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摘要：黨的提出要堅持綠色發展理念，提供更多優質生態產品滿足人民日益增長的優美生態環境需要。當前農業資源約束趨緊、環境污染嚴重兩大突出問題已經成為農業綠色發展的瓶頸。究其原委，在于現行農業生態資本投資機制不合理，致使投資主體權責不明晰、決策不合理、社會資金投資積極性不高，制約著農業生態產品供給數量的擴大和質量的提升。應遵循“劃分事權—分類投資—科學決策—保障收益—創新融資方式”的路徑，以促進農業生態資本投資，推進農業綠色發展。

關鍵詞：綠色發展；農業生態資本投資；投資機制；生態產品

我國用僅占世界9%的耕地養活了占世界21%的人口，這是世界農業發展史上的奇跡。在這偉大成就的背后，除了改革開放所釋放的紅利，還有以石油農業為主的粗放型發展方式做出的較大貢獻,但粗放型農業的弊端隨時展也日益突出。目前我國化肥、農藥的有效利用率平均在35%左右，低于歐美國家的50%～60%①；每年產生的畜禽糞污約38億噸，其中有近40%未有效處理和利用②；此外，還存在農作物秸稈、工業廢棄物以及生活垃圾不合理處置的情況。這些因素導致農業面源污染、土壤肥力下降，農業發展面臨不可持續的困境。黨的十八屆五中全會總結過去發展的經驗教訓，首次提出綠色發展理念，并將生態環境質量改善作為綠色發展的目標要求。［1］黨的報告進一步提出要堅持綠色發展，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。針對農業生態環境不斷惡化、農業面源污染加劇的嚴峻形勢，本文以綠色發展理念為指導，提出加強農業生態資本投資，優化農業生態資本投資決策機制、激勵保障機制及融資機制，從而提高農業生態產品的供給能力和質量，為農業綠色發展提供資源基礎和環境基礎。

一、綠色發展與農業生態資本投資

“綠色工業革命”方興未艾，它給被工業化快速發展帶來的環境污染、生態惡化、資源破壞的國家指明了新的發展方式——綠色發展。綠色發展是指以綠色經濟增長方式為手段，以經濟、社會和環境的可持續發展為目標的新模式。綠色發展強調經濟系統、社會系統以及生態系統的共生性，即系統性、整體性和協調性，將生態資源和環境要素與資本、技術、勞動等傳統要素一起納入到經濟增長函數，既重視生態資本對經濟增長的重要作用，同時也包含持續的經濟增長需要加大對生態資本的投入的含義。［2］綠色發展的最終目標是增進人類的物質福利與生態福利。在我國生態環境惡化、資源約束趨緊的大背景下，選擇綠色發展正當其時。農業是依靠光合作用以及生物體活動機能并結合人類勞動來獲得所需要的物質產品的生產部門。農業生產過程就是生態環境質量要素和資源要素的投入、轉化和產出的過程，即農業生產需要不斷消耗農業生態資本。同時，農業還是國民經濟的基礎，為國民經濟其他產業的發展提供原料，即其他產業發展也需要消耗農業生態資本。而農業生態資本積累分為自然積累和人為投資兩種途徑，自然積累通常是一個常量，當經濟發展對農業生態資本的消耗不斷增加，超過農業生態系統自然再生產能力時，就需要加大人為投資力度。［3］農業生態資本投資是指依托農業生態系統，通過對農業領域的生態資源進行一定的投入，以改善農業生態資源質量及數量，并且這種改善最終表現為農業生態資本存量增加的投資行為。政府在農業生態資本投資中起主導作用，農業企業以及農戶是重要的投資主體。農業綠色發展強調農業生態系統、經濟系統與社會系統的共生性，它是將農業生態資源和環境保護作為重要支柱，實現經濟、社會、生態協同發展的一種新模式。農業生態資本投資強調保護和修復農業生態環境對于農業持續發展和經濟持續增長的重要作用。由此可見，農業生態資本投資是農業綠色發展的應有之意，也是實現農業綠色發展的重要途徑。

