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摘要：城市林業建設法律制度是目前國家法律體系中相對缺少的一個方面，理論研究也相對薄弱，本文從整理城市林業建設的現狀入手，對城市林業建設法律制度的一些基本要素作了初步探討。

關鍵詞：城市林業法律制度林業建設環境保護

城市林業的概念最早是由加拿大多倫多大學ErikJorgensen提出來的，他認為：城市林業不只是對城市樹木的管理，更是對受城市居民影響和利用的林地的管理。①《加拿大不列顛哥倫比亞省林業手冊》中把城市林業定義為：“城市林業是林業的一個專業化分支，是對樹木和森林進行培育和管理，以對城市居民的心理健康、社會福利和經濟繁榮發揮作用的一項高尚事業。”②1967年第九次國際林業大會上首次公布了城市林業的概念。30余年來，城市林業作為一門新興的學科逐漸被人們重視與認識，國內外的林學家從不同角度對城市林業作了多角度研究，并給城市林業下了不同的定義。我國的林業工作者在城市林業的理論研究與實踐過程中，對城市林業提出具有中國特色的定義：城市林業是由林業和園林融合而成的，是建設、經營和利用城市森林的事業。城市森林是指城市范圍內與城市關系密切的，以樹木為主體，包括花草、野生動物、微生物組成的生物群落及其中的建筑設施。③

城市林業建設是一個系統工程，不僅涉及多學科的共同研究和實踐，更需要理論研究的創新和指導，需要建立健全相關的法律制度和運行機制。筆者認為，在諸多的因素中，城市林業建設法律制度的建立健全，無疑是非常必須的前提性要件，但一種法律制度的建立和完善，不可能是一蹴而就的，涉及的問題也非常復雜，本文只想對此作一些最初步的探討，以就教于學界同仁。

一、城市林業建設的現狀

我國城市林業工作者不僅探索城市林業的理論，還結合我國的國情、林情，在實踐中探索具有中國特色的城市林業發展通路。1988年，長春市在國內第一個提出了建設“森林城”的規劃。此后，北京、天津、廣州、深圳都先后進行了城市林業的規劃。1995年在廣東的中山市進行城市林業總體規劃試點，1996年在廣州、東莞、珠海試點，1997年在南海、深圳、潮州等10個城市鋪開，探索在不同類型的城市開展這一工作的做法，為廣東省城市林業的全面展開積累了寶貴的經驗。我國一些城市在這些規劃中取得了巨大成就，就拿長春市而言：在600萬長春市民的積極參與下，“森林城”建設規劃的第一階段任務已超額完成，長春市區綠化面積達到了4573平方公里，人均公共綠地7.3平方米，居全國大城市之首；城市森林覆蓋率達到了37.3%，位居全國前列，整座城市面貌發生了明顯的變化。1999年主席在西安市正式提出西部大開發以來，西部地區開始了轟轟烈烈的山川秀美工程，大搞退耕還林、退耕還草、植樹造林、城市綠

〖作者簡介：陶信平，男，副教授，長安大學法學系主任。主要從事民法學、環境資源法學教學與研究。〗

化，經過五年的建設，以西安為代表的西部地區，在城市林業建設方面已經取得了很大成績，極大地改善了城市環境，為城市經濟發展創造了良好的生態環境。目前，全國大多數城市都已提出或正在提出城市林業建設規劃，城市林業建設已成為當前城市發展的主題之一。

我國城市林業建設在取得巨大成績的同時，也暴露了許多的問題：首先是城市林業的概念和觀念尚未受到應有的理解和重視。由于對城市林業內涵、作用和功能甚至對城市林業的概念的認識不足，導致城市林業的觀念在城市發展建設規劃中沒有得到重視和體現，規劃建綠還沒有受到普遍重視；形成解決城市問題方法的落后和偏廢；資金投入不足或投入不當；城市林地和綠地經常成為城市建設蠶食的對象，遭受人為破壞。其次，城市人均林地和綠地面積少，按國際和環境生態組織的要求，城市綠地達到人均60平方米的標準最為理想。而我國目前城市人均綠地水平離此標準距離尚遠。我國城市林業與發達國家甚至與一些發展中國家相比，發展水平還很落后，許多城市基本上處于一大片鋼筋混凝土的包圍之中。隨著我國城市化進程加快，這種日益惡化的城市環境嚴重的阻礙了城市本身的可持續發展。其三，城鄉綠化一體化建設的布局，城市綠化地與林木的比例，綠化樹種的選擇、搭配，城市立體林業的開發建設，工業區與居民區隔離防護林帶的建設布局，林木防止大氣噪音污染等功能的發揮存在一系列亟待解決的技術難題，迫切需要科技的全面介入和有力支撐。其四，城市郊區的建設沒有納入城市林業建設的整體規劃，導致城市林業建設城鄉失衡和城鄉矛盾沖突。以往對城郊鄉村的林業建設，缺乏整體規劃和統一管理，由于經濟建設發展的迫切需求，許多林地被開山采石，嚴重毀壞山體和植被，對城市整體建設和綠化造成嚴重危害。其五是城市林業建設缺乏統一的法律制度，不能形成統一的、規范的、科學的發展模式。

