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摘要：改革開放以來，我國經歷了快速工業化、城鎮化推進過程，經濟社會條件發生了巨大變化。隨著生態文明建設的全面推進，生態文明格局穩步形成，生態環境立法逐步加強，我國生態環境惡化趨勢得到有效遏制。資源型地區生態環境立法作為國家生態環境保護立法的有益補充，為全國生態文明建設和綠色發展提供了有力的法治保障和經驗借鑒。文章以山西為例，回顧了改革開放以來資源型地區生態環境立法的發展歷程和特點,對存在的問題進行了多維辨識，并提出了完善建議和立法展望。

關鍵詞：資源型地區生態環境地方立法

伴隨著經濟的快速發展，工業化、城鎮化進程對我國生態環境造成了嚴重的影響和破壞，成為當前及未來制約我國經濟社會發展的瓶頸。在此過程中，資源型地區基于資源稟賦為我國的經濟社會建設做出了巨大的貢獻，同時基于產業結構的生態環境問題也更為突出。資源型地區要擺脫路徑依賴，需要借助外力助推產業轉型和升級。在此過程中，依照依法治國、依法行政的理念，需要通過地方立法助力資源型地區推進生態文明建設。

一、研究背景

改革開放40年間，經濟社會的迅猛發展不可避免地會擾動和破壞自然生態環境。伴隨著生態環境問題的產生與發展，我國生態環境保護工作從弱到強、從被動治污到主動治理，從要素管理到系統保護，生態環境法治理念不斷加強，生態環境法律體系不斷完善，生態環境理念隨著經濟社會的發展，也發生著深刻變化，并不斷契合著改革和發展的步伐。隨著國家立法權限的進一步下放，2015年后全國設區的市級人民代表大會及其常務委員會和設區的市級人民政府在特定領域逐步享有了地方立法權。這對資源型地區推進地方生態文明建設來說，無疑賦予地方更多的自主權。在我國經濟社會發展步入新常態、國家力行“三去一降一補”的大背景下，資源型省份轉型發展、推進生態文明建設更面臨著諸多挑戰和困難。分析和研究資源型省份生態環境領域地方立法存在的問題，并提出對策與建議，對資源型省份推進生態文明建設、堅持依法行政、促進經濟轉型升級有著重要的參考和法制支撐作用。山西省作為典型的已處在成熟期向資源衰竭期過渡的資源型省份，經濟社會及生態環境發展歷程是全國資源型省份過去及未來發展的縮影，其生態環境領域的地方立法在一定程度上體現了資源型省份的特點,未來的地方立法趨勢也將展現出轉型發展的特點，具有典型的代表性。改革開放40年間，山西作為典型的資源型省份，省內地方生態環境立法從無到有、從弱到強、從健全法規體系到突出地方特色，大致經歷了啟動階段、發展階段、完善階段和理念強化階段，目前已初步形成了“一核四級多領域”、層次內容豐富的生態環境地方法規體系。截至2018年1月1日，山西省人大及其常委會共制定地方性法規291件，其中現行有效190件，廢止101件?，F行地方法規中，生態環境資源保護領域省級地方立法53件，占省級地方立法的28%，覆蓋環境污染防治、生態保護與修復、自然資源保護、資源節約與循環利用、生態環境管理等領域?？深A見的未來，山西省設區的市將會集中出臺與生態環境保護相關的地方性法規，開啟生態環境保護地方立法的新階段。未雨綢繆，資源型地區地方立法也需要提前規劃，做好頂層設計，避免出現偏差，影響地方立法助力生態文明建設的步伐。