二、綠色發展視角下的農業生態資本投資機制困境

（一）投資主體事權劃分不合理。我國現有環境保護法規以及中央文件都明確農業以及農村生態資源保護是各級政府的應盡職責，但各級政府應具體承擔怎樣的責任，農業生態保護事權該如何在中央、省、市、縣、鄉間劃分，缺乏明確規定，造成責任主體不明。農業生態資本投資涉及農業生產、農民生活以及農業生態資源保護等多方面，關系復雜?，F行的畜禽養殖污染防治、土壤污染修復、農村改廁等專項投資主要由各相應主管部門負責，連帶其他部門進行推動和管理，結果往往是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。不可否認，專項投資的針對性強，可以針對相關污染或生態破壞嚴重的地區進行迅速有效的控制，但農業生態系統是個復雜的系統，各子系統之間相互影響、相互作用，專項投資不能適應復雜的生態環境問題，治理效率較低。而綜合性的農業生態資本投資項目則由于受到現行條塊分割的行政管理體制的影響，投資效果也往往大打折扣。例如，面源污染防治的資金被劃分到農業、林業、畜牧、水產、水利以及環保等部門，這些部門在制定計劃、實施項目上缺乏溝通和合作，未能形成合力，最后資金運用存在嚴重的分離耗散。能交由市場運營的項目，政府大包大攬，與民爭利。在生態工程建設中，企業只負責建設，項目建設方案以及建成后的運營管理都由政府負責，企業的專業技術及管理經驗無法得到發揮。例如，湖北省共有927個鄉鎮，僅建成153座鄉鎮污水處理廠，其中能夠穩定運行且水質達標的僅有73座③，其余的即使能運行但水質不達標。究其原因，主要是已建成的污水處理廠建設標準過高，后期較高的運行費用使鄉鎮無力承擔，抑或是鄉鎮缺乏運營經驗或專業技術人員。（二）投資決策機制不合理。投資規劃是指投資的總體空間布局以及基礎設施在內的宏觀設計。農業生態資本投資公共性較強，政府作為公共利益的代表者，是其重要主體，應發揮主導作用，但并不能替代其他主體的作用。現有農業生態資本投資規劃幾乎都是政府主導決策、設計并投資組織實施的，其他主體被動參與，由此導致一些投資項目和實際需求不對口、投資效益低等問題。原因在于其他主體在投資籌劃階段缺乏表達意見和提出建議的渠道，不能參與投資規劃的決策和設計。然而，農戶往往掌握農業生態資源破壞、環境污染的一手信息，并且農戶是投資項目的實際利用者，對項目是否符合當地實際情況，應當擁有發言權；企業是污染的制造者，它們了解污染的范圍、程度和防治方法；同時，企業對市場需求較為敏感，對農業生態產業發展的投資需求較為了解，它們也應擁有發言權。此外，科學決策方案還需要吸納相關領域專家學者的意見。（三）激勵保障機制不健全。農業生態資本投資社會資金參與度不高，主要有兩個原因：一是企業和農戶對生態資本的認識存在偏差，二是政府對社會主體參與投資的激勵不夠，參與主體的投資利益得不到有效保障。農戶是我國農業生產的主體。長久以來，我國農業生產的廢棄物都是依靠自然降解、凈化最終得到處理。農戶在生產中從未考慮過農業生產的環境成本，對于當前農業資源開發利用的強度遠超過自然環境承載能力以及農業生態環境惡化的形勢缺乏認識。農業企業是農業資源消耗和污染排放的主體，但其對于生產的環境成本和農業生態資源的經濟價值認識并不全面。而“誰污染，誰付費”制度不健全、資源價格形成機制不健全、政府監管不到位，進一步導致農民和農業企業對農業資源的過度占用和農業生態系統的破壞。農業生態環保事業存在較強的外部性，一般投資規模較大，盈利水平較低，資金回收期長；農業生態資源、基礎設施等生態資本產權主體不明晰；此外，農業生態產業市場不成熟，農業生態產品的強制規范措施缺乏和市場監管力度不夠。這些因素導致農業生態產業的投資風險較大，而政府激勵措施力度又不夠，從而使得投資主體對農業生態產業的投資動力不足。我國目前還沒有一部全面規范農業領域投資關系的專門法規，也沒有一部全面的關于農村生態環境治理和生態資源保護的專門法規。農業生態環境保護的行政管理以及執法權廣泛分布在環保、林業、水產、工商、旅游、食藥監管以及農業等部門，部門之間存在推諉塞責，治理效果欠佳。另外，政府和社會資本之間責權利關系、社會資本的投資效益、農業生態基礎設施的產權屬性等都亟待法律給予明確規范。（四）融資機制滯后我國當前農業生態資本投資主要依靠政府財政投入，社會資金來源比重較小。財政專項投入、政策性銀行貸款、企業環境投資以及農村社區和農戶自籌是我國農業生態建設的主要融資方式。政府貼息貸款。等在內的政府投入受到經濟環境和政府支出狀況的影響較大，投入力度有限；農村社區以及農戶自籌的方式往往只能針對特定具體事務進行，且農戶資金實力有限，自籌投資往往不可持續。農業生態設施建設項目公益性強、盈利周期長、風險大，投資主體規模小、負債能力低的特點決定了農業生態資本融資成本高。融資機制的滯后，使得社會資金難以順利進入農業生態資本投資領域。優化投資環境，創新融資機制，才能吸引社會資金，促進農業綠色發展。

