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摘要:2005年2月28日，全國人民代表大會常務委員會審議通過的《關于司法鑒定管理問題的決定》(以下簡稱《鑒定決定》)明確了建立統一司法鑒定管理體制。黑龍江省司法鑒定機構和司法鑒定人隊伍經過十余年的快速發展，迎來了統籌規劃、合理布局、控制總量、有序發展的關鍵時期，司法鑒定高標準建設方面積淀的歷史問題亟待解決。為此，通過梳理黑龍江省司法鑒定機構發展的基本現狀，從強化認證認可效能嚴格準入標準;扶持科研院所從事司法鑒定業務;適時修訂司法鑒定收費制度;全面建立司法鑒定的能力驗證機制;完善司法鑒定機構和司法鑒定人退出機制等方面，提出加強黑龍江省司法鑒定高標準建設管理的對策建議。

關鍵詞:司法鑒定;司法鑒定機構;認證認可;能力驗證

2017年11月24日，中國共產黨第十九次全國代表大會通過的十八屆中央委員會報告通篇貫穿了全面依法治國的理念和要求，依法治國邁進了新時代，司法體制改革踏上了新征程。本文堅持問題導向，以期探討提出黑龍江省司法鑒定高標準建設管理問題的對策建議。

一、黑龍江省司法鑒定高標準建設管理現狀

2005年2月28日，全國人民代表大會常務委員會審議通過的《關于司法鑒定管理問題的決定》(以下簡稱《鑒定決定》)確立了建立統一司法鑒定管理體制的基本框架、主要內容和發展方向?！惰b定決定》確立了偵查職能、起訴職能、審判職能與鑒定管理職能相分離的原則;公安機關、人民檢察院、國家安全機關等偵查機關根據偵查需要設立的鑒定機構可以保留，但不得再面向社會接受委托從事司法鑒定業務。我省社會司法鑒定機構(以下簡稱司法鑒定機構或者機構)和社會司法鑒定人(以下簡稱司法鑒定人或者鑒定人)隊伍迎來了快速發展的十余年，成效明顯，但積累的歷史問題也比較突出。主要表現在:1．從機構總量上看，黑龍江省司法鑒定機構309家，其中，登記類107家、備案類202家，機構數量居全國第3位(前兩位的河南省407家、湖北省339家)，登記類機構是浙江省登記類機構總數51家的2倍;司法鑒定人2792名，是浙江省司法鑒定人總數779名的2．79倍。黑龍江省機構體量偏大，需要在完善市場競爭機制的基礎上暢通出口，加速“瘦身”。2．從機構布局上看，一方面，黑龍江省司法鑒定機構過于集中在哈爾濱，共有141家，占黑龍江省機構總數的45.63%，相當于齊齊哈爾24家、牡丹江19家、佳木斯21家、大慶33家、雞西12家、伊春6家、鶴崗3家、雙鴨山14家、七臺河8家的總和(140家)，鑒定資源相對集中;另一方面，偏遠市(地)鑒定資源供給不足，大興安嶺地區至今還沒有設立司法鑒定機構，難以滿足當地日益增長的司法鑒定需求。黑龍江省機構布局不盡合理，需要“調整”。3．從機構規模上看，黑龍江省司法鑒定機構規模普遍偏小，5名以上不滿10名鑒定人的機構最多，共有237家，占黑龍江省機構總數的76．7%;其次是10名以上不滿20名鑒定人的機構，共有47家，占黑龍江省機構總數的15．21%;再次是20名以上不滿30名鑒定人的機構，共有16家，占黑龍江省機構總數的5．18%;30名以上規模的機構僅有9家，占黑龍江省機構總數的2．9%。黑龍江省機構“小、微”現象明顯，需要“整合”。4．從機構結構上看，黑龍江省司法鑒定機構中單一類型機構偏多，僅從事1項鑒定業務的機構就多達229家，占黑龍江省機構總數的74．