二、資源型地區生態環境地方立法問題辨識

但不可否認，對照十八大以來，特別是提出的生態文明新理念、新思想的要求，作為典型的資源型省份，山西在生態環境地方立法方面尚存在生態環境立法缺乏系統規劃、法規體系不完善、溝通系統機制不暢通、宣傳教育缺失等問題亟待解決。（一）生態環境立法缺乏系統規劃。這一問題在資源型地區表現尤為突出。一是生態環境省級立法頂層設計不強。生態環境立法沒有缺乏系統的框架體系，2016年新修訂的《山西省環境保護條例》也尚不足以統領我省生態環境地方立法，在生態環境各領域、要素立法中起不到指引作用。二是地方立法缺乏系統的統籌規劃。限于立法資源緊缺，生態環境保護領域地方立法缺乏系統安排、統籌規劃，“頭疼醫頭、腳疼醫腳”、“打補丁式”被動立法現象突出。如對汾河流域水資源保護、水污染防治、生態修復方面的立法缺乏統籌，針對山西省的母親河汾河的省級地方立法就有《山西省汾河流域水污染防治條例》《山西省汾河中上游流域水資源管理和水環境保護條例》《山西省汾河流域生態修復與保護條例》三部，不可避免地存在立法資源浪費以及法規協調方面的問題。三是省市兩級地方立法范圍尚未科學區分。設區的市級人大及其常委會制定地方法規雖仍需省人大及其常委會批準，但僅僅是形式審查為主，具體到哪些內容需要省級統一立法，哪些內容需要市級立法，不甚明確。四是市級立法亟待省級引導。市級目前凸現的立法沖動會導致重復立法、立法資源不能有效利用等情況發生，亟需省級合理引導。（二）生態環境地方法規體系有缺失。法律法規出臺后被運用的過程中，隨著各種新問題的出現可能會導致原有法律法規的適用性變差，需對法律法規進行適時完善和修訂。山西目前雖已形成相對完整的生態環境地方法規體系，但仍存在一些不足亟待完善。一是生態環境地方法規滯后。隨著我國經濟發展步入新常態，生態環境領域面臨著諸多新挑戰。尤其十八大后，全國人大及其常委會在生態環境領域方面的制、修法提速，制、修法頻率和密度空前提高，客觀造成了全省生態環境保護地方法規沒有及時跟進問題較明顯。國家層面生態環境領域立法及配套政策頻出，省級配套法規亟待修訂。二是立法空白待填補。山西省在飲用水水源地保護、濕地保護、大宗工業固廢專項治理等方面缺乏省級地方立法，與提出的著力解決大氣、水、土壤污染等突出環境問題的要求不相適應，亟待立法予以規制。三是生態環境各領域立法不均衡。以山西為例，山西省水資源保護立法12部，自然保護區、風景名勝區等立法達10余部；而生態治理地方立法僅有4部，采煤沉陷區和礦區生態修復立法僅1部，生態保護及治理方面的立法亟待加強。（三）生態環境立法的溝通協調機制不暢通。提出要“統籌山水林田湖草系統治理”，相應地生態環境立法也要擺脫部門立法局限，謀求更高站位，統籌設計，平衡協調。目前存在的問題有：一是立法機關尚未發揮生態環境立法主導作用。現階段，立法機關受生態環境立法專業技術性強和立法能力所限，在生態環境領域尚不能發揮立法主導作用，仍主要依靠部門立法。二是部門起草法規過程中溝通機制缺位。職能部門未形成“大生態觀”理念，部門間溝通不充分，生態環境地方立法部門壁壘問題突出，導致不能就相關立法內容達成一致，法規沖突、不協調，亟待厘清。如山西省在林業保護和自然保護區相關立法過程中與國土資源部門溝通協調不到位，致使新設保護區域內原合法設立的礦業權變成違法存在，且因未制定相應的退出機制而尷尬不斷。三是政府規章與地方性法規的過度銜接工作不夠順暢。政府部門作為地方性法規實施落地和使用的主要主體，在法律法規實踐過程中遇到諸多現實的困難和問題，如地方性法規制定過于原則、操作性不強，實踐中遇到的問題法規及規章并未給出明確的指導意見。未來需要建立立法與法律實施主體之間有效溝通機制，為立法機關提供立修法的參考和支撐，為提高立法質量、確保立法解決實際問題提供支持。（四）生態環境法律法規宣傳教育不足。立法的最終目的是讓全社會知法、守法和會用法，其中“知法”是根本。知法才能守法、執法，才能敬畏法、不敢輕易違法。2018年年初發生的“山西三維”事件就集中突出地反映和體現了這一問題。因宣傳教育力度不足導致的問題有：一是全社會生態環境意識不強。體現在地方各級政府、污染主體、社會公眾的生態環境意識有待加強，全社會共同推進生態文明建設的氛圍亟待形成。領導干部對生態環境工作擺位不夠；污染主體不能嚴格履行環保義務、承擔環境責任；生態環境教育不足，公眾踐行生態環境、綠色生活的氛圍就不強。二是職能部門生態環境法治意識不強。行政職能部門對相關生態環境法律法規不重視、不熟悉，法律法規“墻上掛、嘴上說”，實際工作因“不知法”，導致“不守法”和“不用法”的現象突出。三是公眾參與有待加強。公眾參與生態環境的路徑有限且不通暢，公眾參與這塊“短板”亟待補齊。目前，公眾參與生態環境保護最有效的路徑是各級環保督察的監督舉報電話；而作為生態環境保護重要社會力量的地方性NGO組織發展緩慢，在推動綠色環保社會氛圍方面尚未發揮出積極作用。

