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一、高校行政主體地位的司法實(shí)踐困惑

司法實(shí)踐中“授權(quán)組織”理論的爭(zhēng)議關(guān)于高校被訴的行政主體地位實(shí)踐困惑最早出現(xiàn)于1996年，當(dāng)年田某某訴北京科技大學(xué)退學(xué)案中，法官運(yùn)用“法律法規(guī)授權(quán)組織”理論解決了高校行政訴訟被告資格。當(dāng)年，《最高人民法院公報(bào)》刊登了該判例，并指出目前我國(guó)某些被法律賦予一定行政管理職權(quán)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體與管理相對(duì)人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系，他們之間因管理行為而發(fā)生的爭(zhēng)議，不是民事訴訟而是行政訴訟。之后，各地法院陸續(xù)按此法理認(rèn)定了高校的行政訴訟被告資格。但對(duì)“法律法規(guī)授權(quán)組織理論”的運(yùn)用，學(xué)界一直爭(zhēng)論不已。馬懷德教授認(rèn)為行政訴訟采用這一概念有內(nèi)在缺陷，只能是權(quán)宜之計(jì)，因?yàn)闆](méi)有解決法律法規(guī)為什么授權(quán)、何種情況下授權(quán)、對(duì)誰(shuí)授權(quán)等基本問(wèn)題。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，此定義與國(guó)家職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移、行政民主化的發(fā)展趨勢(shì)相一致，但存在許多不完善的地方。首先，從現(xiàn)有法律規(guī)定中無(wú)法找到所授之權(quán)是行政權(quán)而非其他權(quán)力的理由。《教育法》第28條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)享有“拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)非法干涉”的權(quán)力，民法規(guī)定公民的民事權(quán)利有排他性，憲法規(guī)定審判和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得干涉。由此可見(jiàn)，排除干擾權(quán)可以是民事權(quán)利，也可以是司法權(quán)力，并不是教育機(jī)構(gòu)獨(dú)有的行政權(quán)。其次，對(duì)立法機(jī)關(guān)授權(quán)的認(rèn)定要求過(guò)高。由于受行政訴訟內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性、行使職權(quán)方式、工作人員素質(zhì)、會(huì)議時(shí)間等因素的限制，立法機(jī)關(guān)不可能及時(shí)將層出不窮的新事物管理權(quán)都以法律法規(guī)的形式授予。“授權(quán)組織”理論無(wú)法得到普遍認(rèn)同，這種描述性的概念不能解釋高等學(xué)校等非政府組織為什么具有行政主體身份。深入研究發(fā)現(xiàn)，這一問(wèn)題最終屬于對(duì)組織職能性質(zhì)的判斷問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家高校有悠久歷史，其法學(xué)理論和法律制度比較完善，值得借鑒。

二、公共行政理論對(duì)高校行政主體地位的詮釋

（一）兩大法系國(guó)家公立高校的法律地位大陸法系和英美法系國(guó)家其公立高校的法律地位認(rèn)定普遍采用公共行政理論。該理論認(rèn)為，具有公共職能的組織含有公權(quán)力因子，代替政府承擔(dān)某些專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的事務(wù)，具有行政權(quán)能，享有行政主體法律地位。兩大法系國(guó)家用“公務(wù)法人”概念界定了公立高校的法律地位，高校作為“公務(wù)法人”，不同于一般的行政組織，它以公務(wù)為基礎(chǔ)對(duì)中央集權(quán)進(jìn)行限制和分權(quán)，既是民事主體，也具有行政主體法律地位。公務(wù)法人兼有私法人和公法人的特點(diǎn)，是國(guó)家行政主體為了完成特定的行政職能設(shè)定的服務(wù)性機(jī)構(gòu)，有別于“正式作出決策并發(fā)號(hào)施令之科層式行政機(jī)關(guān)”。公務(wù)法人具有獨(dú)立法律人格，享有一定公共權(quán)力，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。它與相對(duì)人之間既存在民事法律關(guān)系（私法關(guān)系），也具有行政法律關(guān)系（公法關(guān)系）。公務(wù)法人有若干種類(lèi)，高等學(xué)校只是類(lèi)型之一，校生關(guān)系可以借鑒為公務(wù)法人與相對(duì)人之間的關(guān)系。

