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內容提要：制度安排約束于國家租金最大化的目的以及國家為此目的設定的總體戰略，由此我國林業初始被安排為國有產權和集體產權兩種產權制度。1981年的“三定”政策實質上是國家對林業行業產權的一次重新界定，它賦予了林業經濟主體產權的排他性。在排他性存在的前提下，林業產權的可交易性自然衍生出來。

關鍵詞：制度工業化林業租金排他性可交易性

制度的重要性正在被經濟學家們廣泛認同，制度與組織的互動是解釋經濟社會歷史演進的最重要原因。經濟學已有的討論是，在通常情況下，國有產權和集體產權制度效率是不理想的。在制度安排和保護的舞臺上，國家及其人是“白馬王子”。租金最大化是國家進行制度安排的最終目的。本文則認為，國家，尤其是集權體制下的國家，為了獲得租金，常常由精英集團——集權的上層設計一些總體戰略，而產權制度的安排首先是從屬于這些總體戰略的。這些產權安排自身是低效率的，但符合總體的戰略決策。在考察經濟社會中一個行業的產權變遷時，其它行業的產權變遷和經濟整體的市場化程度也許是理解該行業產權制度演進的一個重要因素，比如要素的市場化實際上意味著要素主體更大的退出權，而這種退出權意味著就我們所考察的行業而言，更多的權屬能夠退出公共領域(publicdomain)，這意味著該行業租耗的減少和社會經濟效率的進一步提高。

本文試圖解釋新中國成立以來的中國林業制度的安排和變遷，并對林業產權制度的進一步演進做出預測。本文的中心論點是：新中國林業產權的初始界定從屬于國家工業化戰略的需要，而林業產權的變遷是國家與林業經濟主體博弈的結果，林業經濟主體對國家的反應導致一種均衡的制度安排——新的制度安排具有效率意義上的比較優勢。本文分為以下四個部分：第一部分是對已有的國家與產權理論進行一個回顧和評析：第二部分側重于解釋新中國成立之始國家對林業實行國有和集體產權制度的原因；第三部分著重討論林業制度自改革以來的演進和林業行業效率的提高：第四部分是一個結語。

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①North,DouglassandThomas,Robert,1981.StructureandChangeinEconomicHistory,W·W·Norton&CompanyInc.

一

國家的本質是什么?國家及其人有沒有自身的目的?對于國家本質的認識，具有代表性的是三種模式：一是盧梭的社會契約論，盧梭認為國家是人們為了擺脫自然狀態訂立契約的產物。二是馬克思和列寧的工具論，他們把國家當作一個集團或階級的機構，其職能是代表該集團或階級的利益剝削其它集團或階級并且榨取其收入。第三種國家理論①是現在被經濟學界普遍接受的諾思的國家——“經濟人”模型。在諾斯看來，國家是一個有行使暴力的比較優勢的組織，它為選民或選民團體提供的基本服務——不成文的習俗或成文法規體現根本性的競賽規則。國家因為兩個目標提供這些規則：一個是通過規定競爭和合作的基本原則，以實現統治者所得租金的最大化；另一個目標是在實現第一個目標的所有權框架內，減少交易費用，以便實現社會產出的最大化，從而增加國家稅收。在經濟發展中，這兩個目標很難協調一致，其和諧與沖突表現為經濟的發展與停滯。正如諾思在其諾獎儀式上的發言①，“制度并不必然是有甚至通常并不是有社會效率，相反，它們特別是正式的規則的建立是服務于那些對新規則的建立是有談判力量的人們的利益的”。總之“諾思悖論”可以概括為，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。

當制度安排完成后，哪些因素決定了制度的再安排或者變遷呢?理論界有兩種解釋值得注意：一是諾思的“路徑依賴”(path—dependence)和“鎖定”(lock—in)理論，二是巴澤爾的制度變遷理論。諾思認為②，由國家安排的制度一旦被安排和確定，就有一種自增強機制。制度在現實社會中有四種自我實施或強化的機制，即(1)機構的設置和成本的固定；(2)學習效應；(3)協調效應；(4)適應預期(adaptiveexpectations)。當制度在現實生活中找到了這四種有效自我實施機制時，制度的變遷本身也就標志著人們的收入遞增在廣泛的范圍內發生了。與此同時，這一遞增又使得制度在現實生活中獲得了強有力的支持。制度與組織的相互作用決定了經濟制度的變遷。

