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【摘要】2017年《行政訴訟法》規定了檢察機關提起行政公益訴訟相關內容，這表明行政公益訴訟制度在我國正式確立。但由于該制度尚且處于起步階段，在實踐運用過程中還存在許多問題。因此，如何完善行政公益訴訟制度，更好地發揮該制度的功效，是我們當前迫切需要思考的問題。

【關鍵詞】行政公益訴訟；公共利益；檢察機關

行政公益訴訟作為公益訴訟的一種，通常被理解為當行政主體的違法作為或不作為給公共利益造成侵害或侵害之虞時，為了維護公共利益，特定當事人以自己的名義向法院提起的行政訴訟。

一、我國行政公益訴訟制度的發展歷程

我國行政公益訴訟制度相較于其他訴訟制度而言，無論是在理論研究還是制度確立上都起步較晚。我國行政公益訴訟制度始于在十八屆四中全會中提出的“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。全國人大常委會于2015年7月《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院在廣東等13個省（區、市）開展公益訴訟試點的工作，行政公益訴訟制度在我國正式開啟。最高檢在隨后又了試點方案、試點工作實施辦法及試點工作有關問題的意見，對試點期間行政公益訴訟的工作進行指導。據統計，各試點地區檢察機關在開展試點工作的兩年中，共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。中央全面深化改革領導小組第三十五次會議對試點工作給予了很大的肯定，并認可正式建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經到來。2017年6月《行政訴訟法》修正案審議通過，授權檢察機關可以在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域提起公益訴訟，這標志著我國正式確立行政公益訴訟制度。2018年3月，兩高在的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確了對行政公益訴訟的訴訟主體、受案范圍、訴訟程序等一系列法律運用問題的司法解釋。從試點到立法再到全面推廣，行政公益訴訟制度在我國得以確立。行政公益訴訟制度的正式確立，行政公益訴訟工作也得到了順利推進，并取得了良好的成效。據統計，檢察機關提起公益訴訟制度自2017年7月在我國全面鋪開以來，檢察機關在2018年全年共立案辦理行政公益訴訟108767件。截止2019年8月底，全國檢察機關共立案公益訴訟案件204446件，向行政機關發出訴前檢察建議174534件。

二、我國行政公益訴訟制度的存在的問題

我國行政訴訟公益制度在取得良好成效的同時，由于相關法律制度確立及適用的時間較短，在具體實踐中仍存在一些問題。（一）訴訟主體較為單一。檢察機關是我國行政公益訴訟的唯一提起主體，排除了群眾、組織、團體等享有提起訴訟的資格。這種制度安排，雖然能保證制度運行的有序性和專業性，但也暴露出一些弊端。行政公益訴訟制度在設計之時，主要是為了保障社會公共利益。而與公共利益息息相關的群眾、組織及團體卻不能直接提起訴訟，維護國家與社會公共利益。同時，作為法律監督機關的檢察機關，在處理繁重的法律監督工作的同時，還擔負著提起行政公益訴訟的任務，這在無形之中也增加了檢察機關的工作負擔，難免會分身乏術，使得一些行政公益訴訟案件不能得到有效的處理和解決，偏離了此項制度的初衷。（二）案件范圍界定模糊。《行政訴訟法》第25條將行政公益訴訟的案件范圍界定為“生態環境保護、食品藥品安全領域、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域”。明確了檢察機關在上述四個領域提起行政公益訴訟的權力，還附加了一個“等領域”作為兜底。看似完備的規定卻在適用中遇到了瓶頸。根據最高檢的工作報告相關數據顯示，檢察機關在辦理行政公益訴訟案件中，主要涉及到的案件還是集中在《行政訴訟法》列舉的四個領域，而其他由于行政機關的違法行為給國家利益、社會公共利益造成損害的案件，由于受案范圍規定的不明確，并沒有得到應有的重視。案件范圍界定不清，阻礙了行政公益訴訟制度發揮更好的效用。（三）案件線索來源渠道較窄。《行政訴訟法》將檢察機關在履行職責中發現相關線索作為行政公益訴訟的啟動條件。這種規定排除了其他獲取案件線索的渠道，僅通過履職中發現這一方式難以保證所有損害國家、社會公共利益的違法行政行為都能得到處理。同時，在現實中，也不乏一些有正義感的公民組織勇于捍衛公共利益進行舉報，或者其他機關單位在履行職責、處理公務的過程中發現線索的情況。這些具有真實價值的線索如果被忽略，極易對行政公益訴訟的開展具有不利的影響，給國家、社會公共利益造成不可挽回的損失。（四）舉證責任分配不明確。我國在一般行政訴訟案件中采用的原則為舉證責任倒置原則，即由行政機關需要證明自身行為的合法性。而在行政公益訴訟領域，兩高的司法解釋明確指出檢察機關不僅要提供被告違法行使職權或者不作為的證明材料，還要證明檢察機關已經履行了訴前程序。顯然，檢察機關在行政公益訴訟中承擔的證明責任較重。這明顯與《行政訴訟法》中的舉證責任是相沖突的。對舉證責任分配的不統一、不明確，也是阻礙行政公益訴訟功能發揮的因素之一。

