能互補，不斷提升對經濟社會發展的貢獻度。關于高等教育分類管理的若干思考

三、推進高等教育分類管理的政策框架

高等教育分類管理模式的改革是一項復雜的系統工程，涉及理念思路的更新、分配機制的創新、評價機制的引導、規劃與政策的保障、社會環境的營造等，要發揮政策組合優勢，實現最佳、最優的方略。

（一）制定遠景規劃是高等教育分類治理的重要前提

高等教育的分類管理具有系統性與階段性的特征，保證高等教育遠景目標與實現分類管理學校自身發展需求有機銜接是關鍵。遠景規劃的制定作為對我國高等教育發展的一種階段性預期，是政府在教育改革及政策制定過程中的必要職能，是指導當前高等教育發展的指針。它一方面具有計劃性和指令性的內容，以明確高等教育未來的發展目標和主要指標，另一方面側重于對高等教育宏觀政策、制度、措施、保障等的設計與安排，是高等教育分類發展的主要依據和政策環節。遠景規劃作用的發揮關鍵是依循當前高等教育的體系特征、發展思路與路徑，對未來發展進行科學的定位。這種定位要考慮不同層次、類型、形式的高等教育機構的功能和在未來經濟社會發展中的作用，以及各類型高校彼此間的相容性、互補性關系，設計適合經濟社會發展實際需要的、功能最大化的高等教育體系。

（二）對高校分類的新理解與分類標準的新解讀，是高等教育分類治理的關鍵環節

在國家和區域高等教育的分類指導政策中，科學的分類標準和有效的執行機制是獲得最佳秩序、促進最佳效益的關鍵。科學的分類標準必須建立在對高等教育發展現狀和趨勢的準確把握上，要運用合理的分類方法，以不斷更新的分類體系指導高等教育和高校科學發展。分類體系要全面地涵蓋影響高等教育發展的“基本因素群”[4]，能夠引領高等教育結構分化和重組的方向，能夠起到促進高等教育和高校分類發展的預期目的。要借鑒我國經濟體制和行政體制改革的成功經驗，采取漸進方式和先行試點，取得經驗后逐步推廣，以降低政策措施的社會成本,提高改革的效益。要按照統一原則、協調原則和最優化原則，以動態更新的分類體系給我國高校一個層與類的劃分并給出相應指標，主動地、有目的地“引導”整個高等教育合理分工、分化，互補競爭，為高等教育和高校的科學發展提供一個開放性而非封閉性的、指導性而非指令性的可能空間。最后，在學校分類體系的基礎上，政府應該進一步做好制度和機制的設計，充分發揮出分類標準的最佳系統效應，提高高等教育系統的有序化程度，發揮出最好的功能。

（三）基于和諧發展觀的教育資源優化配置，是推進我高等教育分類治理的重要實踐領域

高等教育的分類治理是一種以多樣化為導向的發展模式，同時也是一種管理策略和資源配置方式。高等教育資源作為高等教育發展的基礎和高校辦學的前提，其分配機制應以優化結構為導向，并根據高等教育體系的演化規律不斷調整。我國目前正處于質量提升、發展方式轉型的關鍵時期，加強制度創新和設計是高等教育改革的關鍵所在，而種種制度有效實施的根源恰恰是教育資源的配置問題，尤其是投資資源配置問題。因此，應根據和諧的發展觀推進高等教育資源配置方式的改革，促進高等教育分類發展。一是逐步推行政府財政對普通高等學校的撥款制度改革，根據不同類別、層次學校的實際辦學成本，改進教育資源分配方式，堅持以公平為主，兼顧效益與特色的生成，在科學評估不同類型學校對資源的需求情況的基礎上，分析各自特點并制定個性化的資源配置方案，通過設立“特色高校、特色學科（專業）、特色培養模式”等建設與獎勵專項基金，鼓勵高校走特色發展之路；二是創新高校辦學模式和發展路徑，加強高校吸引社會投入的制度改革，探索多元化的撥款機制鼓勵行業、企業參與高校辦學的模式和多元化的融資機制，開拓科研收入和社會服務收入等，將吸引社會投入作為高校擴大經費來源的一個重要增長點。

（四）形成科學的質量觀與多元的評估標準，是推進我國高等教育分類治理的嶄新課題

高等教育質量是高等教育活動及其產品的內部適應和外部適應的統一,具有客觀性與主觀性、統一性和多樣性、綜合性與層次性、時代性與地域性、特色性與可比性等特征。[5]因此，要與時俱進的把握好教育質量與評估的標準。通過構建一種服務于質量保障的評價體系和評估機制，準確認知高等教育結構上各類功能的價值和意義，以“評價、改進、提高”為價值導向，引導大學調整辦學方向，從內部形成一種革新的力量，推動大學完善學科、專業與課程設置，調整教學內容和教學方法，按照社會需求完成大學使命，按照社會需要培養各類人才，以充分實現大學的社會服務職能。完善多元化的評價機制，將各層面關涉評估的機構及其職能給予清晰的劃分，合理分配政府、高校和社會在高等教育評估中的地位和作用方式。改革和完善高等教育評估的指標體系，按照高等教育機構分類體系，對綜合性、多科性、單科性大學等進行系統分析和評估，以分類評估促進學校結合自身的基礎、辦學條件自覺確定學校的層次和類別定位。使大學真正能以多元、特色、優質的形態出現在我國高等教育體系中，使我國的高等教育制度建設實現其歷史性的跨越。