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中國入世在即，隨著世界農產品市場形勢變化及我國與世貿組織成員就農產品市場開放談判的進一步進行，我國必須及時有效地制定“十五”期間農業發展政策，積極應對入世沖擊，加快農業發展。美國是我國最大的農業貿易伙伴之一，分析研究美國政府農業扶持政策，對我國“十五”期間農業政策制定具有極大的借鑒意義。

一、美國政府農業扶持政策發展狀況分析

美國農業政策由來已久，早在南北戰爭期間，美國政府就制定了一系列農業發展政策，為滿足不斷增長的國內外需求起到了積極的推動作用。到了20世紀20~30年代，由于國內外市場收縮和嚴重的生產過剩，美國農業經歷了空前嚴酷的危機。為了避免農業部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農業政策，支持農產品價格和農業收入，到這些政策和技術進步使生產發展大大超過需求增長時，政府轉而制定擴大內外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰后歷屆政府推行的聯邦農業政策體系。該政策體系主要包括以下三個方面：

(一)發展農業生產、降低生產成本的政策。

1．發展農業地區基礎設施建設。聯邦政府向農業地區提供或資助發展交通運輸、供電和通訊事業。20世紀30~60年代，政府累計農業投資88億美元，使680萬農戶受益。

2．推動農業科研和技術普及。聯邦政府通過各地建立起來的農業院校、農業試驗站和農業技術推廣站三級機構推動農業生產水平和生產率的持續提高。此外，農戶還可以通過農業技術推廣站獲得有關市場、管理、氣象、病蟲害和技術方面的信息和指導。

3．提供農業信貸和農產品保險。農業信貸系統可以從政府獲得低息貸款轉而提供給農戶。農產品信貸公司則為參加價格支持計劃的農場主提供短期優惠貸款。農戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補助性質，它向受災地區提供利率很低的緊急貸款。1981年《農業法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災害農戶的主要方法，取代了70年代的直接補助。政府還為保險費用提供多至30％的補貼。

4．稅收優惠。農戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農產品，以少繳所得稅。此外，農戶還享有資產的“加速折舊”優惠。

5．補貼農業生產要素的投入。政府資助水利設施的興建和維修，提供價格低廉的農業用水。為保護土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補貼的結果使農戶在不增加農業生產要素的情況下，可以獲得更多的收成。

(二)價格和收入支持政策。

1．價格支持。為防止農產品價格大幅度下跌，政府成立了農產品信貸公司，著手實施農業價格支持計劃。支持計劃主要包括“直接收購”和“無追索權貸款”兩項?！爸苯邮召彙笔侵皋r產品信貸公司為了支持某些農產品價格，隨時準備以最低保證價格(即支持價格)從市場上收購任何數量的剩余農產品?！盁o追索權貸款”是指農戶以農產品為擔保從農產品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(多為一年之內)，如果農產品的市場價格高于貸款，農戶可以還本付息，重新得到他的農產品以投放市場；反之，在貸款到期時，則可以用擔保的農產品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價格支持政策，總可以讓農戶獲得高于市場的售清價格(即長期均衡價格)，獲取利益。

2．限制生產。價格支持政策只是使剩余的農產品轉入政府倉庫，并不能根本解決生產過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產的三項政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農戶生產某些農產品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個農戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關產品的生產結構固定化，政府亦可以防止農戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規定農戶都必須嚴格執行，否則要受到政府嚴厲處罰。休耕則是把限制生產與水土保持相結合，保持生態環境。

3．保證供應。為了滿足20世紀70年代出口增長的需要，聯邦政府擔心“貸款率”(即支持價格)會限制美國農產品的國際競爭力，于1973年制定了《農業和消費者保護法》，以便使價格支持和收入支持這兩重目標分離開來。70年代中期，由于市場價格持續偏高，政府擔心庫存不足而引起價格劇烈波動，又于1977年出臺了《食品和農業法》，建立起新的農產品信貸計劃——“農場主儲備”，以刺激農產品生產。

