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一、可持續發展與外部性問題

近代以來的經濟發展，主要是以市場制度為依托的發展。市場制度的有效性無疑已被近代的經濟奇跡所證明了。然而，經過數百年的現代化過程，人們逐漸發現，經濟賴以發展的資源在逐漸耗竭，人類與其它生物賴以生存的環境在不斷惡化，這些都不能不和以市場制度為主的經濟發展模式聯系在一起。那么，在環境和可持續發展的問題上，市場出了什么錯呢？

在市場中，存在著許多經濟主體，他們可能是個體農民，也可能是鄉鎮企業，也可能是國有企業或者政府部門。他們之間在進行交易，通過多次的交易，逐漸形成了多個市場的均衡價格。在任何一對交易者看來，他們達成的價格，恰恰落在自己的需求函數（或供給函數）曲線上。由于賣者的產品是用多種要素生產出來的，其中一些要素需要向別人購買，所以該產品的成本也是由交易決定的。經濟學證明，在沒有外部性的情況下，市場中的交易是有效率的。所謂外部性，是指一個人的行為，或兩個人的交易所帶來的成本或收益，對第二個或第三個人的成本或收益產生直接影響。或者說，一個人并沒有承擔或獲得他自己行為所引起的所有成本或收益。在社會層次上看，所謂外部性，是指這樣一種情境，即因為成本和收益不能在個人或組織間恰當地分配，以至人們寧肯放棄他們本來應該獲得的利益（盛洪，1996）。

導致外部性有很多原因。一個重要的原因是，沒有建立起有效的產權制度。比如，在一條河邊上的造紙廠的產權有明確的歸屬，但這條河沒有明確的歸屬；或者有名義上的歸屬，如歸集體或國家，但產權的行使效率較低。當造紙廠將污水排入這條后，河里的魚就無法生存。由于沒有人擁有這條河（或不關心這條河），所以沒有人因為魚的損失而向造紙廠索賠。因此，造紙廠將不承擔污染河導致的經濟成本（這里暫時不考慮環境成本）。但河里沒有了魚，實實在在地就是社會的損失。因此，造紙廠的“個人成本”低于“社會成本”。它的成本曲線比真實成本向右下角移動了（如圖1所示）。這導致造紙廠的均衡價格低于“真實價格”，而產量卻高于“真實產量”。在極端情況下，從社會角度看，建立這個造紙廠也許是得不嘗失。因為它給社會帶來的“福利增量”（即比按真實成本生產多獲得的“生產者剩余”和“消費者剩余”，）大約是BEE’C所包括的面積），幾乎就是它給社會帶來的損失（也大約等于BEE’C所包括的面積，即因污染而無法生存的魚的市場價值）；況且由于成本低估導致資源過多地進入造紙業，使得社會失去了將這些資源配置到其它更有效的用途時所獲得的利益。

一條河沒有明確的歸屬，可能是由于制度的或觀念的原因，也可能是由于技術上的原因。在我國，前一種原因還是大量存在。因為我們剛剛從計劃經濟中走出來，國有企業的民營化還剛剛開始，人們還不習慣將一條河想象為私人所有。但在更多的情況下，河不是在鄉村中的小河，可以在技術上由某些個人所有，而是很大的河，如長江，有上游、中游、下游，擁有一整條河在技術上是不可能的，分段擁有又不能互相不受影響。很大的湖，如太湖，滇池，等等，更進一步，海洋，以至說到極端，整個大氣層，整個地球，就更不可能由私人擁有了。因此環境的不可分性，是外部性、從而是市場價格體系失靈的重要原因。

然而，即使是人們知道破壞環境的現時成本，也還是無法擺脫外部性問題。因為對環境的損害，從時間上看，往往不是均衡的。在相當長時間內，環境被損害的程度的增長是緩慢的，但當超過一定的閥值后，損害程度就會迅速增長，但這時再補救已為時晚矣。所謂為時晚矣，是指對環境和可再生資源的破壞，有時具有不可逆性，或至少具有不對稱性。不可逆，即是指不可恢復；如某種物種一旦滅絕，就不復存在；或一旦臭氧層的漏洞大過一程度，就永遠無法修復。不對稱，即是指很難恢復；如一旦將森林砍伐殆盡，雖然可以重新種植，卻要經歷很長時間、付出很大代價；又如由于過度捕撈，我國沿海的黃魚曾一度絕跡，經過很多年以后才重新恢復過來。但是由于在達到臨界點之前，人們不會將即將到來的供給的突然減少計算到與他人的討價還價中，因而在市場中，沒有一種價格信息會提醒人們節約使用該種資源。這是信息在時間上的不均勻導致的外部性問題。而這種時間上不均勻的信息，又會因為人們在空間上的分散，更不容易在災難發生前知道。人們一般不會把以后的成本算在目前的賬上，但一旦按以前的成本進行交易，就必然會將對環境或可再生資源的破壞推過閥值。