Y·巴澤爾在堅持諾思國家租金最大化假說的基礎上，斷言統治者在利益約束下有可能界定和保護一種有效率的產權制度。巴澤爾認為③，如果監督和施政無須成本，那么統治者就能夠憑借暴力的比較優勢攫取全部剩余。但在現實世界中，統治者監督和施政是有成本的。由于統治者的信息不完全以及統治者和臣民的信息不對稱，為了獲得最大化租金，統治者可以給其臣民規定一個定額，統治者得到定額部分，臣民得到總產值扣除定額后的剩余，這可以被看作是一種合同。定額制度擴大了勞動者的產權，刺激了他們對資源更合理的利用。賦予臣民擁有資產或貿易權的統治者必須提供尊重這種權利的保障。一個獨裁者可以通過取消包括“超越于法律之外”的某些特權，給予臣民們以自由和不沒收其財產的憲法保障而獲得利益。由于有能力做出具有信用的承諾，統治者能夠建立一種不依賴于自身的執行機制，這種執行機制有利于法律系統本身的工作。包括法官和警察在內的司法人員會去尊重法律，而不是去迎合統治者，法院如何進行統治，取決于他們獲得報酬的方式。如果法官的收入取決于訴訟費，那么他們不可能總是偏視一方，有了第三方執行的機制，統治者和臣民就可以訂立長期契約，擴大他們之間的協議范圍。總之，統治者追求最大化租金客觀上導致了他們對有效產權的界定和保護。我國有些學者④認為應該對巴澤爾的理論做一個修正：他們特別強調布羅代爾提出的“中間組織”，認為只有在社會與國家的對話、協商和交易中形成一種均勢，即只有臣民本身有一定的力量時，才可能使國家租金最大化保護與有效產權創新之間達成一致。

本文達成的理解是，國家租金最大化的“諾思悖論”有待商榷，盡管這種理論與奧爾森的“集體行動理論”存在著一定的契合⑤。國家總是有自己的意志的，它必須設計一定的戰略來實現這種意志，而國家對產權的界定首先是服從于國家的戰略需要的。林業對于一個社會而言具有雙重功能：經濟功能和生態功能，由于這一行業具有生態功能的特殊性，國家可以順理成章地出于生態環境的考慮或者以生態環境為借口重新界定林業產權。

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①諾思：《時間進程中的經濟成效》，《經濟社會體制比較》1995年第6期。

②諾思：《時間進程中的經濟成效》，《經濟社會體制比較》1995年第6期。

③Y·巴澤爾：《產權與國家的演進》，《經濟社會體制比較》1994年第2期。

④周其仁：《產權與制度變遷》，中國社會科學文獻出版社2002年版，第4頁。

⑤奧爾森在其《集體行動的邏輯》中指出，小集團為了自己的利益會犧牲委托人——大集團的利益，諾思的國家假說只是奧爾森理論的一個具體運用，即一國的上層建筑會為自己的利益犧牲國民的利益。諾思理論也同查爾斯·沃爾夫的非市場缺陷理論有著某種程度的吻合。

二

從經濟學理論上來說，公有產權是一種非帕累托最優的制度，但為什么追求最大化利益的人們會選擇一種從效率角度而言是不利的制度安排?新中國成立以來，中華人民共和國政府確立了“工業化”的國策，與國家這一戰略相對應，國家對林業資源設立了全民所有和集體所有兩種產權制度，這種制度安排客觀上方便了林業剩余被無償地轉移到工業上。1950年6月，《中華人民共和國土地法》正式實施后，人民政府依法管理和經營森林。在中國東北、西南和西北原始林區建立了一批全民所有制森工企業，以木材生產為中心滿足國民經濟的原始積累和工業基礎建設的需求。在中原和南方大面積荒山荒地和天然次生林區，組建了一大批國有林場進行造林營林①。集體林產權是指隸屬集體所有制的經濟單位對自己所擁有的森林、林木、林地享有占有、使用、收益和處分的權利。它包括四大組成部分：第一，根據1950年頒布的《中華人民共和國法》分配給農民個人所有后，經過農業合作化時期轉化為集體所有的森林、林木和林地；第二，在集體所有的土地上由農村集體經濟組織農民種植、培育的林木；第三，集體與國有林場、采育場等國有單位合作在國有土地上種植的林木，包括公路、鐵路兩旁的護路林、江河兩岸的護岸林，按合同規定屬于集體所有的林木；第四，中國在“四固定”時期(見注2，指1962年)確定給農村集體經濟組織的森林、林木、林地。②集體所有制與全民所有制的真正區別③，在于國家支配或控制前者，并且不對其控制后果負直接的財務責任。但國家控制全民經濟時，卻以財政擔保其職工的就業、工資和其他福利。因此，國家對集體所有制的控制和干預，更易為“浪漫主義”所支配甚至為所欲為。集體公有制既不是一種“共有的、合作的私有產權”，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村社會主義制度安排。