(三)擴大需求的政策。

1．擴大內需。由于“農場主儲備”政策效應，農產品生產過剩，產品銷售成為農戶面臨的首要任務。政府為保護農戶利益，推出最龐大計劃——“食品券計劃”，即向低收入者發放只能購買食品的“食品券”、“學校免費午餐”等政策，以擴大農產品的國內需求。

2．擴大出口，限制進口。根據1954年的《480號公法》實行的“食品用于和平”計劃，美國政府把減少農產品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結合在一起。向第三世界國家贈送剩余農產品，或者向那里低價銷售，換取當地貨幣轉作援助資金或美國駐那里的官方機構的開支。美國20世紀60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進行的。為了維護國內農業集團利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農業和經濟產生了不良影響。從20世紀60~70年代，美國政府一直通過出口補貼來減少庫存農產品，但由于受到關稅與貿易總協定的限制，該政策不可能大規模進行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補貼的辦法來擴大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔保(或無擔保)的商業貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農產品“目標價格”也起到出口補貼作用。通過“目標價格”壓低市場價格，以刺激農產品出口，農戶因價格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補償。據聯合國統計數據，美國在20世紀80年代對小麥的出口補貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進口方面，為了保護國內生產者，政府對某些農產品實行嚴格的進口配額限制，例如，規定每年進口的乳制品不得超過國內市場的2％。其他實行進口配額的農產品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿易方面，美國政府要求主要對美出口國實行“自愿限制”，否則美國也將實施進口配額。

進入20世紀90年代，在世界農產品市場形勢變化和歐美農業摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實施生態農業、科學技術、信貸支持、信息管理與服務等方面的農業支持政策。

首先，在生態環境保護方面，政府早已意識到生態環境對農業發展的巨大作用，利用各種媒體向農戶講述改進土地使用方法，聘請水土保護工作人員為農民講解新技術。此外政府還提供免費技術服務及改進土壤、改善環境的資金。例如，目前美國農業中廣泛使用的農業生物技術，具有降低自然災害發生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農作物。它們已占到全部農作物的67％。這些作物的開發極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學品的使用，直接改善了生態環境。

其次，在科技信息支持方面，政府允許農戶使用GPS，即全球衛星定位系統輔助生產。全球衛星定位系統，是通過地面接收裝置，接收衛星信號，來確定地面方位的設備。這項技術是美國在海灣戰爭中打擊伊拉克時才運用于軍事上的一項新技術，而目前在美國已有15％以上的農戶將其應用于農業生產中，農戶可以依據定位系統測得的有關土壤的技術數據對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統為代表的高科技設備正在推動美國農業的高速發展。

再次，在信貸支持方面，美國政府對農業投入更加巨大。由于農業生產向現代化發展，農戶已不可能完全依靠自身的資本來發展生產，加之農業生產風險大、利潤低，私人金融機構一般不愿向農戶提供貸款，因此，政府承擔起農業信貸支持這一重任。目前美國農業資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農場每年需要借款來維持與擴大生產。政府成立了規模龐大的農業信貸體系，它包括12家聯邦土地銀行及地方聯邦土地銀行會(向農場提供不動產抵押貸款)、12家聯邦中間信貸銀行(向農場提供中、短期貸款)、12家生產信貸公司以及由他們組成的地方生產協會(向農場提供生產貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔保，即由“農產品信貸公司”負責實施各類出口信貸擔保項目，使美國農業出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風險。出口信貸擔保，即在進口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔保；設施和設備擔保，即向進口商提供為銷售農產品而設立的倉儲、分撥、加工設施和設備等項目的信貸擔保。