再退一步，即使所有的人都真切地知道他們的行為將給環境帶來的損害程度，也仍然無法阻止外部性問題的發生。這主要是因為人與人之間的利益并不一致。這里講的人既可以是生活在同一時期的，又可以是不同時期的人。在同一時期的人中，任何個人或集團若要考慮環境或資源問題而自覺地約束自己，將環境成本或資源成本加到自己的生產成本中去，他或它將會在與同行的競爭中敗北。因為那些沒有考慮環境和資源的企業將會由于成本較低而具有競爭優勢。人們不得不破壞環境，不得不加快耗竭不可再生資源，不得不毀滅自然物種。即使在一些國家內部制定了保護環境與資源的法律，由于不存在一個世界政府，國與國之間的行為很類似于上述的行為。美國人不會因為石油將要耗竭而減少對石油的消費，因為他們知道，即使他們節約了石油，也許只是給中國人多使石油創造了條件。在另一方面，國與國之間還可以通過貿易和投資將一些局部性的污染和環境破壞“出口”到它國。由于有些窮國有較低的環境標準，一些富國通過進口或投資，使窮國生產更多的污染嚴重和消耗資源較多的產品，同時享受較便宜的（沒有計算環境和資源成本的）產品。在不同代的人之間，由于環境的破壞和資源的耗竭一般需要較長的、跨越世代的時間，又由于后代人既不能與當代人談判，也不能抗議他們的所為，當代人就有可能將環境和資源的成本轉嫁給后代人。而市場價格，以及代表對時間看法的市場利率，恰恰是由當代人對未來的看法形成的。就生物資源（如樹木）而言，當代的價格低于保證樹木生長的長期均衡價格，而市場利率則高于樹木的自然生長率。這必然導致即使是私人所有者也會砍伐樹木的結果。

因此，可持續發展問題，即保護環境、生物多樣性、和合理使用生物資源與不可再生資源的問題，就可以歸結為外部性問題。而一旦存在著外部性問題，市場價格體系就會失靈。在這種囚徒困境中，政府管制和政策也許是眾多可能的選擇之一。

二、可持續發展的政策原則

既然可持續發展問題涉及到外部性問題，而外部性就意味著市場制度的失靈，政府作為一種天生克服外部性問題的制度安排，就可以作為一種解決方案。

關于政府的起源，有很多說法。一種說法是，當社會中有關產權的保護和承認的制度不能通過個人之間的談判建立起來時，政府就作為一種有暴力后盾的第三方加入進來，從而克服了在產權制度形成方面的囚徒困境。如果這個社會中只有兩個人，他們可能通過長期的互動形成對對方產權的尊重，但如果這個社會的人很多，如有N個人，要達到他們彼此都互相尊重產權，就相當困難了。一旦有一個人不愿就尊重別人的產權作出承諾，甚至任意侵犯別人的利益，這整個社會的產權制度就建立不起來。在這時，政府的強制性的對產權的保護就起了關鍵性的作用。

我們在上一節討論時說到，外部性與產權制度的不完善相關，因而解決外部性問題的方法，首先應該是政府對產權制度的改進。在人類歷史中，產權制度也是不斷進步的，從而不斷地在解決外部性問題。例如，對知識產權的確認和保護是在很晚的時候才實現的。當知識產權確立以后，有關知識生產的外部性得到克服，從而促進了技術的進步。在今天我們討論克服破壞環境和耗竭資源的問題時，首先也應該依賴于對產權制度的改進。尤其是在我國這樣的社會里，我們剛剛告別計劃經濟，產權制度還很不成熟，所以還有通過改進產權制度解決環境問題的大量空間。例如，在一些鄉村中的較小的河流的污染問題。在一般情況下，由于河流沒有明確的歸屬，或者名義上歸集體所有，但“集體”沒有有效行使產權的機制，河流被岸邊的造紙廠污染了。在這時，如果將河流的所有權個人化，或者將河流在一定時間內的收益權拍賣給個人，就會給這條河帶來一個人。擁有這條河的產權的個人就會為了自己的利益，而與排污的造紙廠談判或抗爭，在必要的時候，也可以借助于政府的力量來阻止污染的排放。在我國，已經有一些地方這樣做了。

