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一、行政規劃救濟的必要性

在公權力主體行政的理念中，行政規劃是為公共利益之需要而對社會資源的再配置。但在實踐中，受到復雜的社會經濟生活以及多元的利益需求等諸多因素的制約和影響，公權力主體不可避免地對公共利益與私人利益進行權衡與博弈，在此過程中，私益的受損已是一種常態。目前，由于傳統的行政法理論并不能夠完全地適用于行政規劃，而且不論是從過程還是從結果意義上來說，行政規劃都急需要一套完整的且適合的理論和制度來規制和解釋。最為重要的一點，行政規劃已經引起了公民權利保障方式上的變革，傳統的行政法權利救濟偏重于權利的事后救濟，但就行政規劃來說，事后的權利救濟自然重要，但事前的權利保障顯得更為關鍵，這是由于行政規劃與一般行政行為的特殊性，行政規劃一經確定，就會對行政相對人的權利產生不利影響和限制，這在普通情況下是無法得到消除的，也就是說恢復原狀的請求得不到實現，就算事后得到了一定的補償或賠償對相對人權益損失來說也是有限的。所謂無救濟即無權利，因此對在行政規劃中遭受權益侵害的相對人的司法救濟和保障自然引起我們的關注和探討。再言之，行政規劃也有其與眾不同之特點。筆者以為，行政規劃的特點有三：

1.準立法性。行政規劃其本身通常是一個規范性的文件，這使得行政規劃在后續行政行為或者政策實施過程中取得基本標準和綱領的地位，這一點與一般的行政立法是共通的。但是又與行政立法相區別，立法是一般性大綱規定，而行政規劃則須根據具體情況來制定并保證實施。

2.政策性。社會的發展需要有前瞻性的思維方式，國家的治理更是如此，這客觀上就要求政府在行政過程中必須統籌兼顧，科學的規劃，已然在目前政府行政行為中占據重要的地位。但政策的一大特點就是因勢利導，實事求是，這也讓行政規劃產生不穩定性。

3.裁量性。相對于其他行政行為來說，行政規劃的特殊性在于它是根據政府行政實踐中的具體情況而構建出作為接下來一段時間的行政目標的藍圖，具有強烈的政策性。基于此，我們不難得出結論：利用成文的實體法律規范的方式對政府的行政規劃進行完全的規制是不實際的，就算存在實體法上的制約，也僅僅只能是原則性的規定，借以給行政主體指明規劃之方向。因而政府機關有了大量的自主權也就顯得合理。綜觀行政規劃之特點，由于行政規劃自身的準立法性，大多數時候使得行政主體既是規范的制定者又是實施者，故而給私益被侵害的出現留下一個節點。再者，由于規劃的政策性而使得行政規劃的實施產生變數，對公民的信賴利益造成威脅。行政行為自古以來就具有的裁量性也讓行政權力的濫用留下極大空間，這就是公權力與私益的矛盾。諸多學者對此做出巨大努力，最有效的途徑在于權利的保障和救濟。正因為行政規劃的特點注定行政過程中公民私益在與公權力的沖突中始終處于下風，所以對行政規劃救濟途徑的探尋顯得尤為重要。

二、行政規劃救濟的對象

一切權利都有可能面臨被侵害的危險，因為權利人之權益往往與否定其權益的其他人的利益相對立。有了權益的被侵害或者被侵害的危險，自然也有了相關的救濟，這些救濟所指向的對象，我們稱之為利害關系人。在現行的每個法律關系中都存在著利害關系人，基于行政法律規范而出現的行政法律關系也不例外。行政法上的利害關系人包含兩類人，一是行政相對人，與行政主體相對應，受行政行為直接的規制；二是行政相關人，泛指有權利義務受政府機關依職權行為所規制的所有人。行政相對人是指行政主體的依職權行為所影響的人，所以是救濟的主體毋庸置疑，但是由于行政相關人這個概念所涵蓋的對象十分廣泛，若是都作為救濟的對象將造成救濟制度運行的極大負擔，是以在此應進一步甄別。筆者以為，行政相關人中可以尋求救濟的應當是受到了行政行為的直接影響而引起其權益的損失或有即將損失的必然性，而非可能。這才符合救濟制度的初衷，不然濫訴的后果極大可能出現。規劃的利害關系人如前文所述，亦包含以下的人，一為行政相對人，再者就是權益受到規制而出現變動的行政相關人。我們都知道，法律賦予每個公民以諸多的權利，有人身權，有財產權，有請求權，有批評建議權等等，這些權利總的來說是有程序性權利與實體性權利之分的。在有關的行政規劃各個階段中，當事人所享有的程序性權利主要體現在行政規劃的擬定階段，即規劃的協調論證階段。在此過程中，參與的人們享有建議權，知情權，以及聽證權。建議權是行政主體在規劃進行草擬的階段時，相關的當事人應當被允許就規劃本身進行建議，可以口頭也可以是書面或其他形式。知情權作為我們每一個公民所享有的憲法權利之一，利害關系人有權知悉與其有關的規劃內容等。聽證是關系人向行政機關提出自己的意見一種法定方式，法律應當予以保障。與程序性權利對應的自然是實體性權利，主要體現為利害關系人的人身權和財產權，但隨著社會日益多元的發展，新的權利類型的出現也需要我們對之認真對待，比如環境利益等，也應當將之納入實體性權利的范疇，而這些也主要出現在規劃被確定之后。在規劃確定之后的實踐中主要有兩種狀態，一是規劃被履行，此時若是關系人的權益受到侵害，應當享有撤銷請求權，這是基于行政行為的合法性原則，當事人有權請求撤銷行政規劃；還有就是防護措施請求權，這是一種預防性措施，以避免在規劃實施過程中造成當事人權益損害，在德國《聯邦行政程序法》中有所規定。二是規劃并沒有被履行或者規劃發生改變和撤銷。在這種情況下關系人請求權的理論支撐是行政領域的信賴保護原則，法律應當保護公民的合法預期。以此推之，相關的人的權利有四：一是規劃存續請求權，這是一種意在反對行政規劃的變動和撤銷的權利，但是一般情況下是不予認可的，不然會導致私人利益優于公共利益，僅僅在例外時候才存在；二是規劃執行請求權，此權利意在使規劃結束不履行的狀態，與規劃存續請求權相似，在一般時候此權利也是不存在的，也僅在特殊情況下存在；三是過渡措施和補救措施請求權，當事人因為規劃的改和廢而造成權益損失的時候，可以請求予以補救和幫助，但損失的權益必須是具體的；四是補償、賠償請求權，這是相關當事人一項極為關鍵的權利適用國家賠償法的規定。