1%;從事2項以上不滿5項鑒定業務的機構為51家，占黑龍江省機構總數的16．5%;從事5項以上不滿10項鑒定業務的綜合型機構為24家，占黑龍江省機構總數的7．76%;從事10項以上鑒定業務的綜合型機構為5家，占黑龍江省機構總數的1．61%。黑龍江省綜合型鑒定機構偏少，需要“做強”。5．從機構資質上看，黑龍江省擁有高層次人才隊伍、先進儀器設備資源的鑒定機構數量較少，司法鑒定機構參加鑒定資質認定活動的動力不足、積極性不高。一方面，通過國家級、省級資質認定的機構偏少，僅有6家和21家，分別占黑龍江省機構總數的1．94%和6．8%;另一方面，高資質機構的分布也不均，通過國家級資質認定的6家機構集中在哈爾濱3家、大慶2家、佳木斯1家，通過省級資質認定的21家機構分布在齊齊哈爾6家、牡丹江3家、雞西2家、雙鴨山1家、七臺河1家、綏化6家、黑河2家。黑龍江省高資質機構所占比例偏低、分布不均，需要“升級”。當前，黑龍江省司法鑒定機構正處于統籌規劃、合理布局、控制總量、有序發展的關鍵時期，解決司法鑒定資源配置不盡合理，鑒定機構規模普遍不大、資質不高、持續發展能力不強、司法鑒定進口不嚴出口不暢等問題已成為當務之急。

二、黑龍江省司法鑒定高標準建設管理問題的對策

(一)強化認證認可效能嚴格準入標準。切實加強司法鑒定機構認證認可工作，促進司法鑒定機構質量管理體系的建設和省級資質認定工作的全面推進;持續做好司法鑒定能力驗證工作，促進司法鑒定機構鑒定能力和水平的提升①。司法鑒定機構準入的性質為行政許可行為，司法行政機關對申請材料進行審查，材料齊全、符合形式要件，在法定期限內予以受理。在受理申請后，對申請材料所列資格、設備、場所等進行實地勘驗，符合法定條件予以批準，頒發《司法鑒定許可證》。進行司法鑒定業務必須具備實驗室的，如法醫病理、法醫物證等類別，實驗室應在申請設立時就已通過認證認可，否則不能通過審批，頒發《司法鑒定許可證》。根據《司法部國家認證認可監督管理委員會關于全面推進司法鑒定機構認證認可工作的通知》要求，新設立的和已經審核登記的司法鑒定機構都應在規定期限內通過認證認可。在實踐中應當注意將司法鑒定的特殊性融入認證認可的質量管理體系中，避免千篇一律，防止形式主義，真正通過認證認可提高司法鑒定整體水平和質量。一是對新設立的法醫類、物證類、聲像資料類鑒定機構，嚴格規定2年內通過認證認可。規定期限內無法通過認證認可的，退出司法鑒定執業活動。二是已審核登記從事法醫、物證、聲像資料類業務的司法鑒定機構應當在3年內或延續登記前通過認證認可。從事其他類司法鑒定業務的，也應根據相關規定，通過認證認可。(二)扶持科研院所從事司法鑒定業務。省司法行政部門應當充分利用高等院校、科研院所、醫療機構學科齊全、專業協同、人才集中、設備先進、經費充足以及“產學研”一體化的優勢，鼓勵其申辦綜合型的司法鑒定機構并在此基礎上采取合并、共建、重組等形式，整合資源，建立一批規?；?、高資質、高層次的司法鑒定機構，發揮其在解決多頭重復鑒定和重大疑難鑒定問題中的主力軍作用。針對制約高等院校、科研院所、醫療機構司法鑒定發展的體制性、機制性問題，提供政策支持和保障。