從某種程度上講，將森林樹木的產權個人化，也會改進我國森林資源的保護狀態。因為一旦樹木的產權由個人或組織擁有，產權擁有者就會按照利益最大化的思路去安排樹木的砍伐和種值。當樹木的自然生長率高于市場利率時，擁有者就會根據樹木的市場現貨價格與凈現值之比，有計劃地砍伐樹木。在這時，木材的生產成本必然高于當樹木沒有明確歸屬時的成本，從而會部分解決砍伐森林的問題。

當然應該看到，產權制度的改進也是有邊界的。在今天的技術條件下，還無法將大環境分割開來、并且個人化。所以產權制度的改進還無法將環境成本納入到個人成本中去。例如上述的森林產權個人化，雖然將砍伐生物資源的機會成本算入了個人成本，卻還是沒有考慮環境成本。所以由個人擁有森林，個人成本仍然會低于社會成本。在這種情況下，對森林的砍伐就會超過考慮環境成本時的均衡水平。這就需要政府的政策來補救。這個政策就是征稅。即對砍伐的樹木征收稅賦，而對活木的買賣不征收稅賦。其結果是，出售一定體積的活木比同等體積的木材要能獲得更多的收益。這是因為，對木材價格的需求具有彈性，當砍伐稅加到木材交易中去的時候，價格會上升，需求者會因價格上升而減少其需求，這等同于木材產權擁有者支付一部分砍伐稅。而進行活木交易則無需交納砍伐稅，從而價格會比木材交易為低。由于沒有砍伐稅，賣者可以獲得較出售木材為高的收益，而買者則可以買到較木材便宜的活木。這就鼓勵較多地進行活木的交易，而較少地進行木材的交易。當出售木材比出售活木收入更少時，砍伐樹木所獲得的市場現值就會較低，用價格計算的樹木的自然生長率就會較高，就更有可能高于市場利率。當活木生長的預期收益率超過市場利率時，樹木擁有者就更不愿意砍伐樹木了。由于可以出售活木，森林擁有者就有一個變現的市場，也不會因為急于變現而砍伐森林。

說明：當政府不征木材砍伐稅時，森林所有者的成本曲線為S,木材的均衡價格為P0，均衡砍伐量為Q0；而征砍伐稅后，相當于成本曲線則為S’均衡價格上升為P1，而均衡砍伐量則減少到Q1；其中消費者承擔的砍伐稅為面積&gt1E’E’’P0，森林所有者承擔的砍伐稅則為面積P0E’’HG,如A圖所示。對于活木交易，政府不征任何稅賦，但考慮到購買者未來仍以獲取木材為主要目的，因此未來仍要交納砍伐稅，所以需求曲線移至D’；而出售者已經免去此次交易的稅賦，則均衡價格應為P2，而均衡交易量則為Q2；顯然比木材的均衡交易量為多。

只要政府對環境的價值有一個恰當的估價，征收環境稅的辦法就可以部分地避免信息在時間上分布的不均勻問題。無論是砍伐還是捕撈，都不會出現過度問題。這個恰當的估價，就是要通過相應的征稅，使價格上升到使資源供給或環境水平保持在長期均衡的水平上。所謂長期均衡，是指資源存量不會減少，并且生長的速度與消耗的速度基本一致；也是指環境水平不會降低，對環境的損耗的速度與環境的自我修復的速度基本一致。這需要對生物資源和環境的長期成本，尤其對環境破壞的臨界點有一個有遠見的估計。

上面的討論同時意味著，若要解決這一問題，就必須存在著一個政府，因為只有政府才能收稅，也才能把它的意志強加給交易雙方。然而，當我們涉及全球問題時，這一條件不存在了。因為沒有一個世界政府。世界上有二百多個國家，類似于一個無政府的社會。在無政府狀態下，國家之間不是不能就環境問題達成一致，但談判成本會很高。在談判者較少時，如只有兩個國家談判，涉及兩個國家的局部環境時，談判容易成功；但如果世界所有國家都參加談判，討論有關全球環境問題時，就很難達成一致意見。在這時，就要依賴于一種起作用的世界政治結構。在其中，“大國”就要發揮作用。一方面，“大國”有保護全球環境的動機，因為它的人口占世界人口的比重較高，它的利益更接近于全球利益；另一方面，“大國”有維持達成的環境秩序的實力。看來，中國應該算得上是一個“大國”了。她既可以在雙邊談判中抑制以鄰為壑的行為，更應該在全球的環境保護和可持續發展的努力中扮演積極的角色。