（二）普通高等學(xué)校的公務(wù)法人地位筆者認(rèn)為，我國(guó)高等學(xué)校與兩大法系國(guó)家的公立高等學(xué)校類(lèi)似，是依法成立、專(zhuān)門(mén)行使教育行政職能的公共管理組織，承擔(dān)了高等教育的公共職能，含有公權(quán)力因子，具有特定的行政權(quán)能，除民事主體法律地位外，還具有行政主體法律地位。高等學(xué)校行使教育行政權(quán)和公共管理權(quán)時(shí)，具有行政主體資格，與學(xué)生之間是行政法律關(guān)系。《教育法》第28條規(guī)定，高校擁有招生權(quán)，學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)，頒發(fā)學(xué)業(yè)證書(shū)權(quán)，聘任教師及其獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)等，這些權(quán)力具有明顯的單方意志性和強(qiáng)制性，屬于教育行政權(quán)力，接受行政司法審查。蘇林琴指出，高等學(xué)校作為“公務(wù)法人”，在履行公務(wù)權(quán)利提供教育服務(wù)的過(guò)程中與學(xué)生之間的關(guān)系包括行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系，但主要表現(xiàn)為前者，還論述了這種關(guān)系在學(xué)籍管理、教學(xué)管理、宿舍管理領(lǐng)域存在的限度和可行性。將學(xué)校定義為公務(wù)法人，并區(qū)分公務(wù)法人與其相對(duì)人之間不同種類(lèi)的法律關(guān)系，以此界定學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系，將會(huì)很好地解決把學(xué)校作為事業(yè)單位法人的若干困擾。普通高校依公法設(shè)立，承擔(dān)公共職能，擁有一定的行政權(quán)限，行使一定的公權(quán)力。這種法律地位既滿足了國(guó)家履行高等教育職能的需要，保證了高校的公益性，又有利于高校自治，保持一定程度的精神自由，避免行政上過(guò)于僵化的手續(xù)和官僚習(xí)氣，也容易得到社會(huì)的贊助，還有助于司法機(jī)關(guān)對(duì)高校進(jìn)行必要的監(jiān)督等。這種觀點(diǎn)是高等教育自由科學(xué)發(fā)展的迫切需要，也是我國(guó)理論界研究的主流。

三、高校學(xué)生教育管理行政行為界定

（一）行政司法訴訟行為的判定標(biāo)準(zhǔn)高校既是民事主體又是行政主體，許多情況下學(xué)生教育管理的公共職能與高校為自身存在和發(fā)展而履行的職能混雜在一起。如何界定高校行為是行政行為，還是內(nèi)部管理行為？在判斷高校行為性質(zhì)前，首先確定應(yīng)當(dāng)適用的法律，排除高校依民事法律規(guī)范作出的民事行為。高校《合同法》行為不管對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成多大影響，也只能是民事行為，不能視為行政行為。如，因?qū)W費(fèi)、住宿費(fèi)和教材費(fèi)的收繳而分別建立起來(lái)的服務(wù)與消費(fèi)合同關(guān)系、租賃合同關(guān)系及委托關(guān)系。“非依民事法律規(guī)范作出”是甄別行政行為和內(nèi)部管理行為的前提。在此基礎(chǔ)上，高校行使涉及學(xué)生受教育權(quán)及其他基本權(quán)利的重要事項(xiàng)時(shí)，受行政訴訟司法審查；除此之外，高校擁有內(nèi)部裁量權(quán)，不受行政訴訟審查，確保辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。具體界定標(biāo)準(zhǔn)有兩條，同時(shí)具備這兩項(xiàng)條件，方能認(rèn)定高校在行使這些事項(xiàng)的職權(quán)時(shí)具有行政主體地位。首先，高校行為損及相對(duì)人的基本權(quán)利。涉及基本權(quán)利的事項(xiàng)學(xué)校內(nèi)部規(guī)則無(wú)權(quán)予以限制或剝奪，只能由法律規(guī)定，且這類(lèi)法律一般屬于行政法律規(guī)范或來(lái)自其授權(quán)或委托，所以高校的這類(lèi)行為屬于行政行為。如，高校在行使涉及學(xué)生受教育權(quán)，涉及校生關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的學(xué)籍管理，因紀(jì)律處分影響到文憑和學(xué)位證書(shū)發(fā)放時(shí)應(yīng)受行政訴訟司法審查。其次，高校行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響。衡量標(biāo)準(zhǔn)不以?xún)H對(duì)某個(gè)學(xué)生的影響程度為考量，這種影響帶有普遍性、基礎(chǔ)性和深遠(yuǎn)性，即“三性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如高校對(duì)學(xué)生的記過(guò)處分，對(duì)有的學(xué)生可能影響重大，對(duì)有的學(xué)生影響不那么嚴(yán)重，不具備“三性”要件，不視為重大影響。關(guān)于這方面最好出臺(tái)相關(guān)的司法解釋予以規(guī)制。如，臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定“改變學(xué)生身份并損及其受教管理與評(píng)價(jià)-41-育的機(jī)會(huì)，屬于對(duì)憲法中的受教育權(quán)有重大影響，發(fā)生糾紛時(shí)應(yīng)進(jìn)行行政訴訟。”這個(gè)條件是區(qū)分高校內(nèi)部管理行為和行政行為的主要界限。

