導(dǎo)語(yǔ)：林業(yè)投資機(jī)制變革及結(jié)構(gòu)分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

林業(yè)投資問(wèn)題是林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本問(wèn)題之一。自20世紀(jì)80年代開始,我國(guó)學(xué)者針對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了有意義的探索,分別對(duì)林業(yè)資金的特征、林業(yè)資金結(jié)構(gòu)和使用效率、林業(yè)投資與林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系以及宏觀投資體制改革條件下的林業(yè)投資體制等問(wèn)題進(jìn)行了深入研究,取得了一批很有價(jià)值的研究成果。曲折(1989)認(rèn)為森林資源再生周期長(zhǎng)、投入多、效益低下等特點(diǎn)構(gòu)成了林業(yè)投資與林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的矛盾;李開平(1988)認(rèn)為林業(yè)的發(fā)展需要長(zhǎng)期的不斷投入的資金來(lái)源,林業(yè)只有高投入才能高產(chǎn)出;張大紅(1995)以及廖士義、陳建(1997)認(rèn)為中國(guó)林業(yè)發(fā)展存在投入總量不足、投入結(jié)構(gòu)不合理、投入的利用效率低等問(wèn)題;田國(guó)強(qiáng)(1995)對(duì)中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題作了具有重要價(jià)值的研究,第一次對(duì)建國(guó)以來(lái)至20世紀(jì)90年代初期的中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和投資結(jié)構(gòu)作了比較系統(tǒng)的分析;張彩虹(1997,2001)對(duì)中國(guó)林業(yè)投資與林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題進(jìn)行了更進(jìn)一步的研究;劉國(guó)成(2002)研究了公共財(cái)政體制下的林業(yè)投資體制改革問(wèn)題;謝志忠(2001)、田治威和麥家松(1994)研究了林業(yè)資金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。而此后類似研究就鮮見了。本文作為上述研究的延伸和深化,以1950—2005年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為主要依據(jù),對(duì)我國(guó)林業(yè)投資機(jī)制生成機(jī)理和規(guī)模變遷進(jìn)行數(shù)量分析,對(duì)營(yíng)林投資的森林資源發(fā)展績(jī)效進(jìn)行初步評(píng)價(jià),并結(jié)合林業(yè)投資相關(guān)問(wèn)題提出相應(yīng)的政策建議。

二、林業(yè)投資性質(zhì)與投資機(jī)制轉(zhuǎn)變

(一)林業(yè)投資性質(zhì)、機(jī)制及挑戰(zhàn)