三、資源型地區生態環境立法完善路徑

針對資源型省份生態環境保護地方立法存在的不完善，需要從以下幾方面提升地方生態環境立法的質量，為山西生態環境地方立法助力生態文明建設、助力建設美麗山西、助力爭當能源革命排頭兵提供有效的法治支撐。（一）強化人大立法主導地位，提高立法質量。生態環境本身具有綜合性、復雜性的特點，要求生態環境立法具有較強的專業性。后我國生態環境領域將迎來新一輪廣泛而深刻的變革，資源型地區生態環境領域地方立法急需開展前瞻性研究，充分了解掌握實踐中的突出問題，力求從立法層面主動進行頂層設計，適應改革需要，緊跟改革步伐，開展系統科學立法，合理安排和構建符合資源型轉型升級特點和需求的生態環境地方法規體系。具體而言，一要強化人大主導立法。資源型地區省級人大及其常委會要建立“大生態”觀，以問題為導向，擬訂生態環境領域的立法規劃和計劃草案，加強生態環境領域立法，努力發揮地方立法對改革發展的引領和推動作用。二要加強地方立法能力建設。鑒于立法法修改后，各資源型省份設區的市將集中在生態環境保護領域取得立法權，且省內享有地方立法權的市的數量迅速擴充，需積極通過對外招錄、內部調劑等方式，從有生態環境保護經驗、有能力的法官、檢察官、政府法制工作人員及律師、法學專家學者中選拔合適的人員，充實立法工作隊伍、配足配強生態環境保護立法力量，確保地方生態環境資源領域立法工作能力建設。三要創新工作方式，提高立修法效率。資源型省份的省級人大應當積極應對未來省市兩級地方生態環境保護立法工作的需要，通過“打包”方式批量修法，提高修法速度和效率，以適應地方法規滯后待修以及新法待立繁重任務的需要。同時，要加強生態環境立法的立法前、中、后評估，提高生態環境地方立法質量。（二）完善資源型地區生態環境地方法規體系。當前我國正處在生態文明建設全面推進的歷史時期，生態環境保護體制機制亦處在一個深刻變革期。針對全省生態環境地方法規，首先需要開展梳理和評估，針對地方立法開展頂層設計，抓住資源型省份生態環境領域的省情和特點，構建合理的立法架構，通過查找空白、清理滯后法規、創新立修法程序等，有針對、按計劃加快完善和健全地方生態環境法規體系。頂層設計方面，以山西為例，要在現有的“一核四級多領域”架構上進行完善，通過修改《山西省環境保護條例》使之成為能真正統領和突出地方特點的生態環境地方立法的“核”；通過對“多領域”中需要加強的領域進行立法，以問題為導向，解決突出問題；通過優化現存立法，節約立法資源，提高立法效率。生態環境地方法規體系的完善則應從以下幾方面入手。一是要出臺一批地方性法規，填補空白。山西省在大氣、固廢、危廢等生態環境領域存在著關乎民生的重大污染問題，亟待出臺《山西省生態保護紅線條例》《山西省生態補償條例》《山西省飲用水水源地保護條例》《山西省濕地保護條例》《山西省工業固廢污染防治條例》等一批填補空白的生態環境地方法規，為進一步加大治理力度提供法規支撐。二是要修改一批地方性法規，提高法規適用性。面對提出的生態文明建設目標和任務，以及未來生態環境監管體制改革，緊緊圍繞中央和山西省委重大決策部署、謀劃生態環境領域立法工作，針對生態環境領域修法滯后的問題，抓緊修訂《山西省大氣污染防治條例》《山西省循環經濟促進條例》《山西省節約能源條例》等一批生態環境類法規，提高法規的適用性。三是要研究一批地方性法規，突出地方生態環境特色。山西省在推進生態文明建設、爭當全國能源革命排頭兵的過程中，要適時出臺《山西省清潔能源促進條例》《山西省非常規天然氣開發利用促進條例》等一批能夠突出地方特色、解決山西現實問題的法規，促進省內各領域更多地使用清潔能源，促進傳統能源的綠色轉化和低碳利用，大力度地治理能源利用過程中的環境問題，以立法促進能源革命、助推能源綜合改革試點工作。