（二）高校司法審查行政行為學(xué)校作為行政主體是執(zhí)行教育行政法規(guī)的“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”，教育行政部門(mén)的部分管理職權(quán)授予學(xué)校行使。在法律授權(quán)范圍內(nèi)，高校以自己的名義實(shí)施相應(yīng)的行政行為，如入學(xué)審批、學(xué)籍管理、考試、學(xué)位授予、紀(jì)律處分、頒發(fā)畢業(yè)證書(shū)等。司法介入高校學(xué)生教育管理的糾紛主要包括學(xué)籍處理類(lèi)行為、學(xué)歷學(xué)位管理行為、招生考錄類(lèi)行為。學(xué)籍處理類(lèi)行為。根據(jù)《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》，學(xué)籍管理事項(xiàng)有多種，但只有“學(xué)籍的取得和喪失”與憲法中公民受教育的基本權(quán)利最相關(guān)，受司法審查監(jiān)督的行為包括取消學(xué)籍、針對(duì)違紀(jì)學(xué)生的勒令退學(xué)和開(kāi)除學(xué)籍處分、取消入學(xué)資格。學(xué)歷學(xué)位證書(shū)管理類(lèi)行為。學(xué)歷學(xué)位證書(shū)的取得與否直接關(guān)系到學(xué)生將來(lái)的就業(yè)、社會(huì)評(píng)價(jià)和未來(lái)的發(fā)展，對(duì)學(xué)生影響重大。《教育法》規(guī)定受教育者有權(quán)在學(xué)業(yè)成績(jī)和品行上得到公正評(píng)價(jià)、學(xué)業(yè)合格后獲得相應(yīng)學(xué)歷證書(shū)和學(xué)位證書(shū)。高校做出的取消申請(qǐng)學(xué)位資格、不頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)、不予補(bǔ)辦學(xué)業(yè)證書(shū)，以及宣布學(xué)業(yè)證書(shū)或?qū)W位證書(shū)無(wú)效的行為，須接受行政司法審查。招生考錄類(lèi)行為。我國(guó)普通高校招生主要有三種模式，一是教育行政部門(mén)與普通高校分工合作模式；二是教育行政部門(mén)宏觀管理，普通高校高度自主模式；三是普通高校市場(chǎng)化運(yùn)作模式。第三種模式主要采取合同形式進(jìn)行，屬于民事法律關(guān)系調(diào)整的范疇。前兩種招生行為中的錄取、不予錄取或退回招生對(duì)象、限制研究生報(bào)考資格、拒查研究生入學(xué)考試成績(jī)等行為須接受行政司法審查。

（三）高校內(nèi)部管理行為厘定高校依法享有辦學(xué)自主權(quán)，貫徹國(guó)家的教育方針，保證教育教學(xué)質(zhì)量，維護(hù)受教育者的合法權(quán)益。實(shí)現(xiàn)這一教育目標(biāo)和成果，法律賦予學(xué)校為保證其機(jī)構(gòu)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行處置的“自由裁量權(quán)”。高校在行使與學(xué)生受教育權(quán)及其他基本權(quán)利無(wú)關(guān)的非重要性事項(xiàng)時(shí)擁有內(nèi)部裁量權(quán)，不受行政訴訟審查。高校是由學(xué)校、教師和學(xué)生共同組成的“法律共同體”，學(xué)生不僅作為公民身份存在，同時(shí)也具備“共同體”成員資格。在學(xué)校內(nèi)部，具備“共同體”成員資格的學(xué)生與取得教育行政管理權(quán)的學(xué)校之間是管理與被管理的關(guān)系。高校根據(jù)需要制定內(nèi)部規(guī)則對(duì)成員進(jìn)行管理，這時(shí)兩者之間的關(guān)系并不平等，其權(quán)利義務(wù)也不對(duì)等，學(xué)生在認(rèn)可或服從這種管理權(quán)的前提下，一般不能對(duì)管理行為提出異議。雖然有些項(xiàng)目也存在一定的提供服務(wù)、支付費(fèi)用的關(guān)系，但是它仍不同于普通民事關(guān)系，即并不因?yàn)橄鄬?duì)方交納了必要費(fèi)用就可以不服從管理。高校依照教育法律法規(guī)對(duì)學(xué)生實(shí)施教育行政管理，兩者之間產(chǎn)生的糾紛客觀上推動(dòng)著高等教育管理制度改革和教育法治化進(jìn)程。法律不僅應(yīng)規(guī)定高校享有哪些權(quán)力，還應(yīng)當(dāng)明確行使該項(xiàng)權(quán)力的相應(yīng)法定形式、不當(dāng)行使權(quán)力時(shí)的制裁以及高校自主權(quán)受到非法干預(yù)時(shí)的救濟(jì)途徑。盡管實(shí)踐中高校行政管理領(lǐng)域的教育糾紛已有接受司法審查的先例，但尚未在法律中得到明確。高校行政主體法律地位的實(shí)質(zhì)性解決亟需相關(guān)立法的完善，以方便司法實(shí)踐的運(yùn)用，更好地推動(dòng)依法治校進(jìn)程。只有明確高校的行政主體法律地位，才能確立高校行政管理的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的實(shí)質(zhì)歸屬，為學(xué)生和高校提供合法的權(quán)利救濟(jì)。

作者：宋紅麗譚秀森