切實保障隸屬于高等院校、科研院所、醫療機構司法鑒定機構的經營自主權，在人財物方面，高等院校、科研院所、醫療機構要適當放權，給予所屬司法鑒定機構在人事管理、設備購置和使用、收入分配等方面以相應的權利和資金支持;建立科學合理的職稱評定和報酬分配制度，把鑒定工作和教學、科研、醫療工作一并作為兼任司法鑒定人的教師、科研人員、醫生的年度考核指標，與其職稱評定和工資福利相掛鉤，充分調動隸屬于高等院校、科研院所、醫療機構司法鑒定機構和司法鑒定人的工作積極性。(三)適時修訂司法鑒定收費制度。2015年6月，國家發改委、司法部根據黨中央、國務院關于價格管理體制改革、關于司法鑒定管理體制改革的總體部署要求，將司法鑒定收費定價權限從中央部委下放到省級政府相關部門②。2016年12月21日，黑龍江省物價監督管理局、黑龍江省司法廳制定了《黑龍江省司法鑒定收費項目和收費標準》(2017年2月1日起執行)以下簡稱《省規定》。司法鑒定收費制度是司法行政機關對司法鑒定機構和司法鑒定人實施有效監管的重要手段，是關乎到司法鑒定事業能否健康有序持續發展的大問題，必須加以高度重視和認真應對。根據調研反饋情況，《省規定》執行已一年有余，但執行的效果并不十分理想，尚存較大修訂完善的空間，應當適時做出修訂。為此，提出以下建議:1．將備案類收費項目與登記類收費項目實行并軌，統一執行政府調節價?！妒∫幎ā芬幎?，司法鑒定收費實行政府指導價及市場調節價管理，對法醫類、物證類及聲像資料類的登記類司法鑒定收費列入黑龍江省司法鑒定收費項目目錄，實行政府指導價;對備案類司法鑒定收費項目實行市場調節價?！妒∫幎ā穲绦薪肽甑膶嵺`證明，實行政府指導價的登記類收費項目的執行情況有章可循、平穩有序;而實行市場調節價的備案類收費項目的執行情況不盡如人意，并沒有完全釋放出公平競爭、優勝劣汰的預期紅利。所以，應當適時修訂《省規定》，在對登記類收費項目實行目錄管理，嚴格執行政府指導價的同時，將備案類收費項目的市場調節價調整為統一的政府調節價。2．明確對司法鑒定收費標準基準價的上下浮動比率。當前，全國各省(區、市)司法鑒定收費標準大致有兩種模式:一種是以收費標準基準價為基礎，限定收費標準最高價，不得上浮，下浮不限，上海、寧夏即采取這種模式;另一種是以收費標準基準價為核心為基礎，可在規定基準價的基礎上上下浮動一定幅度，北京即采取這種模式?！妒∫幎ā凡扇〉氖堑谝环N模式，即規定收費標準為最高限價，下浮不限。該模式在執行過程中雖然解決了人民群眾反映強烈的“天價鑒定費”問題，有效遏制了高收費的不正當競爭現象，但卻出現了惡意低收費不正當競爭的新亂象，所以，應當適時修訂《省規定》，以司法鑒定收費標準基準價為基礎，限定收費的上、下幅度，即對于一般司法鑒定案件，可在《省規定》規定基準價的基礎上按上下浮動不超過20%的比率執行。3．統一疑難重大司法鑒定案件的認定標準。司法鑒定機構對于疑難復雜和有重大社會影響的鑒定案件可以協商議定收費標準，但哪些案件屬于疑難復雜和有重大社會影響又缺乏認定標準，致使一些鑒定機構對一些簡單的案件也按照疑難復雜案件的收費①。按照《省規定》司法鑒定機構可以在委托人同意協商的基礎上界定疑難重大的司法鑒定案件，并在司法鑒定委托書中注明且經委托人確認，但對此類案件的認定沒有統一標準，所以，省司法行政部門應當盡快細化疑難重大司法鑒定案件的認定標準。