三、行政規劃司法救濟制度的構建

（一）行政規劃救濟的適用范圍

學界依據不同的標準將行政規劃進行了不同的分類，其中最經常使用的分類方式是根據行政規劃的拘束力的不同程度將之分為建議性規劃、影響性規劃以及拘束性規劃。

1.建議性規劃。這種規劃完全不具有法律約束力，僅供建議使用，基本上這種規劃是以行政事實行為的方式出現，兼之有行政指導的方式。

2.影響性規劃。這種規劃沒有約束性，但又不僅僅只是建議，包含有行政主體期望公民可以作出符合規劃目標的行為，但公民或者法人是否要接受，完全取決個人意愿。

3.拘束性規劃。該規劃對其所涉及的對象具有法律上的約束力，也因此，法律對其作出限制，應當適用法律保留原則。再者言之，拘束性規劃對私益可以產生影響，有私益受侵害的可能，自然也存在對侵害后的救濟的探討。行政規劃的多樣性自然使得對其的救濟制度也要具體分析。在建議性規劃中，規劃僅僅只是作為一種建議，性質上為行政事實行為，對當事人不具有強制性，當事人可以自主選擇接受與否，行政權并未有對當事人的直接干預，因而不會有行政權對當事人損害后果的發生。影響性規劃對相對人來講也不具有拘束力，雖然其不僅是建議，有行政主體一定的期望，但是行政權的強制性依然沒有作用在相對人身上，相對人完全可以憑自己的主觀意愿來行事，并不受制于行政權。總體而言，對建議性和影響性行政規劃來說，由于其并未有強制性，雖然也可能對關系人產生影響，但這種影響無法產生當事人權利受損的后果，而且是可規避的，再者這也非行政主體想要積極追求的結果。因而，從性質上來分析定性，建議性和影響性行政規劃屬于行政事實行為。而在我國目前的法律規范中，司法救濟是無法適用于此的。這里出現爭議的就是對拘束性規劃性質的認定。有人認為，即使是拘束性規劃，對關系人產生的影響也是將來的，而且是由后續行為引起的，所以不會有法律效果。筆者不認可這種觀點，雖然是對將來進行影響，但是不可否認在許多時候已經對現有權利義務造成了影響和限制，規劃的頒布很大程度上是為了對目前的權利狀態進行限制以利于將來規劃的實施，法律效果自規劃確定頒布之時已經產生了。因而，不難得出結論，拘束性規劃是一種行政法律行為。至于是抽象還是具體行政行為，關乎當事人之救濟權，在下文可訴性部分予以探討。