國家轉移林業剩余的手段至少表現在三個方面：第一，重取輕予的財務制度④。整個計劃體制時期，中國林業財務制度的主要特點是：在國營采運企業的產品成本中不計基本的原材料——被采伐的森林資源費用，個體和集體林的銷售收入分配中不留恢復資源的補償基金，只在銷售環節收取少量育林基金。后來國家也只是在育林基金數量進行了幾次調整，財

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①陳根長：《中國林業物權制度研究》，《林業經濟》2002年第10、11期。

②戴廣翠等：《中國集體林現狀及安全性研究》，《林業經濟》2002年第11期。

③對集體經濟性質的這一精彩論斷，見周其仁《產權與制度變遷》，第6頁。

④陳根長等：《林業的改革和發展》，重慶出版社1988年版，第38—46頁。

務制度卻一直延用。當時林業經濟理論工作者也認識到了國家犧牲林業和農業以發展工業的戰略①。“50年代黨和國家面臨恢復生產、發展經濟、支援戰爭等中心任務，急需大量木材，而新興工業建設又需要林業為其提供積累，因此，在國民經濟實力極其薄弱的條件下，形勢要求林業做出暫時犧牲。”第二，畸形的林產品低價。計劃體制之下的價格，并不具有配置稀缺資源的作用——不反映供給和需求，也不是市場作用的結果，但具有分配職能。“在我國盡管木材是長期缺乏商品，但由于林價被擠出了木材價格構成，木材價格長期很低②。”第三，加劇采育失調的投資政策和掠奪性的稅費制度。從1952年到1985年，國家向采運(森工)企業共投入約1800億元，而向營林企業共投入209．8億元③。在國家投資的刺激下，采運生產能力不斷擴大，而營林難以維持簡單再生產。

可以想象的是，如果是在一種私有產權制度下，國家侵占租金的成本會很大。只有在公有產權制度下，國家才能低成本地運用上面三種手段不斷攫取林業租金，并且使之服務于國家工業化的戰略。對于各類林業經濟主體而言，由于熱情經濟、政治高壓、對的盲從以及搭便車心理而缺乏博弈力量，只能對這種制度安排扮演被動接受者的角色。

三

在黨的十一屆三中全會后，林業產權制度發生了很大的變化，為什么會發生這種變化呢?可以從三個方面來說明：一是農業的經濟體制改革使得林業改革順理成章，國家即使不想改變林業產權，但由于農業和林業天然是一家，使得這種區分成本相當大。二是由于人力資源的產權特征引發林業部門的低效率，這種低效率迫使集權部門重新安排產權制度。人力資本產權由于具有和自然人不可分的特點，這種資產更易產生機會主義行為。因此只有給這種資產足夠的物質刺激和精神激勵的時候，這種資產才有可能達到市值最大化。對身處林業部門的這些人力資本擁有者而言，也不例外。由于政府對林業的掠奪政策，林業人員的人力資本得不到期望的回報。由于缺乏物質刺激，在該行業一種正向的反饋機制難以形成。具體說來，林業部門的人力資本激勵包括兩個方面的問題：林農、林業工人的勞動積極性問題；林業部門的各級管理者的勞動積極性問題。高度公有化經濟的真正要害問題是規模經濟的管理問題，作為人的林場場長，其行為缺少委托人的到位的激勵或政策，沒有工作和創新的積極性。“官出數字，數字出官。”對林場場長而言，也許興趣更在于政報統計數據取悅上級以獲升遷。黑龍江、松花江林管局9個森工局1952—1985年上報全年采伐面積為469萬畝，核實為509萬畝，少報7．86％。，更新面積上報為839萬畝，核實面積為329萬畝，夸大1倍半以上④。三是林業原來的經營體制無法“可持續”生存。林業部門由于重采輕育，使得國家規定的年伐任務越來越重，而可供年伐的林木越來越少，以致走到原有體制難以為繼的地步⑤。加之林業部門的吶喊、世界組織對生態環境和林業的介入以及國家對林業的負財務收益的恐懼，這些是政府放棄部分林業權利的原因。當農業發生了制度變革的時候，林業部門也同時開始進行產權變革。

1981年中央頒布了《中共中央、國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》，在全國范圍內實施了以“穩定山權林權，劃定自留山和落實林業生產責任制”為主要內容的林業“三定”政策，這標志著國家對林業產權的重新界定。通過國家落實林木林地所有權和林業生產責任制，放寬林業政策，初步形成了多種經濟成分并存的林業所有制結構⑥。以四川省為例，1985年同1980年相比，國營和集體造林面積的比重分別由1980年的5．67％和84．17