三、優化農業生態資本投資機制的建議

優化農業生態資本投資機制，需要從以下幾個方面著手：一是明確政府責任，合理界定政府與市場作用邊界，理順政府、企業、農村集體經濟組織以及農戶等的事權關系。不同的農業生態環境投資項目，應選擇相應的投資主體，充分發揮市場機制對提高投資效率的促進作用。二是完善投資決策機制，引入多元主體參與投資規劃設計，提高決策的科學性和合理性。三是建立健全相關激勵保障制度，發揮政府對社會資金的引導作用，保護投資者合法權益，營造公平、規范、有序的農業生態資本投資環境。四是創新融資機制，實現融資渠道的多樣化，繁榮投資市場。優化農業生態資本投資機制，將有利于提高投資數量和質量，實現農業生態資本的非減性，促進農業綠色發展。（一）合理劃分投資主體事權。1.合理界定政府與市場作用范圍首先明確政府對農業生態資源保護、生態修復、生態安全的第一責任，政府間責任劃分應遵循“一級政府、一級事權、一級財權、一級權益”的原則［3］，重點厘清涉及全國性重大工程、區域跨界及跨流域的農業生態資源和環境保護責任，劃清各級政府在不同區域農業生態資本投資中的責任，并配置相應財權。各級政府組成部門應遵循“統一領導、分級管理”的原則，按照政府總體規劃，履行各自職責。各部門之間應加強信息共享，集中資源，形成合力。其次，政府財政投資應服從市場對資源配置的決定性作用這一基本理念，不應干預市場配置資源的作用的發揮；不能違背其公共性本質，進行風險性、逐利性投資。應圍繞重大農業生態環境基礎設施建設、退耕還林還草工程、農業生態基礎性技術研發與推廣等領域以及其他農業公共物品投資領域開展投資。同時，還應充分發揮市場配置資源的作用，將市場能夠做、愿意做的事情交由市場主體來完成，主要包括政府轉包項目、小型農業生態及環境保護基礎設施的建設與管護、農業污染防治等領域。市場主體投資的逐利性將會有效提高農業生態資本投資的效益，政府應制定政策措施，完善法律法規，保障市場主體的合理收益，激勵社會投資主體參與農業生態資本投資。充分調動農民參與積極性，加強宣傳教育，發揮農民在生態農業推廣、農業生態修復以及農業生態基礎設施投入、建設、管護等方面的作用。2.建立分類投資參與機制農業生態資本投資的最終目的是實現農業生態資本的非減性，為經濟社會提供良好的生態產品。良好的生態產品既包括優美宜人的氣候、清新的空氣、平衡的生態系統等無形產品，也包括潔凈的水源、安全優質的農產品以及肥沃的土壤等有形產品。無論是有形還是無形的農業生態產品，都具有非常明顯的正外部性，具有公共品的特征。某些農業生態產品的生產過程雖然具有正外部性，但其使用過程卻具有排他性和競爭性，符合現代社會追求健康、自然的消費理念，具有明顯的商品屬性。此類公共產品應交由市場提供，政府可以從稅收或財政轉移方面對其生產過程的外部性給予補償。據上述分析以及對政府事權的劃分，引入政府和社會資本合作模式，建立分類投資機制。本文在借鑒前人研究的基礎上，根據農業生態資本投資對象的排他性和競爭性的強弱，將農業生態資本投資路徑分為發展農業生態產業、使用者付費、特許經營以及政府購買四種。［4］一是對于可以直接通過流通滿足市場需求的生態農產品以及農業觀光景點等一般農業生態產品，堅持市場運營為主。農業經營主體根據市場信號確定供給品種和規模，制定經營銷售策略，實現經濟效益。政府以行政手段和法律手段保障市場秩序，提高市場透明度；通過經濟手段對生態農業產生的正外部性和公共性予以補償，保障其合理收益。二是針對農村生活垃圾處理、水污染凈化、安全飲水工程等小規模的公共投資項目，由于其受益者較容易確定，采取引入相關企業投資運營，使用者和污染者購買相應服務的方式。同時由于農戶支付能力有限，地方政府對于不足部分應當進行補助。三是對于森林、水面、野生動植物資源等農業生態資源的開發利用應考慮代際公平的原則，即對資源的開發利用不能損害子孫后代開發利用資源的權利，由中央政府劃定農業生態資源的開發紅線，地方政府在保證生態效益非減性的前提下，依據一定程序將農業生態資源一定年限和范圍內的特許經營權授予具備資質的企業，由企業進行經營和維護，實現經濟效益。