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摘要中國加入WTO的進程已日益加快。本文在對WTO協議中將對煙草業產生重大影響的農業框架協議、貿易技術壁壘協議、反傾銷協議、補貼與反補貼協議進行綜合研究的基礎上結合煙草發展的實際，對政府部門、煙草行業主管機構，煙草工商企業等提出了有針對性的政策建議。

主題詞WT0煙草政策

中國即將加入世界貿易組織WTO，這是當代中國經濟貿易方面的一件大事，對國際經濟、貿易、金融以及科技發展將產生深遠的影響。我國煙草如何與世界貿易組織協定這一重要的國際規則接軌，是一個十分重要的大課題。為此我們必須深入研究世界貿易組織的各種有關規定，做到在決策和日常工作中心中有數，趨利避害，從而制訂出煙草發展的最佳戰略方案，建立與國際市場接軌的煙草發展體系。

WTO協議的基本框架

當前，國際間競爭有賴于資源和生產要素在國際間的優化配置，有賴于貨物、技術、人員、資金的國際間自由和有序的流通，國與國之間更加相互依存，世界經濟日益走向一體化。跨國公司快速興起和發展，貿易自由化與新貿易保護主義并存，區域集團和單邊主義措施不斷發展，世界經濟和產業結構調整和轉移加快，生產要素優勢和全面優化配置成為現代國際分工的基礎，現代社會化大生產在產品和數量上都受規模經濟規律的制約，知識產品越來越處于重要地位，第三產業和國際服務貿易不斷發展。世界貿易組織正是在這樣的歷史大背景下產生的，除規范貨物貿易外，WTO還涵蓋了服務貿易和知識產權貿易，世貿組織在推動世界貿易投資自由化、組織多邊貿易談判、處理國際爭端等方面發揮著重要作用。目前世貿組織的成員國已達135個，是代表國際經濟貿易主流的重要國際組織。

為了對成員國之間的貿易行為進行有效的約束和規范，世貿組織通過雙邊或多邊談判，形成了一套完整、嚴密的世貿組織協定。根據協定的規定，成員國之間享有對等的權利，履行同等的義務并要遵循一定的程序，公正平等地處理貿易爭端，同時考慮到成員國之間經濟發展水平的差異而設置了例外條款，因此WTO協定具有公正性、約束性、權威性和靈活性等特點，體現出世貿組織通過實施市場開放，非歧視和公平貿易，推動實現世界貿易自由化的基本原則和宗旨。WTO協定的十大原則是：無歧視待遇原則、最惠國待遇原則、國民待遇原則、貿易自由原則、互惠原則、一般取消數量限制原則、透明度原則、對發展中國家和最不發達國家優惠待遇原則、市場準入原則、公正平等處理貿易爭端原則。

WTO協定由本身十六條案文和四個附件組成。實質性規定都體現在四個附件中。附件一包括了：A．貨物貿易協定；B．服務貿易總協定及其附錄；C．與貿易有關的知識產權，包括冒牌貨物貿易。其中貨物貿易協定包括了有關貿易的十四個協議。它們是：

1．1994年關稅與貿易總協定構成的7個備忘錄，其內容是對1947年關貿總協定在新的情況下的補充規定；2．烏拉圭回合對1994年關貿總協定的議定書；3．農業框架協議；4．衛生和檢疫措施協議；5．紡織品與服裝協議；6．貿易技術壁壘協議；7．與貿易有關投資措施協議；8．關于關貿總協定第6條（反傾銷）執行協議；9．關于關貿總協定第7條海關估價執行協議；10．裝運前檢驗協議；11．原產地協議；12．進口許可證程序協議；13．關于補貼和反補貼措施協議；14．保障條款協議。

世貿組織協定附件二是關于處理貿易爭端規則和程序的備忘錄，附件三是關于貿易政策評審機制協議，附件四是關于四個多種貿易協議，即關于民用航空器協議，關于政府采購協議，關于國際牛乳協議和關于牛肉協議。

加入WTO，意味著中國經濟將遵循WTO的基本原則和有關規則，直接參與國際競爭。對于長期受國內政策保護的中國煙草業而言，為盡快適應加入WT0以后的新形勢，必須正確認識中國煙草業在WTO貿易規則中的權利與義務，深入研究WTO協定中與煙草業有關的主要條款，從而利用好規則，維護自身的正當權益，增強抗風險能力。