林業(yè)投資指投入林業(yè)的各種資財(cái)和要素的價(jià)值量。林業(yè)作為具有基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)公益事業(yè)性質(zhì)的綜合行業(yè),決定了林業(yè)投資具有產(chǎn)業(yè)性和生態(tài)性雙重屬性。從三次產(chǎn)業(yè)分類和森林客觀功能分類角度理解,林業(yè)產(chǎn)業(yè)性投資主要是促進(jìn)和支持林業(yè)第二、三產(chǎn)業(yè)即森工產(chǎn)業(yè)和林業(yè)服務(wù)業(yè)的資金投入;從廣義上理解,生態(tài)性投資則主要是促進(jìn)和支持林業(yè)第一產(chǎn)業(yè)即營(yíng)林資金投入,而營(yíng)林投資中的林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程投資則屬于狹義上的生態(tài)性林業(yè)投資。在進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國(guó)林業(yè)投資方向發(fā)生了深刻變化,最為突出的表現(xiàn)就是生態(tài)性投資日益成為我國(guó)政府財(cái)政支出的重點(diǎn)之一,且支持力度逐漸加大。從全國(guó)范圍來(lái)看,1993年前生態(tài)性林業(yè)工程投入中財(cái)政資金占重要地位,1993年后財(cái)政資金投入絕對(duì)量持續(xù)增長(zhǎng),增長(zhǎng)速度年均20%,其他投資的增長(zhǎng)速度25%。林業(yè)生態(tài)性投資財(cái)政機(jī)制的轉(zhuǎn)變,為我國(guó)林業(yè)主導(dǎo)功能由產(chǎn)業(yè)型向公益事業(yè)型轉(zhuǎn)變提供了相對(duì)寬松的發(fā)展環(huán)境;同時(shí),受國(guó)家財(cái)政總量供給結(jié)構(gòu)非均衡性影響,生態(tài)林業(yè)建設(shè)資金面臨來(lái)自不同行業(yè)和不同領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng),林業(yè)生態(tài)性資金總量需求和結(jié)構(gòu)性供給矛盾突出,林業(yè)生態(tài)性財(cái)政資金投入占國(guó)家公共財(cái)政投入總量比例增長(zhǎng)乏力。以“三北”防護(hù)林為例,根據(jù)國(guó)家林業(yè)局統(tǒng)計(jì),截至2000年底,“三北”工程建設(shè)共完成投資72•67億元(不含群眾投工投勞),為規(guī)劃投入的87•99%,其中國(guó)家投資37•69億元,占實(shí)際投資的51•9%。而根據(jù)估算,“三北”建設(shè)1970—2000年的第一階段三期工程群眾人工造林用工量合計(jì)折合約439•57億元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家投入資金的水平;1991—1997年,國(guó)家預(yù)算投入在林業(yè)重點(diǎn)工程總投資中的比重下降了55•4%;盡管1999年國(guó)家相繼啟動(dòng)了包括天然林資源保護(hù)、退耕還林等重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程,財(cái)政對(duì)生態(tài)林業(yè)的投入呈現(xiàn)出跳躍性增長(zhǎng),但仍集中在工程建設(shè)上,而投向后續(xù)管護(hù)的資金比例很低,資金結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題仍然未有效解決。因此,在新的國(guó)家公共財(cái)政支出體制下,林業(yè)生態(tài)投入資金籌措還面臨著諸多挑戰(zhàn)。

(二)林業(yè)生態(tài)性投資機(jī)制的形成與發(fā)展

我國(guó)帶有明顯林業(yè)生態(tài)性質(zhì)的林業(yè)投資發(fā)生于1981—1995年。這期間林業(yè)投資的整體特征表現(xiàn)為:林業(yè)投資總量穩(wěn)定上升,營(yíng)林投資增長(zhǎng)率逐步超過(guò)森工投資增長(zhǎng)速率,基本建設(shè)投資的營(yíng)林取向得到顯著強(qiáng)化(見表1)。

1979—1993年,我國(guó)先后啟動(dòng)了“三北”防護(hù)林體系工程、長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系工程、太行山綠化工程、沿海防護(hù)林體系工程、平原綠化以及京津風(fēng)沙源治理工程等六大林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)項(xiàng)目,推動(dòng)了營(yíng)林投資生態(tài)化進(jìn)程。在營(yíng)林投資中,生態(tài)建設(shè)工程的投資占林業(yè)基本建設(shè)投資比重穩(wěn)步上升,逐步達(dá)到1993年的15%,生態(tài)投資總量達(dá)到0•92億元,生態(tài)投資增長(zhǎng)速率以年均30%以上的速度遞增。以1997年珠江流域防護(hù)林體系工程以及1998年的天然林保護(hù)工程和1999年退耕還林工程三大林業(yè)生態(tài)工程啟動(dòng)為標(biāo)志,我國(guó)林業(yè)投資的生態(tài)化特征終告形成。1996—2000年林業(yè)投資總額突破300億元大關(guān),營(yíng)林生產(chǎn)投入比例超過(guò)森工投資比例,達(dá)到83•56%,營(yíng)林投資平均增長(zhǎng)速率第一次超過(guò)60%(見表1)。同時(shí)營(yíng)林產(chǎn)值總量和比重繼續(xù)超過(guò)森工,產(chǎn)值的增長(zhǎng)速率大幅度攀升。在林業(yè)基本建設(shè)投資中,生態(tài)專項(xiàng)投資比重大幅度上升。與“七五”相比,“八五”期間生態(tài)投資總資金突破30億元,期間增長(zhǎng)速率突破400%,“九五”期間生態(tài)投資總量超過(guò)281億元,“十五”期間超過(guò)1481億元,分別較前一個(gè)五年增長(zhǎng)752•87%和427•05%,創(chuàng)造了歷史最高增幅記錄。生態(tài)專門投資占林業(yè)基本投資比重也快速上升,“九五”期間生態(tài)投資比例超過(guò)60%,“十五”期間繼續(xù)增加到84•68%。以年度生態(tài)投資增幅來(lái)看,年度增幅以1998年為最大,達(dá)到127•17%。1996—2005年10年間生態(tài)投資總量超過(guò)1763億元,為新中國(guó)以來(lái)生態(tài)投資總量的97•8%。上述生態(tài)投資中的80%以上的資金均來(lái)源于國(guó)家財(cái)政性支出,且主要支持林業(yè)十大生態(tài)重點(diǎn)工程建設(shè)。林業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)向生態(tài)工程項(xiàng)目迅速轉(zhuǎn)移標(biāo)志著中國(guó)林業(yè)生態(tài)性投資財(cái)政機(jī)制逐步走向成熟。