三、完善我國行政公益訴訟制度的建議

（一）擴大訴訟主體的范圍。訴訟主體單一是阻礙行政公益訴訟制度快速推進的因素之一，所以擴大行政公益訴訟提起主體是發展行政公益訴訟制度的有效途徑。結合上述的探討以及我國實際現狀，筆者建議可增加社會團體及組織作為訴訟主體。原因如下：第一，較多社會團體及組織具有公益性及專業性的特點，允許其提起行政公益訴訟，不僅可以更好地維護公共利益，同時也能減輕檢察機關的工作負擔。因此，法律可考慮增加符合條件的社會團體、組織作為行政公益訴訟的合法提起主體。第二，在群眾能否成為提起行政公益訴訟主體這個問題上，筆者持保留態度。雖然群眾的法治意識在不斷增強，但就目前現狀來看，群眾在專業性、個人能力等方面還存在參差不齊的情況，就現階段來看還不宜作為行政公益訴訟的提起主體。但不排除隨著社會不斷發展，公民素質、能力不斷提高之后，也可將其作為訴訟主體的情況發生。（二）擴大行政公益訴訟的受案范圍。行政訴訟法將行政公益訴訟限定在生態環境保護等四個領域，雖然在法律規定中使用了“等領域”作為兜底，但在實踐中，由于規定的不明確，使得檢察機關提起行政公益訴訟的范圍并沒有突破這四個領域。因此，伴隨著社會的發展進步，在界定行政公益訴訟案件的受案范圍時，法律及司法解釋也應與時俱進，適當擴大，將涉及公共安全、城市規劃、土地征收等公共利益的案件規定在行政公益訴訟的受案范圍之中，更好地發揮行政公益訴訟的功用。（三）拓寬案件信息來源渠道。我國行政公益訴訟制度將檢察機關在履行職責中發現相關線索作為行政公益訴訟案件的來源渠道。此項規定將案件信息來源限制在一個較小的范圍之中。基于實踐的需求，筆者建議可適當地拓展案源，將其他國家機關在履行職責、處理公務的過程中發現的案件線索及群眾、組織的舉報、申訴及控告也納入案件信息的來源范圍，以共享案件信息線索，暢通案件信息來源機制，彌補案件信息來源單一的不足。同時，也可對積極舉報的群眾及組織進行適當的獎勵，將公眾的積極性激發出來，一同維護公共利益。（四）明確舉證責任的分配我國行政公益訴訟制度規定由檢察機關就被告違法行使職權或者不作為及已經履行訴前程序進行證明。雖然檢察機關的舉證能力相較于一般行政訴訟案件中的相對人更強，但在行政公益訴。訟這個較新的工作領域，檢察機關的舉證能力并不見得比行政機關豐富。而且行政公益訴訟與一般行政訴訟舉證責任不一致也一直為廣大學者所詬病。因此，由行政機關就自身行為的合法性進行證明，將行政公益訴訟的舉證責任與行政訴訟的舉證責任倒置保持一致更加合理。除此之外，加強檢察機關公益訴訟隊伍建設、完善行政公益訴訟配套機制也是值得我們進一步思考的問題。我國行政公益訴訟制度雖然還處于起步階段，有很多需要完善之處，但相信隨著立法的不斷完善，理論研究的不斷深入，行政公益訴訟制度將會更大限度地發揮它的功用，為維護國家和社會公共利益做出更大的貢獻。

參考文獻：

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作者:朱瑜 單位:安徽警官職業學院