本文集中對與煙草進口控制措施密切相關的WTO農業框架協議、貿易技術壁壘協議、反傾銷協議以及補貼與反補貼協議等進行了研究，對加入WTO后煙草面臨的挑戰提出了政策建議。

WTO有關協議與煙草

一、農業框架協議

世貿組織的農業框架協議指的是在1986年——1993年長達8年的關貿總協定烏拉圭回合談判期間所達成的“烏拉圭農業協議”。它包含21條條款和5個附錄，其主要內容包括：

1．擴大市場準入，維護公平競爭。協議規定：各成員首先必須將非關稅壁壘轉換成關稅，取消諸如浮動關稅、進口禁令、配額、自愿出口限制、最低進口價格限制以及各類限制性協議等非關稅壁壘措施，代之以從價稅和從量稅。其次，削減現有關稅水平。

2．逐漸削減出口補貼。協議要求成員方承諾削減其補貼農產品出口的數量與預算開支。

3．進一步規范政府的國內支持措施。協議把國內支持農業的政策措施分為兩類，一類是可以產生貿易扭曲的政策，要求予以削減，稱為“黃色”政策。協議為各國政府向國內生產者提供的國內支持總量制定了最高上限。用支持總量來進行數量表示，要求發達國家在1986——1988年基期年份內支持的平均水平，在6年內削減補貼總量的20％，發展中國家在10年內削減13.33％。這類政策措施有：價格支持、營銷貸款、面積補貼、牲畜數量補貼、種子、肥料、灌溉等投入補貼，某些有補貼的計劃等。值得重視的是，另一類不會引起貿易扭曲且對生產者沒有影響或僅有最微小的貿易扭曲或影響生產作用的補貼政策免予減讓承諾，稱“綠色”政策。其中包括：

·在農業研究、病蟲害控制、特定產品的檢驗和分級、營銷和促銷活動等方面的政府開支；

·政府用于資助生產者的收入保險和收入保障計劃；

·救濟自然災害的開支；

·通過下述計劃給予的結構調整資助：

＊旨在便利從事可銷售農產品生產人員退休的生產者退休計劃；

＊旨在從可銷售的農產品中轉移土地或其他資源包括牲畜的資源輪休計劃；

＊旨在幫助生產者對營運進行財政或實物結構調整的投資支持；

·環保計劃下的開支；

·區域援助計劃下的開支。

4．提高動植物衛生檢疫的科學性及合理性。協議規定：允許各國采取正常的以保護人類健康、動植物生命安全及其生長為目的的措施，但這些措施不應構成不公正的歧視，從而造成對農產品國際貿易的隱蔽性限制。

為實現熱帶產品貿易的自由化，改善發展中國家的熱帶產品進入發達國家市場的條件，烏拉圭回合再次把熱帶產品其中包括煙草和煙草制品的貿易談判列入了議程。然而，實際談判中發達國家的態度是比較消極的，美國一再堅持熱帶產品談判要與農產品談判掛鉤，并把熱帶產品分為熱帶農產品和熱帶非農產品，熱帶農產品的談判將取決于農產品談判達成全球協議。而由于美國和歐共體在農產品問題上的原則分歧，致使熱帶農產品貿易談判不了了之。因此，有關“煙草和煙草制品”的貿易并沒能達成有利于發展中國家的目標。因而涉及煙草貿易的規則方面在WTO中并無一攬子協議，只有在參照農業框架協議原則的基礎上，由相關國家通過雙邊談判解決。

1999年4月，中美兩國政府簽署了《農業合作協議》。1999年11月15日，中美兩國政府簽署了關于中國加入WTO問題的雙邊協議。2000年5月19日，中國同歐盟簽署了關于中國加入WTO問題的雙邊協議。在整體市場開放問題上，中國承諾將停止一系列扭曲貿易并對宏觀經濟造成影響的措施，對進口香煙及酒類的零售，中國承諾將逐步取消對國內產品的優惠政策。在農產品貿易問題上，中國還與歐盟簽訂了植物衛生檢疫協議。