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①陳根長等：《林業的改革和發展》，重慶出版社1988年版，第39頁。

②陳根長等：《林業的改革和發展》，第47頁。

③陳根長等：《林業的改革和發展》，第51頁。

④陳根長等：《林業的改革和發展》，第53頁。

⑤陳根長等：《林業的改革和發展》，第4—10頁。

⑥中國社會科學院農村發展研究所、全國林業經濟研究會：《林業商品經濟探討》，中國林業出版社1987年版，第24頁。

％下降為1985年的3．52％和18．79％，而國家和集體合作造林和個人造林面積的比重，則分別由1980年的2．45％和7．71％上升到1985年的4．03％和73．66％①。

盡管林業部門的收益權進一步得到明確，但林業部門并沒有獲得實質性好處，原因在于林業行業的稅費越來越重，使得這種收益權的權值變小。由于林業經濟主體是社會上的弱勢群體，幾乎沒有力量與國家抗爭，國家對林業租金的掠奪和攫取行為自改革以來仍然在繼續。1984年，國家和地方財政從各種渠道投入林業的資金為9584萬元，林業上繳國家的稅利13607萬元，兩者之比1：1．5。木材市場開放后，1985年國家和地方財政從各種渠道投入林業的資金6843萬元，林業上繳國家的利稅為17151萬元，兩者之比為1：2．5②。在1985年，按國家物價局，財政部、林業部聯合的(1985)348號文件，以及此后有關方面正式頒布的稅種、稅率，南方集體林區在流通環節上征收的稅有：農林特產農業稅，按物價5—10％征收，在實際執行中，收得最高的福建達12％；產品稅，按銷售價的10％征收；零售營業稅，按銷售價的3％征收；此外還有城市建設維護稅和教育費附加；還有林區建設管理費，按每立方米5—10元征收，最多的地方收到60元；還有林政管理費，每立方米收1．5元，還有市場管理費，按成交價的6‰征收。“由于重復征稅，征重稅以及擴大征稅基數，地方財政收走了改革帶給林業好處的絕大部分③”。盡管1988年國家行政工商管理部門出臺了《關于整頓和調整南方集體林區木材費用負擔的通知》，為減輕林業稅負起到了一定的緩解作用，但1994年我國實行新稅制后，國家及其者又增加了稅種，提高了稅率。1995年以后木材市場疲軟，價格下滑，亂收費問題又逐漸顯露。1998年我國實施了“天保工程”，林業又增加了許多亂收費項目。

當國家工業化似乎已經不再需要這點林業租金的時候，為什么林業稅費仍然居高不下?這可以從兩個方面得到說明：一方面是由于財政的剛性支出。農林業實行責任制以后，集體林區的林業收入承擔著原來由公積金、公益金支出的干部補貼、民政費用、教師補貼、學校建設、民兵訓練、計劃生育等一切費用，在許多地方這些支出幾乎占用了林業收入的全部。另一方面，林業人員的機會主義行為也導致了國家及其人名義稅費的上漲。我們假設國家要求的林業賦稅總量一定，它取決于稅基和稅率的積。稅基取決于國家可以觀察到的林業產量。只要林業的產量不被國家觀察到，國家無法對這部分林業產值收取稅賦，因此林業人員有動力隱蔽自己的產量。從公開產量轉變為地下經濟。隨著國家可以觀察到的產值越來越少，國家只有對這部分可以觀察到的部分提高稅費，才能保證剛性的國家租金。

盡管林業的稅費嚴重，但改革使得林業部門產權的排他性得到了一定程度的保障，隨之而來的結果是林業產權的流轉開始加快——主要表現在林木貿易繁榮，林地使用權的流轉也初見端倪，林業各經濟主體也實際上獲益，盡管這種利益非常有限。中國國內有學者④認為公有經濟的產權只具有排他性，而不具有可交易性。本文則認為在傳統的國有經濟下資產的權利并不具有真正的排他性。1981年開始的林業“三定”實際上界定了林地使用權和林木所有權，保證了這些權利的排他性。而某種產權的排他性一旦建立，其可交易性自然就能夠衍生出來，甚至被國家明文禁止的交易，也能夠在地下進行。權利的可交易性意味著很多內容：林業經濟主體的風險分解了；不用擔心被“套牢”；權利能夠轉移到更識貨的人手中，資源配置能夠優化。1985年中央允許木材議購議銷的政策實際上是對已經“生米煮成熟飯”的現實的一種追認。