三、林業(yè)投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)、營(yíng)林資金增長(zhǎng)及資源績(jī)效

(一)林業(yè)投資規(guī)模變化

本文僅以林業(yè)基本建設(shè)投資總量作為替代指標(biāo)分析我國(guó)林業(yè)投資規(guī)模的變化情況。1950—2005年我國(guó)林業(yè)投資規(guī)模呈現(xiàn)逐步上升的總體變化趨勢(shì)(見圖1)。分階段看,“五五”計(jì)劃以前,林業(yè)基本建設(shè)投資增長(zhǎng)相對(duì)緩慢,從“六五”計(jì)劃開始,林業(yè)基本建設(shè)投資增長(zhǎng)加速,到“八五”期間總投資第一次突破百億元大關(guān)而達(dá)到近155•4億元,“九五”期間超過(guò)440億元,“十五”期間接近1750億元。林業(yè)基本建設(shè)投資規(guī)模增長(zhǎng)趨勢(shì)在很大程度上證明了我國(guó)財(cái)政能力以及政府對(duì)林業(yè)建設(shè)和發(fā)展的重視程度的變化,林業(yè)投資規(guī)模的增長(zhǎng)為中國(guó)森林資源規(guī)模增長(zhǎng)和質(zhì)量改善提供了必要條件。

(二)林業(yè)投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與營(yíng)林資金增長(zhǎng)

1950—2005年我國(guó)林業(yè)投資結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。總體上表現(xiàn)為森工投資比重逐步下降,營(yíng)林性投資總量和比重逐步上升并超過(guò)森工投資水平。1950—1990年,我國(guó)50%以上的林業(yè)投資用于森工企業(yè)建設(shè),營(yíng)林資金的投入一直保持在一個(gè)比較低的水平。“八五”計(jì)劃,我國(guó)營(yíng)林建設(shè)的投資總量第一次超過(guò)森工投資,投資總量突破80億元大關(guān),“九五”和“十五”期間分別突破360億元和1700億元(見表2)。營(yíng)林投資增長(zhǎng)率以超過(guò)森工投資增長(zhǎng)率的速度攀升,這一趨勢(shì)在“八五”計(jì)劃期間尤為顯著,增長(zhǎng)幅度達(dá)到92•43%,“九五”和“十五”期間呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng),期間增長(zhǎng)速度分別達(dá)到360•03%和364•42%(見表2)。除1991—1995年期間出現(xiàn)的補(bǔ)償性投資大幅度增長(zhǎng)之外,從1963年開始,森工產(chǎn)業(yè)投資總量和比重呈現(xiàn)持續(xù)下降的總體態(tài)勢(shì),在“十五”期間投資總量和增長(zhǎng)幅度下降到1986年以來(lái)的歷史最低點(diǎn)(見表1、表2)。營(yíng)林資金的增長(zhǎng)主要是滿足我國(guó)人工用材林造林、撫育以及采伐跡地更新改造的需求。到“九五”計(jì)劃末期,營(yíng)林資金增長(zhǎng)以生態(tài)資金的增長(zhǎng)為主要特征,生態(tài)性營(yíng)林投資總量和比重明顯增加。另外,從營(yíng)林資金總量和增長(zhǎng)的總體情況分析,用材林等商品生產(chǎn)性的營(yíng)林投資總量也同樣保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),但是其在營(yíng)林投資中所占的比例開始逐步下降。