從投票制度今天的效率來看，我們恐怕不能指望，可以通過一個所有國家都同意的涉及全球問題的方案，如減少排放二氧化碳的方案。如果按照利益最大化的哲學行事，也許人類永遠不可能解決全球環境和可持續發展問題。因此，人的基本行為規則和文化取向就有著重要的意義。例如，如果人們更為關注后代的幸福，重視人類作為一個物種、以及其它物種作為人類的共生物的延續，人們就會提高對未來的評價，從而降低市場利率。因為市場的自然利率是由人們對未來的判斷形成的。當市場利率降低后，生物資源、環境資源的自然生長率和自然修復率就會相對較高，就會引導人們減少對這些資源的耗用。更一般地，如果人類社會都能夠接受“已所不欲，勿施于人”的文化，即使沒有一個全球政府，也會在全球問題上采取互相合作、而不是以鄰為壑的行為，從而為最終解決全球環境和可持續發展問題奠定基礎。

三、可持續發展的政策手段

盡管政府是以強制性為特征的，但不意味著政府只是強制地改變人們的行為，來達到可持續發展和保護環境的目的。政府政策的目的，是通過政府的行為改變幾個經濟變量，從而改變經濟當事人的成本收益計算，最后使他們自動地做出有利于可持續發展和保護環境的事情來。強制只是政府的最后手段，而不是全部手段。如果社會的大多數成員都與政府對著干，鉆政策的空子，政府政策就達不到預期的效果；如果政府隨時隨刻都要提防別人，政府政策的成本就會太高，以至不可能有足夠的財政資源來支持政策。因此，選擇正確的政策手段，使政策“惠而不費”，是實現政策目標的重要環節。

在前面的討論中，我們提到要通過改進產權制度，來達到可持續發展和保護環境的目的。在我國的具體情境中，產權制度的改進需要許多政策上的藝術。例如，在我國現在的政治條件下，將一條河“私有化”顯然是較難被接受的。因此，所謂產權制度的改革，還要在現有產權制度的框架下進行。比如遵循我國農業的土地承包制度，將小河在一個時期的使用權承包給個人或組織，都可以起到“改進產權制度”的作用。因為正如許多文獻已經指出的那樣，產權是可以分割的。使用權也是一種產權。只要擁有這種產權的時間足夠長，就會激勵人們去捍衛自己的利益，從而能夠去與（比如）造紙廠去談判或抗衡。利用一些人去與另一些人抗衡，最后達到保護環境的均衡，就會不成比例地放大政府政策的作用，以較小的政策投入獲得較大的結果。

類似的設想，就是成立一個“擁有”局部環境的公司。例如，成立一個“太湖環境公司”。當然，這是一家由政府特許的公司。它可以在最初由政府出一部分資金牽頭建立，以后也可以通過股權轉讓，改變資本結構，甚至（不一定非得）成為一家私人企業，更好的形式應該是變為一家上市公司，受到公眾和傳媒的關注。這家公司的業務，就是太湖可能產生的利益。粗略想來，應該包括在太湖中捕魚撈蝦、養殖水產，水上旅游，以及沿岸的旅游、渡假和一些房地產。它的最大利益，就是保證太湖的生態平衡和環境優美，合理地利用生物資源。為了它自己的利益，它就會主動地與太湖邊上的那些排放污水的廠家去交涉，責令它們停止排污。在爭執不下時，就可以借助于政府以及傳媒的力量。這樣，太湖就有了自己的代言人，它會日夜監視岸邊的動靜，而不會象現在那樣，中央政府的檢查組一走，工廠照樣排污。它的存在，將使政府實現政策的成本大大降低。實際上，這家公司是在經營環境。它可以根本不去捕魚或蓋房，它只需要第一改善環境，第二控制對生物資源的捕撈量。它所做的事情，一方面是為改善環境而與排污者做斗爭，一方面是根據長期均衡價格計算的最佳捕撈量，拍賣在太湖的捕魚的特許權，出售或出租水面或沿岸地面。只要太湖的環境變好，水質改善，太湖的環境價值就會變為商業價值。這樣，利用人們的逐利動機，通過政府政策的作用，就可以使人們努力地去改善環境，而無需政府再與排污企業進行“貓捉老鼠”的游戲。