建議對符合以下情形之一的，可以認定為疑難重大的司法鑒定案件:(1)可能判處死刑或者無期徒刑的案件;(2)多發性損傷，有三處或以上構成等級傷殘的;(3)同一人身損害致三次或以上住院治療的;(4)同一人身損害案件需作三次或以上鑒定項目的;(5)被鑒定人住院次數達三次或以上的;(6)需要特殊檢材樣品、實驗室特殊檢驗的鑒定案件;(7)鑒定爭議時間長、鑒定次數多、案發時間超過五年(含五年)的案件;(8)檢材有嚴重缺陷的案件;(9)其他經與委托人協商，共同認定為疑難、復雜的其他案件。4．完善鑒定收費協商機制嚴格規范協商程序，細化容易發生爭議問題的具體規定，提高規定的可操作性，既要避免司法鑒定機構巧立名目抬高價格行為，也要遏制故意壓價等不正當競爭行為。司法鑒定機構與委托人協商鑒定收費時，要把當地社會經濟發展水平，尤其是鑒定委托人的經濟承受能力作為首要的考量依據，同時結合司法鑒定案件所需要投入的成本、案件的復雜程度等情形，并參照類似的委托收費標準來綜合確定。同時，《省規定》還應增加規定，對于疑難重大的司法鑒定案件，司法鑒定機構與當事人應當按不高于鑒定標準基準價2倍的上限標準協商議定收費。5．對司法鑒定收費實行動態管理司法行政部門應當對執行情況、鑒定成本和供需關系變化情況進行監測、評價，適時修訂收費管理規定，及時動態調整收費標準，發揮價格調節器作用，保持司法鑒定供需平衡，引導鑒定資源合理布局②。黑龍江省司法行政部門應當根據黑龍江省經濟社會發展實際適時修訂收費管理辦法，做到司法鑒定資源布局更加合理，政府價格調節更加到位，收費標準更加符合黑龍江省人民群眾的支付水平。黑龍江省可以借鑒江蘇等省(區、市)地的制度經驗，將鑒定收費標準的調整期設定為兩年。此外，還應當完善登記類以外鑒定項目收費機制。對未列入鑒定收費基本目錄、未制定收費標準的登記類鑒定項目以及登記類以外鑒定項目，其行業有規定的，從其規定。(四)全面建立司法鑒定的能力驗證機制能力驗證是提高司法鑒定質量和公信力的重要手段，是加強司法鑒定行業管理、提高司法鑒定機構規范化建設水平的有效途徑。黑龍江省司法鑒定能力驗證從無到有，發展成效顯著，但仍有更大、更廣闊的發展空間，能力驗證規模和行業影響力需要擴大，能力驗證專家團隊建設、標準化研究等方面需要持續推進。為此，提出以下對策建議:1．健全能力驗證周期管理機制。連續二年為一個能力驗證周期，相關鑒定機構在一個能力驗證周期一類鑒定業務應至少參加一次能力驗證。2．建立能力驗證結果確認機制。評價結果為滿意和通過的為合格，評價結果為不通過或者不予評價和未反饋的為不合格，按照省司法行政部門要求應當參加而未參加的項目視為不合格。3．建立能力驗證評價結果運用機制。對司法鑒定機構同一鑒定事項連續一次能力驗證結果為不合格的，要求其制定整改方案并予以限期落實，整改后仍不能滿足鑒定基本能力要求的，暫停該鑒定事項的執業資格。能力驗證評價結果通過適當渠道向社會公開。4．探索建立能力驗證新機制。建議省司法行政部門與省質量監督部門聯合開展鑒定能力驗證集中測試，做到“四個共同”，即:驗證活動共同協商、執業信息共同分享、執業檢查共同實施、測試結果共同認可。既有效整合了行政監管資源、提高了監管工作效率，也為司法鑒定機構執業提供了便利、減輕了負擔。5．健全能力驗證常態化長效化工作機制。司法行政部門應當采取培訓等多種措施，促使鑒定機構充分了解與自身業務范圍相一致的、列入司法鑒定科學技術研究所能力驗證計劃的項目，了解本機構鑒定質量在行業中的實際水平，不斷發現問題并明確改進方案，不斷提高自身鑒定能力并提升鑒定質量，增強自身持續發展能力。