四是對于生態修復、生態工程建設、生態脆弱區保護等的投資應該以政府為主導，政府通過購買社會化服務的方式，將項目外包給具有相應資質的私人部門，利用其經驗和能力，以提高投資效益。（二）優化投資決策機制。首先科學的投資規劃，必須是符合各方需求的，否則，具體投資項目落地之后得不到群眾認可，同時也無法調動他們參與投資的積極性。政府應該暢通各投資主體之間的溝通渠道，廣泛調研農戶以及企業的需求，聽取他們對于投資項目、規劃的意見。溝通能夠加深投資主體之間的相互理解，提高投資的協同性。其次，還應邀請專家學者、專業技術人員參與設計規劃。規劃設計應以“山水林田湖是一個生命共同體”理念為指導，統籌協調環保、生態工程、生態產業等各子系統。為此，應成立由生態、水利、農林、環保、經濟等方面的專業人士組成的規劃設計小組，從經濟、技術、生態等多維度討論規劃的科學性、可行性。在規劃確定后，政府應向社會公布，征求農業企業、農戶以及其他方面的意見，并根據反饋意見進行修改。（三）建立激勵保障機制。建立健全農業生態資本投資法律體系，破除投資壁壘，保護投資者權益。加強綠色食品、有機食品標識監管力度，改革現有監管體系，嚴格生態農產品認證，規范生態農產品市場秩序。出臺優惠政策，提高執法人員待遇水平，吸引優秀人才充實執法隊伍。全面落實政府支持生態農業發展政策措施。發展生態農業有助于形成農業生態資本投融資市場機制，增強農業經營主體的投資動力，產生激勵和約束機制。政府應給予物質和政策上的傾斜以支持生態農業生產、生態農產品加工、休閑體驗農業、創意農業、鄉村旅游等產業的融合發展。同時，建立生態補償制度，以彌補農民放棄傳統農業生產方式所造成的一定發展機會的損失。推動在農業領域、農村地區建立公共物品受益者付費制度。針對農村生活垃圾處理、安全飲水工程等可以收費的項目，采用BOT模式，由政府招標引入社會資本建設運營，通過委托經營、承包等方式將一定期限內的管護權、收益權劃歸投資者。［5］投資者采用收費的形式維持項目運營并獲得適當收益。由于這些項目屬于基本公共服務項目，屬于壟斷行業，因此收費標準必須同政府協商，原則上應采用社會平均利潤率標準。又由于地區經濟發展水平差異較大，政府對于資金缺口應予以補助，并應當列入財政預算支出，以此保障投資者收益水平，分攤投資風險。推動建立污染者付費制度。針對農村生活垃圾、農業畜禽養殖糞便污水以及其他農業企業污染處理設施建設項目，同樣可以采用BOT模式，交由社會資本建設運營。政府通過制定法律規范，強制推行污染者付費制度，付費標準應采取多方協商的形式制定，政府可以給予適當補貼，以保障投資項目的正常運營和投資者的合理收益。（四）創新融資機制。建立激勵保障機制，保障投資者利益，將有效激發投資者的積極性，提升投資需求。然而，加強農業生態資本投資，還須暢通融資渠道、創新融資方式，為投資者提供穩定的資金來源。積極利用政府和社會資本合作模式，籌集社會資本。如上所述，結合農業生態資本投資對象的不同類型，運用各種投資模式，一方面可以擴大融資渠道，促進農業生態資本投資，另一方面，又可以利用社會資本投資者的運營管理經驗、技術實力，改變目前生態環境基礎設施運營的低效率狀況，增強農業生態產品的供給能力。設立農業生態資源和環境保護專項投資基金，積極利用現有PPP基金，籌集社會資金?；鹬饕脕硗顿Y農業生態資源保護、生態環境治理與修復以及農業環境基礎設施建設等項目。通過利用基金這一方式，可以分散農業生態資本投資風險，依托專業投資機構參與農業生態資本投資，可以提高投資效益以及投資項目運營管理效率。推動綠色金融服務農業生態資本投資領域，加大金融支持力度。［6］政策性金融機構要根據自身定位，依托國家優惠政策，為農業生態環境領域公共物品和準公共物品的供給提供支持，加大信貸投放力度。鼓勵商業性金融機構在保證自身合理收益的基礎上，對農業生態資本投資市場化運營的項目加大金融服務力度。鼓勵符合條件的項目運營企業通過在資本市場發行債券等方式融資。

作者:雷恒 金海林 單位:中南財經政法大學