煙草是我國的重要經濟作物，煙草種植在我國大部分煙區的農業生產中占據著十分重要的地位。從世界煙草產業發展的歷程來看，以煙草種植業及其制成品工業為主形成的煙草產業，客觀上被許多國家作為政府積累資本和對國民收入進行再分配的特殊手段，我國亦概莫能外。由于我國現行的財政體制（以中央集權為主，分級包干）、稅收體制（對煙草征高稅，并在生產環節征稅）導致了煙草產業與國家財政安全緊密結合的特征，各級地方政府對發展高利稅的煙草產業的積極性空前高漲，煙草產業的發展與地方利益難舍難分。國家煙草專賣管理體系受地方利益驅使演變成為“地方專賣”，導致了目前我國煙草產業總體“大而不強”的后果。

我國的煙草種植作為農業項目之一，在入世后顯然會受到農業框架協議的約束，根據中美雙邊協議，我國對煙草的稅率減讓承諾如下：

目前關稅（%）2004年關稅（%）

卷煙6525

煙葉4010

數據來源：/news

將煙葉進口關稅降至10%，明顯低于對農產品平均關稅的承諾17％，這對我國煙葉生產的沖擊是較大的。從降稅幅度來看，外國煙葉在3年之內就會在國內市場上提高30％的價格競爭力。而1999年的統計數據表明，在目前關稅水平下，國內煙葉平均調撥價大約是津巴布韋進口煙葉國內銷售價的1／3，國內煙葉在價格特別是等級合格率方面具有競爭優勢。在關稅減讓后，二者的價格水平相當將使國內煙葉的價格優勢喪失。在質量方面，國內煙葉的平均水平尚不能與津巴布韋、美國、巴西等煙葉生產出口大國相比。我國煙葉進口在現行專賣制度下嚴格的配額及許可證管制等非關稅壁壘，在農業框架協議的規則約束下將逐步放松甚至取消，因此國內煙葉市場將會面臨較大沖擊。

我國盡管是世界最大的煙葉生產、消費國，但在國際煙葉市場上的貿易額很小。這一方面說明我國煙葉生產在國際煙葉市場上缺乏競爭力，另一方面亦說明外國煙葉憑借多年在國際煙葉貿易中形成的質量、價格、營銷能力等競爭優勢，沖擊國內煙葉市場的空間會相當大。云南有著煙草種植的得天獨厚的自然條件優勢，云南煙葉生產在全國煙葉生產中占據重要地位，云南烤煙是全國卷煙生產企業的重要原料，產量占全國烤煙生產總量的1／3，然而煙葉出口量相當低，參與國際煙草貿易的實力和能力亦比較低。多年來，云南煙草種植主要滿足于為本省卷煙企業提供原料，缺乏開拓國際市場的動力和機制，因而面對入世后的國內市場國際化趨勢，云南煙草種植、生產的競爭壓力會增強，云南煙葉生產必須認真借鑒世界煙草主要貿易國的經驗，著力培養和增強云南煙葉的國際競爭力。

二、貿易技術壁壘協議

技術壁壘是非關稅壁壘的重要方面，主要由技術法規和技術標準組成。技術壁壘產生的原因是世界各國為了限制進口，保護本國利益，借助本國文化背景、生活習俗、價值觀念的不同和科技發展水平的差異，從維護人體的健康、安全及環境保護等方面出發，制定的各種切合本國利益的，進口商品檢驗標準的技術法規和技術標準。

根據WTO《貿易技術壁壘協議》對成員國技術規定的要求，技術貿易壁壘的設置必須遵循三個條件：1．在最惠國待遇基礎上適用于所有來源的進口貨物；2．進口產品享受的待遇不低于國產產品享受的待遇，即國民待遇原則；3．制定和實施的形式不應對貿易造成不必要的障礙。技術壁壘設置的手段靈活多變，形式隱蔽，雖然都有其共性，但在WTO法律框架中，難以用統一的法律規則來約束。其設置的主要形式有：技術法規、技術標準、質量認證、認可制度、檢驗程序和檢驗手續及對產品的特殊要求等，另外計量單位制、商品的品種、規格、花色、款式等外觀要求及標簽、物品的編碼標志系統等都能成為設置技術壁壘的手段。