(五)完善司法鑒定機構和司法鑒定人退出機制當前，黑龍江省司法鑒定準入門檻偏低、寬進嚴出、多進少出的問題較為突出，所以，健全司法鑒定退出機制并細化司法鑒定機構和司法鑒定人注銷情形已經刻不容緩。為此，提出以下對策建議:1．完善司法鑒定機構和鑒定人年度公告制度。司法鑒定人在從業前，接受上崗前的培訓教育;在從業后，接受執業的繼續教育。將年度公告與司法鑒定職業道德、執業紀律考核相結合，每一年度，司法行政部門都對司法鑒定機構、鑒定人執業進行年度考核。司法鑒定機構需向市級司法行政部門提交年度內參與的鑒定案件概況及數量、鑒定意見書副本復印件、鑒定人執業基本條件變化情況、參加培訓和繼續教育情況。省級司法行政部門對考核過程要嚴格把關，對不符合鑒定從業條件的司法鑒定人，不予以年度公告。2．實施“雙隨機”的監管機制。每年按一定比例對司法鑒定機構直接進行抽查檢查，隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員。將“雙隨機”事中事后監管作為年度考核的重要參考依據，把抽檢結果與司法鑒定審核登記相結合，與鑒定資格撤銷、注銷結果相對應。明確抽查事項名稱、抽查依據、抽查比例和頻次、抽查內容、抽查方式、抽查措施、抽查程序、抽查結果處理等方面，形成具體標準和規程①。檢查組由隨機抽選的2～3名執法人員組成，嚴格按照規定進行抽查。應以書面形式，就檢查內容、時間及所需提交的資料等方面對被檢查對象進行具體告知，對檢查中發現的問題，當場予以明確指出，同時責令限期糾正整改，整改不合格，不予以年度公告。3．適時完善《黑龍江省司法鑒定管理條例》(以下簡稱《省條例》)，細化司法鑒定機構和司法鑒定人注銷情形。建議司法行政部門在審核登記中對有下列情形之一的司法鑒定機構，應依法暫停執業資格或注銷、撤銷登記或備案:(1)經檢查不再符合申請條件或執業條件的;(2)設立鑒定機構的法人或者其他組織依法終止的;(3)不具備與其業務范圍相適應的儀器設備、依法通過認證認可實驗室要求的;(4)年度司法鑒定檢案量過低、甚至無正當理由一年內沒有開展司法鑒定業務，限期整改后仍不從事鑒定業務的;(5)業務范圍與其認證認可的范圍不一致，許可期限屆滿，上述范圍仍不一致的;(6)能力評估不符合要求，經整改仍不能滿足鑒定能力要求的;(7)兩年內因同一違法情形被司法行政部門警告兩次以上、情節嚴重的;(8)在停業整頓期間繼續從事司法鑒定業務的;(9)管理不善、被投訴較多、被法院判案后通報的;(10)鑒定人數少于3人的，限期補足，逾寬限期仍未補足的。建議司法行政部門在審核登記中對有下列情形之一的司法鑒定人，應依法暫停執業資格或注銷、撤銷登記或備案:(1)經檢查不再符合申請條件或執業條件的;(2)存在有效投訴而被行政處罰的;(3)司法鑒定意見采信率過低的;(4)培訓或繼續教育成績不合格的;(5)60周歲以上或者年滿65周歲、具有正高級職稱的司法鑒定人，經體檢確認健康狀況不能適應鑒定工作的;(6)在司法鑒定文書質量評查中，經專家認定專業能力嚴重不足、不能勝任司法鑒定工作的。黑龍江省司法鑒定高標準建設管理機制，必須以提高司法效率、維護司法權威、促進司法公正為導向，持續開展司法鑒定嚴格準入、嚴格監管的高標準、規范化建設，持續提升司法鑒定質量和社會公信力，努力讓人民群眾在每一起司法鑒定案件中都能感受到公平正義。

作者:黑龍江省法學研究所課題組 單位:黑龍江省法學研究所