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①陳根長：《中國林業物權制度研究》，《林業經濟》2002年第10、11期。

②陳根長：《林業的改革和發展》，第48—49頁。

③該資料來源見張瑯等《木材市場開放后福建省林業收入分配情況的初步調查》，文章收錄在《林業商品經濟探討》，第185—193頁，數據在第189頁。

④國內學者如周其仁。本文對于公有產權的理解不同于周其仁。周其仁認為公有產權具有排他性而不具有可交易性，而本文認為公有產權并不真正具有排他性。

林業的經濟效益和社會的生態效益在某種意義上是種替代關系——到了1987年，林業過度追求經濟利益的行為凸現了生態環境問題，此時頒布的采伐限額制度使國家人得到了重大的經濟權利：在這種制度下，無論木材的市場價格再高，當事人也不能多采伐；并且采伐審批手續比較復雜——這種復雜的程序加大了林業經濟主體同國家人之間的交易成本，結果有利于各級國家人。同時采伐限額制度也造成了林業部門極大的公共領域——國家人信息不充分，大量的在法律上應該為國家所有的租金引起各個經濟主體攫取的沖動。1987—1998年國家通過行政晉升、法律和森林警察等手段維護林業租金，而林業經濟主體則通過亂砍亂伐、偷砍以及偷漏稅、退出等手段在公共領域內與政府展開博弈。由于國家的城市化和工業化進程加快以及房地產和工業用地的需求激增，土地的林業使用具有更大的機會成本，侵占林地的行為一直在持續。1994—1998年①，全國共征用林地7929hm2。1998年，中國頒布了新《森林法》和《森林法實施條例》，規定了各級國家人對集體林地的部分權限——其實質是強化和擴張了政府對林業的部分權利。政府和林業經濟主體關于林業產權博弈的結果不利于林業經濟主體：一是由于在經濟發展中，就整個經濟社會而言，林業的生態功能越來越被強調，其經濟功能相對弱化，社會比較認同政府對林業產權的重新界定；二是其他行業的創新速度更快、贏利機會更多，一些有能力的經濟主體可以通過流出這一行業來尋利。

從1990年至今，林業總產值年增幅略高于中國GDP增幅(1991—2001年均增幅為8．3％《中國統計年鑒》2002，第386頁)。目前，中國林業發展呈現出兩種非常鮮明的勢頭：第一，林業產權的流轉在流轉頻率、流轉規模上有加大的勢頭②。第二，非公有制林業發展比較迅猛③。集體林業產權的流轉包括林地使用權流轉、中幼林產權流轉以及成熟林產權流轉，流轉的特點表現在流轉方向的單一性(流入方一般是林業系統的行政事業單位與企業)、流轉區域的封閉性、流轉雙方選擇余地的狹窄性以及流轉過程中無中介評估機構的參與。就國有林業而言，林業權利的流向主要是旅游業、農業和林業。一些地區林地流轉還呈現出流轉形式的多樣性以及林地流轉的規模化趨勢。林業產權的轉手有利于弱化林業的資產專用性、分散林業風險，林業權利的轉手也說明了林業權利的排他性在得到強化。非公有制林業存在著很多政策和制度上的障礙，仍然得到了長足發展。據有關部門2001年對14個省區和3個國有森工集團調查統計，非公有制林業占有林地總面積的23．5％④。在經濟意義上，這是一種制度對另一種制度的比較優勢——非公有林業的交易費用更低。

四

本文的目的在于解釋中華人民共和國在立國之始對林業行業界定國有產權的原因以及林業制度在不同時期的演進，決定林業制度演進的主要因素是國家與林業經濟主體間的互動。本文的一個核心結論是：國家在安排林業制度時，首先考慮的是國家戰略；林業改革對于國家和林業經濟主體而言是雙贏的——產權明晰的同時，國家租金以及林業經濟主體的收益都增加了。隨著中國其他行業和要素市場體系的不斷完善，林業經濟主體的博弈力量不斷增強，我們預期中國的林業制度會進一步實現帕累托改進，林業的經濟績效會不斷提升。

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①戴廣翠等：《中國集體林現狀及安全性研究》，《林業經濟》2002年第11期。

②浙江省森林資源資產化管理研究課題組：《浙江省集體林區山林權流轉調查報告》(內部文稿)，2001年。

③和愛軍：《中國發展“非公有制林業”之探》，《林業經濟》2002年第12期。

④周洪、楊凈：《非公有制林業發展的機遇、障礙和對策》，《林業經濟》2002年第12期。