上述問題相互作用、相互影響，共同制約了城市林業建設的發展，都應當引起學者和相關部門的重視，盡快研究解決的方法和措施。

二、城市林業建設的法律思考

如前所述，雖然我國城市林業建設取得了不小的成績，但我國城市林業建設只有近二十年的發展，并且隨著我國城市化進程的不斷加，城市環境壓力越來越大，導致城市林業建設出現的問題也越來越多。出現這些問題的一個很重要的因素，就在于至今沒有制定直接規范城市林業建設的法律、法規。所以，重視并加快研究和制訂有關城市林業建設的法律、法規，對我國城市林業建設加以統一的規范和引導是當前國家立法機關應予重視的一個問題。下面將從城市林業建設的法律理念、城市林業建設自身的內部法律關系、城市林業建設與我國有關林業法律、法規的關系等方面作一些初步分析：

（一）城市林業建設的法律理念

所謂“理念”實際上就是原理和信念，或價值觀。一種制度在建構和設計中內在的指導思想、原則和哲學基礎，即這種制度的理念；它是一系列價值選擇的結果，指向某種特定的目標。理念通常應該體現為具體的制度，在這種制度的實際運作中貫徹始終，并能夠得到驗證。法律理念即指導法律制度設計和法律實際運作的理論基礎和主導的價值觀，也是基于不同的價值觀（意識形態或文化傳統）對法律的功能、性質和應然模式的系統思考。法理念作為一種哲學屬于一種實踐理性。雖然一國的法律制度具有相對一致的法律理念，但不同的法律部門和法律制度也具有其相對獨立的法律理念存在。城市林業建設的法律理念也就是指導城市林業建設法律制度設計及其實際運作的理論基礎和基本的價值觀。在構建這一理念的過程中，應充分體現城市林業建設的時代特色，要突出其多樣性和綜合性。具體說來，城市林業建設法律理念可以表述為：規范和保護并重，生態與產業共優。這是由城市林業建設的自身特點和現代法律的價值所決定的。城市林業建設必須走法制化道路，不僅要依法規范城市林業建設所有的環節和過程，而且要特別強調對已有的生態系統和將有的生態的保護，強調規范與保護并重的理念。同時，城市林業建設還應當注重經濟效益和社會效益，要有效益觀念，不僅要創建優良的城市生態環境，也應當將生態建設與生態產業結合起來，使城市林業建設走上既有良好的經濟效益又有非常好的社會效益、生態效益的發展道路。城市林業建設的特點在于其功能的多樣性：一般認為，城市林業建設具有環境生態功能、康樂游憩功能、美化功能和經濟生產功能。現代法律的價值在于追求實現社會公平與財富的最大化。法律在規范城市林業建設時，應盡可能協調好各方利益，盡力解決各方面出現的問題，使城市林業建設既能實現速度和會公平，又能達到效益最大。由此看來，我國目前其他有關林業的法律理念相對于城市林業建設的法律理念，顯得單一而狹窄，不利于林業資源效用的充分發揮。城市林業建設的法律理念的確立可能會是我國林業法律理念革新的開端。

（二）城市林業建設法律要素

與其他任何法律關系一樣，城市林業建設的法律規范體系必然由該法律關系的要素組成，下面對城市林業建設法律關系的基本要素作一簡單分析。

1、城市林業建設主體

在城市林業建設法律關系中，主要涉及以下幾個方面的主體：其一、城市林業建設的立法主體。按照《憲法》和《立法法》等有關法律的規定，《城市林業建設法》應當由全國人大常委制定，國務院可以制定有關的行政法規；較大的市可以通過制定地方法規來規范當地經濟建設和社會發展中的重大問題。在目前情況下，在城市林業建設中，首先應該考慮的就是城市的人民代表大會及其常委會可以對本市的城市林業建設制定相應的地方法規，為城市林業建設提供法律保障和依據。同時，城市政府的規劃部門也應積極將有關規劃報人民代表大會或人大常委批準，使其具有更高的權威性。

