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本文作者：吳美菊工作單位：貴州電視廣播大學

中國向社會主義市場經濟社會的現代化轉型過程中,相對于其他社會階層,農民在整體政治結構、產業結構、社會結構中均處于明顯的被動和劣勢。農民消費者是我國消費者中數量最為龐大的一個群體,但是其權益保護的狀況并不樂觀。尤其是對于農用生產資料的消費方面,權利被侵害但又難以維護的現象比比皆是,僅有《消費者權益保護法》的保護是遠遠不夠的,必須對這一弱勢群體的保護給予特殊的關注。

一、農民消費者權益司法保護的一般問題

《消費者權益保護法》第五十四條規定,農民購買、使用直接用于農業生產的生產資料,參照本法執行。這是農民作為特殊消費者受消法保護的直接依據。但在現代市場經濟中,生產與經營的社會化、專業化以及流通環節的增加和銷售形式的多樣化,常常使農民消費者難以靠自己的力量尋找和追究損害其消費者權益的具體責任者;同時,當代工業社會和知識經濟的飛速發展,使得消費者與經營者雙方在同一交易中的信息不對稱日趨嚴重,合同雙方當事人的平等地位缺乏實質性保障。農民處于明顯弱勢一方,救濟力量相對薄弱,更是無法有效地保障自己的合法權益。然而農業生產高投入、長周期的特點,使得無法維權或者放棄維權的農民的生產生活都會受到嚴重影響。根據中國消費者協會2005年報告的調查結果顯示:分別有75.1%和72.7%的農民被訪者知道“與經營者協調和解”和“請求消費者協會調解”這兩種途徑。知道“根據與經營者達成的仲裁協議,提請仲裁機構仲裁”這一途徑的被訪者比例最低,僅有61%,而同時,知道并愿意向法院提起訴訟的只有22.5%。在中國消費者協會同年另一份調查表中,當問及被訪者“在發生消費權益爭議時,一般采取何種措施”時,調查結果顯示:有41.9%被訪者在消費過程中受到損害時選擇與經營者協商解決。回答“忍了算了”的比例是21.2%,排在第三位的選項是“請求消協調解”,其比例為20.3%。民眾對司法的依賴程度反映了一個社會對民權維護與發展的程度。司法保護因其具有客觀、公正、程序化等優點,裁決較容易被當事人接受,是保護農民消費者權益的有效方式。但是,和其它幾種消費糾紛解決方式相比,盡管訴訟具有終局性、強制性以及權利實現的相對完整性等幾大優勢,在實際生活中,農民消費者們卻沒有表現出太高的熱情和積極性。在其合法權益受到侵害之后,大多只選擇去消費者協會投訴或者有關行政部門申訴。而對于那些為數眾多、標的額相對較小的糾紛,大部分農民消費者選擇了放棄。本次調查反映出,當農村消費者權益遭受侵害時,他們對于將消費侵權案件訴至法院仍然抱有一種排斥的態度。這樣的現象不但損害了消費者的維權力度,更影響了法律的尊嚴。實體上的正義要通過科學合理的程序來進行保障,但是除了農民本身的法律意識問題以外,我國現行的民事訴訟制度也難以很好地承擔起保護弱者權益的重任。高額的訴訟費用使受到侵害的農民無力承擔;復雜的司法程序讓農民難以有效地維權,繼而產生畏訴心理。從成本———收益的角度分析,消費者不主動維護自身合法權益主要是維權成本很高,包括索賠成本、時間損失以及維權時所遭受的其它間接成本和執行的不確定性,單純提倡農民消費者素質的提高是不能解決問題的,必須首先完善國家的相關訴訟法律制度。

二、司法訴訟制度改革的法律建議

第一,建立小額訴訟法庭。我國一些地方人民法院積極設立專門審判機構審理小額消費糾紛案件。例如,黑龍江省綏化地區中級人民法院和基層人民法院目前已設立73個保護消費者權益合議庭,并吸收消費者協會等組織的代表擔任陪審員;湖南省常德市也先后在全市9個基層人民法院設立了保護消費者合法權益法庭。除了設立小額消費審判庭的設想外,還有其它思路可供選擇:即設立綜合性的消費者爭議審判庭(我國目前的保護消費者權益法庭主要是這一模式);或者設立綜合性的小額爭議審判庭(美國加利福尼亞、佛羅里達等州和英國等國家的小額爭議法庭即屬此類)。第二,改革訴費承擔。建立農民消費者保護公益基金來作為小額農資消費糾紛的支撐。為應對農民消費者無力聘請律師的問題,應當建立健全農民消費者法律援助制度,設立專門的農民消費訴訟基金。這點對于農民消費者權益的保護尤為重要。農資消費侵權猖獗的一個重要原因就是農民無力承擔高額的訴訟成本而放棄起訴,從而侵權行為屢禁不絕甚而愈演愈烈。通過設立公益性的農民消費訴訟基金,不但有助于保護農民運用法律維權的積極性,而且有利于維護市場的正常經濟秩序,提高司法的權威性。第三,改革訴訟主體制度,完善公益訴訟制度。根據我國現行的有關消費者權益保護的法律,當消費者由于經營者所提供的商品或者服務存在缺陷或者質量有瑕疵使其權利受到侵害時,除了可以向特定的行政機關進行申訴以及向仲裁機關申請仲裁之外,訴諸于司法部門尋求司法保護是其中的一個重要途徑。無論是《消費者權益保護法》、《產品質量法》還是《民事訴訟法》,都是想實現通過個體發動消費侵權訴訟達到對其實施最終司法救濟、限制不法競爭行為這一目的的。而根據我國的《民事訴訟法》及其理論,起訴人必須對其所發動的訴訟具有直接的利害關系,即有權發動這一訴訟的原告必須是受害者本人,即訴權的享有者必須是具有實體上利害關系的當事人。這樣嚴格的主體規定在很大程度上限制了農民的訴訟積極性,也使得一些以保護消費者權益為目的而設立的社會非政府組織難以代表或者共同委托的人向公司登記機關申請設立登記,提交公司登記申請書、公司章程、驗資證明等文件;第108條規定:股東可以委托人出席股東大會,人應當向公司提交股東授權委托書,并在授權范圍內行使表決權等。《稅收征收管理法》(2001年)第89條規定:納稅人、扣繳義務人可以委托稅務人代為辦理稅務事宜。除此以外,證券法、投資法、商標法和專利法都規定了委托和權利問題。另一方面,必須看到,我國行政程序中的律師制度還相當不完善,主要表現為立法零散,沒有統一的行政程序法典作專門性規定。例如,《行政許可法》應該是最能體現行政程序權利特征的一部程序法,但是恰恰這樣重要的法律并沒有很好地規定行政程序的權;《治安管理處罰法》(2005年)、《行政強制法》(草案)則干脆沒有規定任何委托制度。此外,從學術研究上看,關注行政程序制度、比較系統地概括國外行政程序法上的制度的論著也較少。