按國際通行規則，進口到我國的煙草及煙草制品經入境口岸的法定檢測部門中華人民共和國出入境檢驗檢疫局檢測合格后即可放行。進口卷煙主要根據國標對物理、化學和主流煙氣等指標履行常規檢測。目前，我國物理指標檢測著重于外觀；化學指標檢測除按國家標準執行外，未把成份檢測、微量元素檢測等內在成份的檢測納入入關檢測范圍，對卷煙內在品質的檢測，除合同規定外，尚未作具體的要求，也未設置任何障礙，這與許多國家對化學指標除履行常規檢測外，嚴格考核卷煙內在品質，增強卷煙內在成份檢測項目形成了一定的差距。對于主流煙氣主要檢測焦油和煙堿含量，CO因無統一的國際標準，相關的國際組織也無具體的要求，目前未列入強制檢測范圍，只是按合同中簽定的款項執行。進口烤煙主要履行等級、水份、包裝、外觀品質、衛生、病蟲害、砂塵粒、數量與重量等常規檢測，著重進行病蟲害，特別是霜霉病的檢測。因為烤煙的國際交易方式是制樣成交，各國制定的烤煙等級、采用的標準都不相同，進口烤煙除按國標履行以上項目的檢測外，對其它檢測項目，根據合同的具體要求而執行。關于國際煙草界較為關注的轉基因、化學農殘、放射性物質、重金屬含量等項目，我國均未列入入關檢測范圍。

隨著“吸煙與健康”運動的升級，消費者迫切要求提高卷煙的內在品質，安全型卷煙、低危害性卷煙、低焦油卷煙成為世界卷煙產品的發展主流，煙草技術壁壘的制定應順應世界煙草科技的發展方向，充分利用世貿組織《貿易技術壁壘協議》允許的合理限制及協議賦與發展中國家在一定限度內靈活采用標準的權力，用符合國際慣例的做法，結合本國國情，從煙草對人體的健康、安全、衛生等領域，著重從卷煙的安全性、降低卷煙的有害生物活性和致癌物質特別是一些在國際上引起廣泛爭議但相關國際組織又無明確規定的方面考慮，使構筑的技術壁壘既能滿足協議的要求，又不偏離國民待遇原則和非歧視性原則。

在使用技術壁壘做為保護手段時，我們有必要充分認識到技術壁壘對我國煙草產業在科技發展、標準采用、產品質量提高等方面的積極推動作用。它將推動煙草業在一定限度保護產業的同時，努力提高產品的競爭力，并參與到國際市場的競爭之中。

三、反傾銷協議

經濟全球一體化和貿易自由化已經是當今國際的經濟主流。但是，自由貿易在促進世界經濟貿易繁榮的同時，也對各國，特別是發展中國家，帶來了消極影響和危害。隨著世界市場上許多產品供給出現飽和，國際上傾銷與反傾銷的矛盾也日益激烈。

根據WTO協定第6條的規定，傾銷是指：“如果一個產品經一國出口到另一國的出口價格低于在出口國正常貿易中旨在用于消費的相同產品的可比價格，即低于該產品的正常價值進入另一國商業，此產品被視為傾銷。”

在對傾銷行為的法律認定上，在三個基本的構成條件：

（1）產品以低于正常價值或者公平價值的價格銷售。簡單說，傾銷是由出口商根據不同出口市場，為了不同的目的，而對同一產品進行的國別差價銷售。由于這種行為不以市場的供求關系和產品的生產成本為基礎，而是一種人為的低價銷售，則很容易扭曲市場形成的價格機制，造成市場秩序的混亂。

（2）這種低價銷售行為給進口國產業造成了損害。這里的損害包括實質損害、實質性威脅和實質性阻礙，是指對進口國相同產品的整個產業所造成的損害，而不是對進口國的某個或幾個生產廠商的不利影響。國際貿易中，對于任何出于競爭的，而采取的有礙于進口國產業的技術進步或者阻礙其生存與發展的差價銷售行為，都是予以禁止的。

（3）損害與低價之間存在著因果關系。考慮到現實經濟生活的復雜性，這里的因果關系只是一般性的要求，不強調低價是造成損害的主要因素還是直接因素。

同時具備上述三個條件的低價銷售行為，就是法律上所認定的傾銷行為，才能夠根據反傾銷法采取反傾銷措施，征收反傾銷稅。

反傾銷稅是進口國反傾銷調查當局對傾銷產品征收的一種特殊關稅。其特殊性，體現在是正常海關稅和費用之外的一種關稅或者附加關稅。根據WTO的反傾銷守則規定，反傾銷稅的稅額應小于或者等于傾銷幅度或者傾銷差額。