(三)營(yíng)林投資增長(zhǎng)與森林資源發(fā)展

營(yíng)林投資總量以及增長(zhǎng)速度的持續(xù)上升對(duì)我國(guó)森林資源總量和質(zhì)量都產(chǎn)生了重大影響。從歷次全國(guó)森林資源清查結(jié)果看,從20世紀(jì)60年代開始,我國(guó)森林覆蓋率的變化趨勢(shì)與林業(yè)投資總量的變化趨勢(shì)基本保持一致。在森林資源質(zhì)量方面,從1973年開始,我國(guó)森林蓄積量增長(zhǎng)速率持續(xù)下落(見表3)。主要原因是,森林采伐量大大超過(guò)了森林資源再生速度,致使1984—1988年蓄積增長(zhǎng)率達(dá)到歷史最低點(diǎn)的1•11%。而同期森林面積的增長(zhǎng)率卻達(dá)到了歷史最高記錄的8•7%,這主要是期間新造林面積大幅度上升。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,1981—1985年我國(guó)新造林面積達(dá)到31520萬(wàn)公頃。其中,1984年和1985年新造林面積就分別達(dá)到8253萬(wàn)公頃和8336萬(wàn)公頃,創(chuàng)造了新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)當(dāng)年造林面積最高記錄(這一記錄一直保持到2003年)。值得關(guān)注的是,1977—1981年我國(guó)森林面積和覆蓋率均出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),但同期的森林蓄積量卻出現(xiàn)了3•45%的增長(zhǎng)。從1989年開始,我國(guó)森林覆蓋率、森林面積以及森林蓄積量呈現(xiàn)“三增長(zhǎng)”的現(xiàn)象,基本扭轉(zhuǎn)了資源總量和質(zhì)量下滑的被動(dòng)局面。1999—2003年我國(guó)林業(yè)基本建設(shè)投資尤其是林業(yè)生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)工程資金大幅度增長(zhǎng),我國(guó)森林面積、森林質(zhì)量均保持持續(xù)上升的發(fā)展趨勢(shì),其中森林面積增長(zhǎng)幅度最大。但是與同期林業(yè)基本建設(shè)投資和營(yíng)林投資增長(zhǎng)幅度相比,我國(guó)森林資源面積和覆蓋率的增長(zhǎng)似乎沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的增長(zhǎng)水平。1994—1998年和1999—2003年兩個(gè)區(qū)間反映森林質(zhì)量的蓄積量增長(zhǎng)率分別為11•88%和22•12%(見表3),而幾乎同期的1996—2000年和2001—2005年兩個(gè)區(qū)間營(yíng)林資金增長(zhǎng)幅度均超過(guò)360%(見表2),而且期間我國(guó)木材采伐計(jì)劃大幅度下調(diào),不存在歷史上出現(xiàn)的過(guò)量采伐導(dǎo)致森林質(zhì)量下降的情況。但是從總體上看,營(yíng)林投資與森林資源增長(zhǎng)呈現(xiàn)一致性,營(yíng)林投資有力地推動(dòng)了森林資源的培育和保護(hù)工作。