最后，在農業信息管理與服務方面，政府更是大力協助。農業部下設“經濟研究所”、“農業合作局”、“食品安全和技術服務局”、“食品和農產品出口檢驗局”、“農產品貿易和銷售信息中心”等部門，為農戶提供有關市場信息、農產品政策、出口對象國貿易政策、環境、運輸、檢疫、衛生標準等多方面的信息，以幫助擴大生產與出口。此外，農業部下屬的“美國促進出口辦公室”還負責向出口的農戶提供關于農產品出口促進計劃安排、國外農產品市場的信息和資料，進行出口咨詢和世界各國市場準入狀況的分析，同時負責為農戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯系。

美國作為最大的農業現代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發展農業高新技術，高度重視農業信息管理與服務，特別是現代信息技術和生物工程技術等高科技被廣泛應用于農業，有利地促進了農業生產力的發展，使美國農業正在發生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農業扶持政策仍有許多我國可以學習和借鑒的內容。

二、目前我國農業與發達國家存在的主要差距

隨著我國入世進程的加快，我國農業將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現在農產品價格上，但其核心卻是農業生產條件和綜合生產能力的競爭。改革開放使我國農業生產發生了翻天覆地的變化。然而同歐美發達國家相比，我國農業無論在生產能力還是在發展水平上與歐美發達國家仍然存在很大差距。主要表現在以下幾個方面：

(一)農業生產基礎條件薄弱。

我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產地。不僅如此，耕地面積還因自然環境變化及人為因素正在逐年減少。每年因災害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區沙化面積拓展達2460平方公里，相當于損失一個中等縣的土地面積。水資源嚴重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個缺水國家之一。我國農業對自然環境的依賴性極強，農民到現在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。

(二)我國農產品結構單一，品質低。

我國農作物種植結構不合理，品種單一，品質不高，且更新換代周期較長。低質產品充斥市場，而優質產品供給不足。小麥以生產面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質小麥僅占國內產量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質小麥相比的品種僅十余個，產量不足總產的8％，且價格高于國際市場30％。我國現有的二百多條專用小麥加工生產線所用小麥幾乎全部依靠進口。玉米蛋白質含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個百分點。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛生組織的標準，很難走向國際市場。農產品的綜合優質率僅占1596左右，遠低于歐美發達國家。一些糧食品種質量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內也找不到市場。

(三)農業生產方式落后。

美國等發達國家20世紀初就開始積極推進土地的規模經營，并實現了機械力對人力和畜力的替代，20世紀70年代實現了全面機械化，進入90年代后全球衛星定位系統廣泛應用于農生產中，農業工人的裝備水平已經接近或超過產業工人。而我國仍實行以農戶家庭為單位的小規模經營，農業機械雖有一定程度的推廣和應用，但人力、畜力以及傳統的耕作習慣和耕作方式仍占主導地位。據《國際統計年鑒1998》統計，我國平均每個經濟活動人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％。科學技術在農業生產中的應用雖逐年增加，但應用的廣度和深度都遠遠不夠，科技在農業增長中的份額只占27％一35％，較美國等發達國家低四十多個百分點。

(四)農業生產力水平落后，勞動生產效率低。

由于我國尚未普及機械化耕作方式，生產力發展水平低，農業生產效率遠遠落后于歐美發達國家。據世界糧農組織統計，按每個農業勞動力每年生產的實物計算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％?？梢?，我國農業生產效率與發達國家存在極大差距。

(五)生態環境惡劣，自然災害發生頻繁。

生態環境已經成為我國面臨的越來越嚴重的問題。每年我國受災害面積都在8億畝左右(占全部農作物種植面積的1／3以上)，災害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經濟損失每年都在600億元以上。近兩年災害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區降水出現了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區夏旱嚴重。2000年旱情持續加重，全國大部分地區遭受了建國以來最嚴重的旱災，加上調整種植結構糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產450多億公斤，減幅達10％以上。如受災較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時補給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數的1／3)，48412眼機井出水不足，765萬人(占全省總人數的12％)和70萬頭大牲畜發生飲水困難。