其二、城市建設的執行主體。城市林業建設執行主體，是指城市林業該由誰來投資建設，誰來實施城市林業的建設活動？其主體主要有三方面：政府、集體、個人。城市林業作為一項公益性事業，應以政府實施為主。城市政府對本市的林業建設從規劃、籌資到具體實施都應處于主導地位。特別是對于城市森林、園林的建設，公共場所的綠化、城市通路、街道兩旁的綠化更應以政府為執行主體。集體，主要是指城市林業建設的非國家團體組織，在城市林業建設中要發揮有關部門、單位、社區的作用，落實責任制，一些小區綠化、單位大院綠化等應由有關部門、有關單位和社區負責，做到有錢出錢、有力出力。個人，是城市林業建設活動的具體實施者，須盡其法定義務，《森林法》第十一條明確規定：“植樹造林、保護森林，是公民應盡的義務”。第五屆全國人大第四次會議通過的《關于開展全民義務植樹運動的決議》，要求所有滿11周歲的公民，每年義務植樹3棵至5棵。這就使植樹造林從一種人們自愿參加的美化環境的活動，轉變為人人都應履行的法定義務，為全民造林創造了條件。

其三、城市林業建設的經營管理主體。城市林業建設該由誰來經營管理？城市林業建設中的城區林業建設由于主要由當地政府投資，而且城市林業建設作為城市建設的一個部份，理應由政府中的城市規劃部門進行規劃和管理。同時應當將市場機制引入城市林業建設，將經營和管理相結合，實行誰建設誰經營誰管理誰受益的復合體制，充分調動相關主體的積極性。因此，城市林業建設的經營管理主體應是多元的，城市環境保護部門、社區管理部門、生活區的物業管理部門、其他有關單位也應對城市內部或小區內部林業建設或綠化區域進行管理和經營；而城市近郊和中遠郊林帶則應由林業部門經營管理，尤其是中遠郊森林帶還牽涉到國家防護林體系的建設，所以其經營管理應由專業性的林業部門從整體上進行規劃和經營管理，并且還要加強各個林業帶之間的協調。在城市林業建設中，城市規劃部門應加強與林業部門及其他相關部門的溝通，促進城市的城區、近郊和中遠郊林業建設的綜合發展。

其四、城市林業建設監督主體。城市立業建設的規劃、建設、管理和維護都應該有專門的機構或組織，同樣，對城市林業建設也應有專門的監督機構，形成高效合理的監督機制，促進城市林業建設良性發展。目前，我國城市林業建設監督的問題在于，政府集管理者和監督者于一身，根本不能實施真正的有效的監督。這樣的監督機制就失去了監督的意義。從權利義務相對應和權力制約與平衡的理念出發，城市林業建設的監督主要有立法監督、行政監督和公眾監督與輿論監督幾種主要方式。立法監督是指立法機關即人民代表大會及其常委的監督，這是最具權威的監督方式；行政監督是指城市林業建設的執行主體、管理主體之間即其相平行的行政部門的監督，比如監察部門、審計部門的監督；公眾監督是指城市林業建設離不開所有市民的參與和監督；市民既是建設者，同時也是監督者。此外，媒體輿論對城市林業建設的監督也是非常重要的。鼓勵市民和媒體進行監督，才是城市林業建設監督的長久之計。因為市民才是城市林業建設的最大利害關系人，他們有權利，而且也十分樂意作為城市林業建設監督的主體。媒體輿論監督是現代社會的特色和必然要求。媒體擔當城市林業建設的監督主體不僅是由其行業性質和特征決定的，還是基于市民的需要和其本身發展的需要，一方面可以以最快的速度披露有關信息，反映城市林業建設的發展動向或存在問題，影響相關職能部門決策和執法；另一方面可以通過報道有關消息引導市民關注城市林業建設，促進整個城市林業建設的發展。市民和媒體的監督作用是持續的、長久的，而且關注的范圍比較廣，內容比較細。所以，在城市林業建設監督中，不僅要強調有關立法的、行政的監督機制，還應重視市民和媒體的作用。