從稅種方式上看，一共有三種類型即臨時反傾銷稅、固定反傾銷稅和追溯反傾銷稅。

反規避措施是針對規避反傾銷稅的行為而采取的一種反傾銷措施。如果某一產品已被征收反傾銷稅，而其生產商或者出口商通過變換原產地、出口方式等手段繼續向進口國傾銷出口該產品。這種行為就是規避反傾銷稅的行為。一旦這種行為被調查核實，進口國可將反傾銷稅的征收對象擴展到這種“變換”的產品上。

反傾銷協議為保持進口國國內市場的公平競爭與國內產業的健康發展，提供了一個十分有利的法律制度框架。

根據1999年11月中美達成的有關中國加入WTO的協議，我國對美國作出諸多關稅上的承讓，稅率降低的一個直接后果，就是，國外生產的煙草以及煙草制品，可以以比較低廉的價格進入我國的國內市場，瓜分我國現有的市場份額。對于云南煙草企業和煙農來說，無疑會帶來許多競爭壓力。盡管目前對今后國外的煙草生產商是否會出于占領市場份額的需要，采用低價傾銷的方式，沖擊我國的國內煙草市場還無法作出可能的回答，但是，從保護行業發展與維護國內市場公平競爭角度出發，有必要加強對國內國際市場的監控，結合1994年WTO《反傾銷守則》與我國《反傾銷條例》的有關規定，云南煙草行業應采取相應的應對策略。

四.補貼與反補貼協議

補貼政策一般用于保護受到進口沖擊的產業或在國際市場上參與競爭的出口產業。根據WTO《補貼與反補貼協議》，“補貼是指政府或公共機構提供的資助”。也就是說，如果政府支出了財政捐款，則認為補貼存在。這樣一來，補貼就涉及到直接的資金轉移（如贈予、貸款和入股）；潛在的直接資金轉移或債務（如貸款擔保）；放棄或未征收的到期應收的政府收入（如稅收減讓或信用貸款）；除基礎設施以外的貸物或服務的供給或購買；發放給個體的用來完成本應由政府執行的職責的政府基金等等。此定義的收入支持或價格支持形式還要求必須產生利益。WTO各成員必須每年向WTO秘書處通知其補貼計劃，提供有關補貼種類，涉及金額、政策目標、執行期限以及能夠確定其貿易影響的統計資料等方方面面的信息。任何國家都可以“交叉通知”其他國家密而未宣的補貼計劃。對農產品的補貼另由《WTO農業框架協議》專門做出規定。

普遍采用的補貼——非專向性補貼，是不可起訴的。補貼的非專向性要求補貼的分配標準必須是中立的，非歧視的和以整個經濟為基礎的，不對部門加以區分。出口補貼不論有無特定目標，全都屬于專向性補貼。

1．紅燈補貼（受禁止的補貼）

對于非農產品出口補貼WTO守則制訂了嚴格的規則。禁止使用的補貼有：（1）形式上或事實上依出口表現而定的補貼；（2）設法用國產貸代替進口貸而給的補貼。例如，以比用于國內消費優惠得多的條件供應產品或服務（包括運輸）給出口生產、提供出口信貸和擔保、提供保險率低得不能償付長期操作成本和承保人損失的保險等。構成這幾類補貼的一個必要條件是，補貼必須由政府或政府控制下的機構來提供。

2．黃燈補貼（可起訴的補貼）

可訴訟的補貼是指允許使用的補貼，但若該補貼對WTO成員產生了不利影響，則可對其采取磋商手段，動用爭議解決程序或對其采取反補貼措施。

如果一項補貼減少了某個WTO成員的出口、導致大幅度低價銷售、或者增加了補貼成員在一項主要產品上的國際市場份額，這些情況均會引起嚴重侵害。

3．綠燈補貼（不可起訴的補貼）

不可起訴的補貼是合法的，不能受到反補貼的制裁，它包括所有非專向性補貼，即那些不是主要使某個企業、某個產業或產業集團受益的補貼。即使是專向性補貼，也有三項列入“不可起訴”范圍，即：（1）研究與開發活動補貼；（2）對落后地區的扶貧工作；（3）環保項目資助補貼。