（二）行政規劃的可訴性

由于行政規劃定性尚未形成普遍的一致觀點，所以對于行政規劃是否可訴的問題，不管是在德國、日本、臺灣還是在我國大陸地區，也不論是理論還是實務，都存在著爭議。根據我國《行政訴訟法》第2條、第11條、第12條以及《行政訴訟法司法解釋》第1條之規定，在我國，只有具體行政行為才可以提起行政訴訟。因而對規劃進行的可訴性分析，從根本上來講可以歸結于規劃是否是一個具體行政行為的命題上。一個具體行政行為除了有行政法律行為的一般特征之外，最關鍵在于與抽象行政行為的區別上，即調整對象是否針對確定的當事人。對于規劃來說，由于建議性規劃與影響性規劃是一種行政事實行為，是故不具有可訴性，在此，筆者主要討論的是拘束性規劃的可訴性。拘束性規劃的可訴性主要在于兩個方面，即法律效果和調整對象。行政規劃一經確定，就會對相關人產生權利義務的設立、變更或終止的影響。雖然有些學者認為，行政規劃對關系人權利義務的影響并不是直接的，因為規劃不過是個藍圖，對關系人的限制僅僅停留在法律所賦予的一種附帶效果，而非針對特定人的具體處分。但是我們不能否認一點，即在規劃確定頒布之后，為保證規劃后續的順利實施，當事人必然會被限制對自己權利義務的處分。既然已經出現了有關權利之形成效果，那么自然的行政規劃之法律效果也就確認無疑。而在調整對象上，拘束性規劃由于對當事人形成強制性的效果，其在調整對象上應當是可確定的。如在城市規劃中，即使人數眾多，但是被調整的群體也是特定的。有些人將人數多等同于調整對象的不特定，這是不當的。所以，行政規劃的可訴性是可以被確定的。但該在何時提起也是一個爭論焦點。行政規劃通常要經歷幾個階段，擬定目標，草案制定，科學論證，規劃確定，規劃頒布。德國行政程序法規定，計劃確定裁決是可訴的，而其他的則是階段性行為，未有權利義務的形成性效果，所以不能起訴，這也是行政訴訟成熟性原則的要求。

（三）司法審查

在德國，針對行政規劃進行的司法審查范圍大體上僅僅限于合法性審查，一般時候對規劃的合理性并不需要進行審查。當法院審查規劃的時候應當依據現有法律的規定來執行，基本上不允許也避免了自由裁量的介入。這是由于規劃強烈的政策性導致的，對于政策性的內容，一定程度上來說并不是司法所該涉及和所擅長的，排除司法的過多干預也可以保障行政的即時有效性。另外，法律規定的司法機構可以對行政規劃所涉及的利益衡量進行一定的審查，從本質上來說，這就是合理性審查。因為涉及利益衡量的方面主要是行政合理性，本質上是屬于行政裁量的范疇。在我國，目前實務中并沒有對行政規劃進行司法審查的經驗，而參考外域的理論和實務可以給我們一定啟示。行政規劃的司法審查應當是部分的，受行政規劃自身所具有的廣泛的裁量性造成的，所以只能是部分審查而非全面審查。審查主要是兩方面：一是合法性，二是合理性。所有政府所做出的依職權行為都應該堅持依法行政原則，規劃行政也是如此。法院進行合法性審查的時候要注意幾個關鍵之處，即主體、權限、程序合法與否，以及規劃的一致性與否。主體合法，權限合法，程序合法是行政法上的一般行政行為所必須堅持的。規劃的一致性則是指規劃位階順序方面，處于下位階的行政規劃必須與上位階的行政規劃具有一致性，否則應當無效。對行政規劃合理性的審查,考慮的重點在于利益衡量，一般來說，利益衡量就是行政規劃進行合理性審查和考慮的核心部分。利益衡量在行政規劃進行合理性審查的過程中主要體現在以下的內容，首要的是在對規劃擬定之前，應明確規劃的應然性；其次是在制定后，要明確規劃內容的合理恰當性。

（四）行政補償

行政補償，也可以被稱作行政損失補償，是法律設立的對行政主體的合法行政行為造成行政相對人損失而對相對人實行救濟的制度。行政規劃是行政主體依據法律賦予其的權力而做出的一種行政行為，這個行為若是合法的，關系人則對其損失可要求補償；若是違法的，自然可依訴訟途徑對其撤銷，此處探討之補償則是針對合法的行政規劃。當今世界上大多國家已出臺了行政賠償的相關法律，且其法律規范也漸趨成熟，但是對行政補償卻未有太多的規定，大多依靠單行法律法規進行規制。再者，從世界范圍內現行各國的立法來看，行政補償范圍明顯小于賠償之范圍，賠償范圍一般包括直接損失和部分間接損失，物質損失和精神損失。但是補償卻僅限于直接損失，在大多數時候，當事人得到的補償往往小于其受到的損害。這就為在行政規劃中利益受到損失的關系人的權利救濟造成一定阻礙。目前我國并沒有相關法律法規來對補償及其范圍作統一規定，法律法規僅僅對幾種情形規定了可以行政補償。而在行政規劃中，筆者認為，主要的補償范圍存在于兩個方面：一是規劃確定的損失，這主要是針對規劃后續實施過程中存在的對關系人的不利益性，比如征收、征用的情形。但是不能等待不利益性的實際發生，所以應當貫徹事先補償原則，一方面可以提高行政效率，另一方面也體現行政主體對私益的尊重；二是規劃變更或終止的損失，行政主體應當保護公民由于對行政規劃的信賴而造成的各方面損失。對于補償的標準，法律只能作一個籠統的規定，即當事人應得到的補償是合理、正當、相當的。這是由于不同情形下標準也是不一樣的，國家立法難以確定統一標準。但是，各個地方可以針對本地區的具體情形對此作出盡可能具體的規定，以保障公民尋求救濟的暢通。

作者:謝樑 單位:福州大學法學院