2、城市林業建設法律關系的客體

法律關系的客體，通常是指法律關系主體的權利、義務所共同指向的對象。通說認為，法律關系的客體主要有：物、行為和智力成果。筆者認為，城市林業建設法律關系的客體主要是行為，即城市林業建設法律關系主體在城市林業建設活動中所實施的規劃、建設、經營、管理和監督的行為。但這種行為與行政法上的行政行為不同。行政行為的主體是特定的行政機關或行政機關工作人員，城市林業建設法律關系的主體則是多元的，可以是行政機關，也可以不是。

3、城市林業建設法律關系的內容

城市林業建設法律關系的內容，是指城市林業建設主體所享有的權利和承擔的義務。下面分別簡述之：

（1）政府的權利和義務：

本屆中央政府提出“執政為民”，“請為民所系，權為民所用”的執政理念，體現了人民當家作主的社會主義國家本質。在城市林業建設活動中，政府的職能主要是根據有關法律法規或地方人民代表大會的決議對城市林業建設進行規劃、設計、組織實施和管理，調動其他主體參與建設的積極性，協調相關單位和主體之間的關系，及時處理建設活動中出現的各種問題。這些職能對行政主體來說，即是權力又是義務。從根本上說，政府在城市林業建設中主要是義務主體。因為政府的一切活動都應以實現和維護人民利益為出發點和歸宿，政府的權力不僅來源于人民，而且是為實現其義務為前提的。但在實際中，政府濫用權力，擠占城市綠地、開山采石、破壞山體和植被等屢見不鮮。而且政府的決策不民主、不科學，主觀臆斷的成份很大。如廣州在選擇樹種時就決策不當，其城市建設用樹――木棉的飄絮不利呼吸病人健康。如中山市每年用于綠化養護費高達3000萬元，而3萬余hm2林地財政一年投入的費用不過300多萬元。城市林業建設的技術性很強，涉及的學科比較多。政府在決策時，應多聽專家和市民的意見，不應獨斷專行。要充分利用現有資源，對城區、近郊和中遠郊林帶進行整體規劃，這才方為“民本”政府的本色。

（2）集體的權利和義務

集體包括部門、單位和社區。由于部門和單位實行的是責任制，所以仍應側重義務。但是在現代社會中，一個良好的綠化環境，不僅可以使員工獲得綠化效益，有利其身心健康，提高工作效率；而且，還能體現部門和單位的實力，有利其業務的開展。城市發展的未來在社區，社區的綠化是主動的、積極的。現代市民對環境的要求越來越高，甚至不惜花錢買綠化。在英國，商人們普遍認為“綠化就是高價格房地產”。很多住戶就是沖著社區的綠化而購買住房。這種基于市民需要的綠化建設，才是城市林業建設的根本之計。明確社區林業的權利和義務是保障其發展的前提。權利：社區的居民有享受綠化成果的權利；有切實、完整的共同所有綠化建設成果的權利；有防止他人破壞綠化成果的權利等。義務：支付綠化建設費和按期支付綠化維護費。但在實際中，侵犯居民權利的事例比比皆是：開發商不履行合同建設綠地；建設的綠地不符合合同規定；物業公司擅自破壞綠地，以作他用等。社區是城市發展的一個重要方向，社區林業建設是城市林業建設的一個重要部份。要切實保護社區居民的林業權利，這樣才能使社區林業建設具有持續的動力。

（3）個人的權利和義務

個人的義務是法定義務，我國“九五”造林綠化目標確定：到2000年，全國城市綠化覆蓋率要達到30%，義務植樹的盡責率要從當時的82%提高到90%，即每年參加義務植樹的人數要從當時的5億人次增加到5.5億人次。個人在履行義務后，理應具有權利：享受林業建設成果的權利、排除他人侵害城市林業的權利、監督政府城市林業建設的權利等。我國正在向“市民社會”轉化，個人的權利得到尊重，義務得到履行，是今后城市林業建設得到順利發展的根本保障。