四、主要啟示

1•創(chuàng)新林業(yè)財(cái)政籌資策略,提高林業(yè)投資在國(guó)家財(cái)政支出中的比重。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,國(guó)家財(cái)力不斷提升,客觀上增強(qiáng)了我國(guó)生態(tài)性林業(yè)建設(shè)政府財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)的可能性。林業(yè)是我國(guó)生態(tài)建設(shè)的主體,同時(shí)又是一項(xiàng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),應(yīng)當(dāng)成為政府公共財(cái)政生態(tài)建設(shè)投入的重點(diǎn)領(lǐng)域。要科學(xué)規(guī)劃林業(yè)投資項(xiàng)目預(yù)算,在保持國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金投入總量穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí),努力將林業(yè)生態(tài)建設(shè)、營(yíng)造林資金、林業(yè)行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)、行政事業(yè)單位基本建設(shè)資金、各類林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金全部納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算支出范圍。還需要根據(jù)生態(tài)林和商品林均具備生態(tài)防護(hù)功能的客觀實(shí)際,積極探索商品林生態(tài)性經(jīng)營(yíng)可行方案,力爭(zhēng)將商品林生態(tài)性經(jīng)營(yíng)資金納入林業(yè)生態(tài)性投資范疇,進(jìn)而將其納入國(guó)家財(cái)政支持體系。同時(shí)應(yīng)充分運(yùn)用森林生態(tài)補(bǔ)償法律制度,切實(shí)加快配套行政法規(guī)立法步伐,通過(guò)法律機(jī)制來(lái)完善林業(yè)生態(tài)性財(cái)政投資機(jī)制,保證林業(yè)生態(tài)保護(hù)性資金的可持續(xù)供給。

2•以生態(tài)建設(shè)和保護(hù)為主線,拓寬林業(yè)生態(tài)性投融資渠道。當(dāng)前,我國(guó)對(duì)林業(yè)生態(tài)性林業(yè)財(cái)政投入主要是以工程項(xiàng)目的形式予以支持。工程項(xiàng)目建設(shè)具有明顯的階段性,在工程建成后,林業(yè)生態(tài)性資金的后續(xù)投入需要有新的資金來(lái)源形式,單靠政府有限的生態(tài)補(bǔ)償(補(bǔ)助)資金作為生態(tài)工程后續(xù)投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。可以考慮運(yùn)用政府和市場(chǎng)兩種機(jī)制、國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)渠道解決我國(guó)林業(yè)生態(tài)性投資的可持續(xù)性問(wèn)題,著力探索市場(chǎng)機(jī)制聚集資金的模式,努力爭(zhēng)取國(guó)際生態(tài)資金援助,盡快拿出切實(shí)可行的實(shí)施方案。

3•優(yōu)化營(yíng)林投資結(jié)構(gòu),保證森林質(zhì)量投資比例。我國(guó)林業(yè)仍然面臨著擴(kuò)大森林面積和提高森林質(zhì)量的雙重任務(wù)和壓力,而通過(guò)提高森林質(zhì)量來(lái)增強(qiáng)初級(jí)林產(chǎn)品的產(chǎn)出能力則是提高森林整體經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的最佳路徑。當(dāng)前,在資金投入總量有限的約束下,盡快建立森林資源數(shù)量增長(zhǎng)與質(zhì)量提升并重的營(yíng)林投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制以及提高營(yíng)林資金投入的資源質(zhì)量績(jī)效就顯得尤為重要。建議在營(yíng)林資金投入分配上,堅(jiān)持造林和育林并舉、側(cè)重育林的方針,將更多的資金投放到中幼林撫育和低產(chǎn)劣質(zhì)林改造上,切實(shí)增加森林蓄積增長(zhǎng)速度,提高森林蓄積水平。通過(guò)營(yíng)林資金使用結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整改變重造林輕撫育的營(yíng)林投資格局,將我國(guó)森林資源發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張引向內(nèi)涵提升軌道上來(lái)。

4•協(xié)調(diào)生態(tài)體系和產(chǎn)業(yè)體系投資關(guān)系,開辟森工投資新渠道。近年來(lái)財(cái)政對(duì)森工發(fā)展的支持力度在逐漸削弱,面對(duì)這一形勢(shì)變化,林業(yè)部門需要根據(jù)森工企業(yè)的特殊性,認(rèn)真研究森工全行業(yè)享受國(guó)家財(cái)政支持政策的可行方案,爭(zhēng)取將森工企業(yè)的基本建設(shè)投資、技術(shù)改造資金、森林資源培育經(jīng)費(fèi)、森林保護(hù)經(jīng)費(fèi)、企業(yè)所欠銀行歷史債務(wù)以及職工身份轉(zhuǎn)換成本等部分納入到各級(jí)政府財(cái)政支持體系。