以我國目前農業發展現狀，很難應對人世沖擊。加入世界貿易組織，從長遠看有利于我國農業的發展。但我國如不能在人世之前，及時有效制定農業發展扶持政策，必然會使我國農業發展承受更大壓力，面臨嚴峻挑戰。分析借鑒美國等發達國家的農業發展經驗，盡快制定“十五”期間符合我國農業發展的政策是當務之急。

三、“十五”期間加快我國農業發展的啟示

(一)政府應加大農業發展的資金投入，改善農業基礎設施建設。

美國為改善農業的可持續發展，政府每年都出資興建維護大型水利等基礎設施建設，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質。要實現農業的長期穩定發展，政府必須投入大量資金支持農業基礎設施建設，改善土壤條件，改良農作物品種。針對目前我國農業生產中水資源嚴重匱乏的現狀，政府應出巨資興建和維護水利設施，在干旱時期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農戶提供價格低廉的農業用水，解決干旱地區農業生產的缺水困難。政府還應定期撥款改良土質。雖然我國農村實行土地家庭聯產承包經營制度，農戶擁有幾十年的經營權。但對于土質的改良等生產要素的資金投入，政府仍然有責任負擔部分投資費用，以減輕農民負擔，提高農民的生產積極性，此外，隨著我國市場經濟體制的建立與完善，準確、快速的信息對于促進農業經濟發展的作用也越來越重要。因此，我們在加強農業基礎設施建設時，不僅要注重加強農田水利基礎設施和農產品流通基礎設施的建設，而且要加強農業信息基礎設施的建設。各級政府可以有線電視網絡為基礎，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網絡體系。同時，全面開發利用國內外信息資源。積極鼓勵有條件的農民加入因特網，加快以因特網為代表的計算機網絡技術應用于農業的步伐，讓農民通過因特網充分利用社會信息資源，解決自己產前、產中、產后全過程中出現的問題，推動農業發展。

(二)建立和完善農業生產風險防范與保險機制。

從美國等世界發達國家的經驗看，建立健全農業保險體系，通過實行農業保險制度，規避農業風險非常必要。農業風險防范機制的建立與完善，有助于減少農民突遇自然災害的損失。這也是在市場經濟條件下，加強對農業支持保護的一項重要措施。政府應首先制定災害救濟制度。

對于非人為因素造成的自然災害，政府應給予農民往年平均收成一定比例(如60％)的補貼，以便維持農民的正常生活及來年對生產的再投入。其次，政府可以推行多種災害保險制度。每年由農戶自愿申請參加多種災害保險，農戶繳納一定費用給政府作為保費，如果本年度農業生產狀況良好，政府不退費；如果本年度在生產過程中出現天災人禍，則政府承擔保險責任，償還農戶全部損失。此外，政府還可以對農業保險實行多種形式的補貼，使農業保險成為有別于一般商業保險的政策性保險。

(三)發展農業教育與科技進步。

近年來，美國等經濟發達國家農業科技革命的一個顯著標志，就是以基因工程為核心的現代生物技術和以全球定位系統為代表的高科技設備被運用于農業生產領域，使農業的自然再生產越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進了農業生產力的發展。21世紀農業的競爭，說到底是農業科技尤其是高科技的競爭。為適應21世紀農業發展的要求，加快農業現代化進程，必須加大科技投入，大力推進農業技術創新步伐。改革目前我國農業科研與推廣相脫節的體制和機制，積極創新，使教科農緊密結合。政府應專門撥出經費，形成農業教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務體系。各地區應設立至少一所農業技術學校(推廣站)，承擔本地區農民的技術普及教育。技校還應承擔起當地農業科研任務，把平時的科研成果及時用于當地的生產中，提高技術轉化速度。此外，技?？萍既藛T還應深入到田間地頭，隨時解決農民生產中存在的技術問題。通過三位一體的農業科技服務體系，逐步提高我國農民的素質與技術水平。