（三）城市林業建設的相關法律體系

城市林業建設在我國是一項新興的事業，從法律規范體系來看，大而言之，它是屬于環境資源法的范疇，小而言之，它可以歸屬于森林法的調整范圍。但是，僅依森林法是不能充分規范和調整城市林業建設的所有活動的，筆者認為，還是應該從環境資源法的大視角來考察城市林業建設的法律規范體系。因而，城市林業建設法與《環境保護法》、《土地管理法》、《水法》、《礦產資源法》、《草原法》、《城市規劃法》、《野生動物保護法》、《污染防治法》、《森林法》、《防沙治沙法》、《種子法》、《水土保持法》及環境資源相關的行政法規和地方法規都有著十分密切的關系，它們共同構成我國城市林業建設的法律體系。下面簡要分析幾個法律之間的相互關系。

1、與《環境保護法》的關系

環境保護法，是指調整以保護和改善環境、合理利用自然資源、防止污染和其他公害而產生的社會關系的法律規范的總和。環境保護法是在上個世紀后期隨著環境科學及環境法學的發展而逐漸形成和發展起來的一個具有綜合性的部門法。環境保護法的保護對象十分廣泛，包括自然環境要素、人為環境要素和整個地球的生物圈；法律關系主體包括自然人、法人及其他組織，也包括國家乃至全人類，甚至包括尚未出生的后代人；環境保護法調整的內容也相當廣泛，包括環境污染防治、自然資源保護以及人文資源的保護等等，其適用的法律包括憲法、行政法、刑法、民法、商法、經濟法等等。⑤嚴格說，城市林業建設法應包含于環境保護法，是環境保護法中的一個新興內容，因此，因在環境保護法的框架內設立具體的城市林業建設法制度。

2、與《森林法》的關系

城市林業建設作為林業建設中的一個重要方面，其法律、法規必然與我國林業建設的基本法――《森林法》有著密切的聯系。可以說，《森林法》是整體，城市林業建設法律、法規是部份。由于城市林業建設法律、法規不具備作為獨立法律體系的條件，而且也沒有必要浪費人力、物力、財力去制定一部“城市林業建設法”。城市林業建設法律、法規可以納入《森林法》中，在《森林法》中設專章加以規定。

3、與《防沙治沙法》的關系

城市林業不僅是城區園林綠化，還應包括近郊林果帶和中遠郊森林帶等。城市林業建設中的近郊林果帶和中遠郊森林帶建設，可以為城市建立生態屏障。尤其是中遠郊森林帶，更可以作為城市的防護林。目前我國有兩大防護林建設工程：“三北”和長江中下游地區等重點防護林體系建設工程，主要解決“三北”地區的防沙治沙問題和其他區域各不相同的生態問題；環北京地區防沙治沙工程，主要解決首都周圍地區的風沙危害問題。實際上，這些既是城市林業建設，也是防沙治沙建設的一部份。所以，有關城市林業建設的法律、法規要考慮與《防沙治沙法》進行協調。

4、與《種子法》的關系

城市樹種的選擇是一個關系重大的問題，城市樹種的選擇既要考慮城市景觀建設的需要，又要考慮立地條件和樹種的適應性與忍耐性。從景觀的角度出發應改變目前綠葉樹種多，賞花樹種少的現狀，利用樹木營造一個賞心悅目的城市。就城市的立地條件而言，由于城市下墊面的不透水性，土壤石塊瓦礫雜質多，環境污染嚴重，城市樹木的生境要比山區惡劣得多，影響城市樹種的生命力及抵御病蟲害的能力。因此，應根據城市的特點和污染類型，選擇生命力強的抗性樹種。《種子法》是我國種子行業的基本法，尤其是其林業部份，對城市林業建設的樹種選擇，有巨大的指導意義。《種子法》的基本精神就是促進種子行業的發展、推廣種子科技。樹種選擇是城市林業建設的關鍵，理應加強與《種子法》的協調。

城市林業建設是城市建設的一個重要方面，而城市是人類今后居住的主要場所。所以，制定法律、法規對城市林業建設加以規范和引導，是十分重要和有意義的。在《森林法》修訂時，可以考慮加入“城市林業建設”部分。這樣不但可以使新《森林法》體系更完備、更科學，而且也必將大大促進我國城市林業建設的發展。

參考文獻：

1：馬廣仁孫富《林業法規與行政執法》中國林業出版社2002版

2、涂慧萍顏文希《關于城市林業幾個問題的思考》《世界林業研究》2001年第5期

3、張賢良《沿海城市林業建設與總體布局》《林業資源管理》2001年第3期

4、丘佐旺《城市林業發展問題初探》《中國林業》2002年8月

5、周珂《環境法》中國人民大學出版社2000年8月