上面通過改進產權制度以達到治理污染的目的，其實質是將外部性內部化，將公共物品“改變為”私人物品。實際上，公共物品與私人物品的重要區別，即可否排他地占有或消費，可以轉換為是否可以單個地向消費者收費。有些看來不可排他地消費的物品，經過巧妙地設計，可以單個地、或近乎單個地向消費者收費，從而“變為”私人物品。例如看電視。播放電視節目的電磁波在空中傳播，任何人有一臺電視接收機都可以看電視，電視臺很難辨別是誰、在什么地方接收了電視節目，以及接收了多少；即電視節目似乎是無法排他地占有和消費的物品。然而，當電視臺將一部分播放電視節目的時間賣給一些廠家，這些廠家利用這些時間播放廣告，當消費者在看電視節目時就不可避免地要看到廣告，而看廣告一方面要占用消費者的時間，另一方面又能起到促銷商品的作用，就等同于消費者為看電視付了費。他付費的多少，一般與他看電視的時間長短、以及電視節目的優劣成正比。類似的例子還很多。例如，科斯教授曾經提到過，原來人們普遍認為燈塔是公共物品，但他后來發現，在英國早期，燈塔多是私人擁有的。原來人們解決了燈塔收費問題，即在船只經過燈塔后到達的港口收費。因為經過特定燈塔的船只一定是要抵達附近特定的港口的（科斯，1994，第215-239<頁）。這樣的想法顯然是可以用到為治理污染的收費上。一個例子是有關處理污水的收費。污水是由下水道匯集到一起排出的，如果分辨出每戶居民排了多少污水是很困難的。并且由于污水被視為被消費過的物品，人們不會將重新凈化的污水買回來，所以為處理污水收費似乎并不可能。但現在在許多國家中，這一問題已經解決。具體的辦法是，將處理污水的費用加到自來水的收費中。因為一個家庭如果用了多少自來水，就必定制造了多少污水；并且由于人們總是要使用自來水的，所以他們不能回避交納費用。

實際上，無論是改進產權制度，還是發現收費方式，都是通過改變人們的成本和收益改變了人們的行為，從而達到保護環境和資源的目標。當上述辦法都無法解決問題時，最后就要用政府的看家本領，即征稅了。實際上，征稅的核心思想，也是要通過改變成本和收益，改變人們的行為，使之朝著政策目標的方向努力。例如，對于利用我國很稀缺的自然資源生產的產品，可以調低或者免除進口同類產品的關稅，使進口產品的價格降低，從而壓低國內廠家的收益，迫使它們收縮規模以至停產。當然，進口國應該是該種資源豐裕的國家。這種政策，相當于將過剩的自然資源輸出到資源貧瘠的國家。具體的例子，比如造紙業。當然，征稅要注意不同物品的價格彈性。當某種資源彈性過小時，征稅所導致的價格上漲不會引起消費量的顯著下降，同時消耗資源的企業也不會減少收入，因為由于價格彈性很小，稅收負擔幾乎全部轉嫁給了消費者。因此，采用征稅的方法，要選擇在那些價格彈性較大的產品或資源物品領域使用。

另一個經常使用的操作手段，就是數量控制。這包括對獲取資源的數量（如砍伐樹木或捕撈魚蝦）直接控制，也包括對進入某一行業的企業數量的限制。如果能夠測算出來保證生物資源持續生長的最佳捕撈量或最佳砍伐量，按照這個數量進行拍賣，可以使價格從短期均衡價格上升為長期均衡價格，從而改變供給者與消費者的行為。如果企業的生產能力是基本不變和穩定的，也可以采取拍賣經營特許權的方式，控制進入的企業數量。這樣可以直接避免具有擁擠性質的問題。

總之，只有不僅有政策目標和政策原則，而且有成本較低、切實可行的政策手段時，才能實現我們的可持續發展的任務。在這方面，不斷地探索新的、更有效的政策手段，將是走向可持續發展新世紀的重要一環。

參考文獻：

阿蘭．蘭德爾，《資源經濟學》，商務印書館，1989年；