（三）建立立法前中后全過程有效溝通協調機制。溝通協調機制主要體現在人大與政府法制辦之間的溝通協調、省級人大與設區的市級人大之間的指導協調。一是要加強生態環境立法過程中人大與政府部門、與司法部門之間的溝通協調，針對法規使用和實施過程中出現的新問題、新形勢，深入研究、開展調研、及時修法或出臺配套設施辦法和細則。國務院機構改革后，政府法制辦劃歸司法部，理順了立法、司法、執法職能；同時新設了自然資源部、組建了生態環境部。以“大生態觀”為改革理念的機構改革為暢通人大立法過程的溝通協調提供了良好的基礎和保障。二是省級人大應當認真研究省級和設區市一級立法機構在立法層級和關系方面協調問題。在城市建設管理、環境保護方面的省級立法和設區的市級立法應當注意區分層次，省級人大要充分發揮省級立法的統籌協調指導的作用，從省級層面進行宏觀研究和把握，研究全省生態環境保護立法方面的地方法規體系架構。在立足全省生態環境保護目標任務基礎上，研究區分各級地方立法的層次領域，明確適宜市級立法的內容，全面統籌協調全省生態環境保護領域的立法工作，做到節約立法資源、提高立法效率。省級人大還應當注意引導設區的市人大，一定要圍繞和針對實現地方“十三五”經濟社會發展目標任務過程中遇到的突出生態環境問題立法，突出問題導向，解決實際問題，避免市級立法“為立法而立法”、“重復立法、盲目立法、浪費立法資源”。（四）加強全社會生態環境保護宣傳教育工作。生態環境保護是一項自下而上、全社會共同參與、協同努力的綜合性事業，非一日之功，需久久為功。2014年4月我國新環保法修訂公布后，設立了信息公開與公眾參與專章，為公眾獲取環境信息、參與和監督環境保護提供了法律依據。2015年7月，作為新環保法的配套規范性文件環保部頒布了《環境保護公眾參與辦法》，在切實保障公民、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利、暢通參與渠道等方面進行了規范引導。在部門規章對環境保護公眾參與進行了相應規范引導后，亟待地方進行立法跟進，暢通本行政區域內公眾參與的路徑與方法，明確相應的激勵機制，切實加強宣傳教育，提高全社會保護生態環境的意識。一是要推進生態環境公眾參與的地方立法。鑒于國家生態環境保護領域的地方立法中關于公眾參與的規定都較為原則，操作性不強，應針對公眾參與生態環境保護、生態文明建設制定明確、可供操作和實踐的地方性法規，并明確相應的激勵機制，鼓勵公眾參與到生態環境保護監督過程中，鼓勵發展壯大省內環保社會組織。二是要高度重視環境教育，推進相關立法。生態文明建設、生態環境保護事關全社會每一個人，需要加強環境教育，尤其是幼小學的環境教育，從小培養綠色生活理念、培養生態環境行為習慣和意識，需要從立法層面保障上述公益教育的開展。同時，加強對公民破壞生態環境行為的規制，對故意破壞生態環境的行為進行追責，形成警示作，為重塑全社會生態環境意識和氛圍加力。此外，還要加大宣傳曝光力度，鼓勵社會監督和新聞媒體曝光環境污染事件。生態文明建設和生態環境保護需要一以貫之。資源型地區的粗放型發展模式導致地域性生態環境問題突出。以山西為典型代表的生態環境地方立法雖已取得一定成績，但與中央“用最嚴格的制度、最嚴密的法治，為生態文明建設提供可靠保障”的要求相比，還存在明顯不足，用生態環境倒逼轉型的力度還不夠，資源型地區生態環境保護工作依然“任重而道遠”。未來資源型地區生態環境地方立法要解決突出問題和矛盾，堅持黨的領導，立足各地省情市情和實際，與改革決策緊密銜接，突出解決資源型地區產業轉型升級涉及的生態環境問題。

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作者:姚婷 曹海霞 單位:山西省社會科學院