三、對完善我國行政程序制度的建議

1.確立和完善行政程序制度。律師的行政程序制度只是行政程序制度的一個環節,如果沒有程序制度也就意味著沒有制度。在制定法律、法規、規章時,凡是涉及行政程序時,應該有意識地規定律師制度[3]。2.通過統一的《行政程序法》建立起完備的行政相對人、利害關系人的委托制度,不僅要明確允許行政相對人、利害關系人或其法定人可以委托律師、社會團體、近親屬以及經行政機關許可的其他公民參加行政程序。并且要對委托人的數量、權限、責任、效力、復等問題做出規定。3.強化律師制度的公益性和行政民主性。律師受托的被利益不能局限于私人利益,還應該包括公共利益。律師基于行政民主和公益職能而被委托參與行政立法和決策,這也是公法上的程序權利與私法上的程序權利不一樣的表現。總之,行政程序制度的完善不僅可以充分發揮其監督行政機關依法行政,而且有利于全面維護行政相對人、利害關系人的合法權益、增進當事人與行政機關之間的相互理解和信任、保障人權,從而實現社會正義。進入司法的環節。基于此,可以考慮參考和借鑒西方國家建立的公益訴訟制度,即將那些對侵犯消費者權利、具有社會危害性的不法生產經營行為所提起的訴訟納入公益訴訟的范圍。這類訴訟與注重對個體利益進行救濟的民事訴訟相比,無論是在訴訟的目的、訴訟形式及當事人舉證責任的分配等方面都存在較大的區別。其中一個最重要的表現就是在原告資格認定這一問題上對傳統訴權理論的突破。按照傳統訴權論,任何與案件無直接關聯的人都被排除了原告的資格,而公益訴訟由于其公益性質,就使得那些富有經濟管理職責的機關或者其它對爭議標的雖無直接關系,但出于對公共利益的維護而自愿投訴的個人,也能夠作為原告向法院提起訴訟。第四,對起訴者利益的保護。在舉證方式的問題上,建立合理的舉證責任制度與消費糾紛的順利解決關系密切。目前《消費者權益保護法》中對于發生消費糾紛時的舉證責任沒有做專門的規定,按照消費糾紛屬于民事糾紛范疇的推論,消費糾紛應當實行“誰主張,誰舉證”的舉證原則。但是消費糾紛中存在不同于一般民事糾紛的差異性,即消費者在消費糾紛中處于弱者的地位,如果這些工作要消費者去做,一是消費者要承擔商品檢測鑒定的費用,而高額的檢測費往往超過糾紛商品本身的價值,使消費者望而卻步;二是消費者單方送檢,即使通過商品檢測鑒定查明了問題,生產經營者也有可能以種種理由不承認檢驗結論。這一情況的存在也是目前消費糾紛解決難的一個重要原因。所以,應該根據消費糾紛的特點,按照舉證責任與舉證能力相適應的合理原則,確立體現保護弱者、傾向于消費者一邊的舉證責任制度。在這點上,我國臺灣地區的《消費者保護法》作了很好的規定“:因商品或服務的危險,致使消費者生命、身體健康或財產受到損害,由商品制造者或服務者就消費者蒙受的損失負責,至于商品制造者或服務提供人有無故意或過失,在所不問:如果經營者能證明其已對自己提供的商品或服務盡了合理的注意,就可以減輕其賠償責任。”這就是采用嚴格責任原則確定經營者向消費者承擔賠償責任。因此,建議我國的訴訟制度在確定舉證原則時可以作以下規定:當消費者因商品質量問題提出賠償請求的主張時,消費者的舉證責任應當明確地規定在提供購買憑證、展示商品存在缺陷或瑕疵(不需檢測)兩點上,而在涉及到農資產品的舉證上,農民消費者的舉證責任則應當僅限于提供農資樣本、購貨憑證和損害事實的證明。如果生產經營者對消費者提出的求償主張有異議的話,應當實行舉證責任倒置,由生產經營者對產品質量缺陷與損害事實不存在因果關系提供證明,或者由生產經營者對農民因故意或重大過失而不當使用農產品造成損害的情況承擔舉證責任。此外,如果侵權事實成立的話,應當明確規定由生產經營者承擔檢測費用。總之,農民消費者權益的有效保護,對社會團結、穩定,對國家經濟建設,對社會主義和諧社會的構建、對新農村社會的建設都具有重大的意義,我們應該在現有的保護基礎上,加大對農民消費者權益的司法保護力度,使農民消費者權益能得到合理的保護。