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［摘要］城市設計作為一種法定規劃的補充，重點研究的是規劃布局、城市面貌、城市功能，尤其關注公共空間的一種規劃設計，但在中山市長期的規劃工作中發現，城市設計往往難以落實到規劃的實施與管理中。本文將以中山市長江路為例，從城市設計如何通過控制導則、土地管理、政策配套等方面實現規劃的有效管控和指導后續的開發建設。

［關鍵詞］城市設計導則；土地管控；控制性詳細規劃修編

中山古稱香山，是一代偉人孫中山先生的故鄉。在改革開放之初，秉持著“敢為天下先”的精神，中山迅速崛起，成為廣東四小虎之一。當前，廣東省正在全面推進“三個適宜”新型城市建設以及珠三角灣區的“二次開發”，中山迎來了區域整合與戰略轉型的新機遇。憑借自身雄厚的經濟實力以及港珠澳大橋、廣珠西線高速、沿海高速、深中通道、深茂鐵路、廣珠城際軌道等區域交通基礎設施的建設，中山將逐步發展成為珠江西岸的經濟橋頭堡和樞紐城市，承擔起地區性中心城市的職能。長江路位于中山市中心城區與火炬開發區的結合部，串聯岐江新城總部經濟區、東區商務中心、中山博覽中心、長江旅游休閑度假區等城市重要節點，是中心城區內南北向的重要交通干道，也是中心區城市形象的集中展示地段。面對機遇，同時結合長江路升級改造工程，規劃通過對長江路沿線區域的功能定位、用地性質、交通組織、綠地景觀、地下空間、公服配套、開發模式等的綜合研究，對長江路沿線的土地開發、城市形象提出明確的愿景和控制說明，為下一步控制性詳細規劃修編以及城市建設提供建議和指導。

1問題與策略

本次城市設計的內容涉及用地規劃、交通規劃、公共空間及景觀設計、公服及市政設施規劃等方面，但各部分的規劃構想在目前的法定規劃體系中無法完全體現，規劃通過借鑒目前國內一線城市的先進城市管理辦法，結合中山自身的規劃管理體系，探討如何通過城市設計導則，立體綜合開發、加強政土地使用管理。

2城市設計導則指導和控制土地開發

本城市設計為藍圖式的規劃，是對長江路沿線一定地域空間內各物質要素的綜合設計。在此基礎上，為提高城市設計與規劃管理的銜接，針對城市公共空間環境及具體地塊開發兩個層面，本規劃分別提出了城市設計控制導則與地塊控制圖則，以指導后續的開發建設。2.1城市設計控制導則。主要為街道、開放空間、建筑形態、場地開發、街道設施與家具、照明、廣告標識系統共7個方面，均為指導性控制內容。2.2地塊控制圖則。強制性控制內容為：地塊用地性質、用地面積、容積率、建筑面積、綠地率、建筑限高、公共服務設施、配建停車泊位、公共停車泊位、建筑退縮界線、塔樓控制范圍、禁止機動車開口路段、騎樓界面（含騎樓高度、寬度等斷面控制）、過街連廊、建筑貼線80%界面共15個方面。指導性控制內容為：地塊機動車出入口、過街地下人行通道、公交車站、公共自行車租賃點共4個方面。通過城市設計控制導則可以在整體系統性的設計對片區加以指導控制，再配合地塊控制圖則的強制性控制內容和指導性控制內容落實各地塊中各落實城市設計要素，能有效提高城市三維設計在具體開發中的控制力度，但由于城市設計并非法定規劃，上述控制內容，可通過控制性詳細規劃修編進行研究落實，并在后續的土地開發出讓中，作為出讓地塊的設計條件，提高城市設計的可實施性。

3立體綜合開發利用城市土地，發揮城市形態效應

雖然城市設計導則能有效指導和控制對各地塊開發條件，但基于尊重實際情況的考慮，仍會保留較大的彈性空間供土地開發者進行調整。為實現整體城市形象，發揮城市形態效應，建議實行立體綜合開發利用城市土地，進一步實現各城市要素的整合，例如可通過城市土地地上空間和地下空間的綜合利用，把各地塊、各業主在不同開發時序中仍能保持一定的系統性的聯系，實現資源整合的最大化，具體措施如下：3.1城市土地地上空間利用。一是高層建筑樓層的功能分流。高層建筑，特別是臨街、城市中心區位、繁華地段的高層建筑，應該實施功能分流。二是設立高架道路或高架人行道。在土地比較緊張的城市，尤其在城市繁華地段或交通樞紐地段，興建高架道路、高架人行道，可在空中實現人、車分流，解決用地緊張、交通擁擠的問題。三是城市公共設施立體化。根據城市總體規劃，因地制宜，可將公共電話亭、行人休息場所、公廁等公共設施建筑修建成多層建筑或集多種項目于一體。3.2城市土地向地下空間拓展。從某種意義上講，城市土地的地下空間開發比地上空間規劃更具可行性，潛力更大。在節約能源和資源、密閉性能等方面比較明顯地優于城市土地的地上空間開發。其開發形式多樣，前景樂觀，主要有：開發地下停車場所；地下交通網，包括地鐵、地下公路隧道、地下步行系統及地下過街道等；開發地下商業窗口及綜合服務設施；地下倉庫；地下公用管線系統、綜合隧道等等。

4強化土地用途空間管制、加強土地使用管理

土地用途管制和利用管理是從政府角度保證土地使用恪守社會利益最大化的原則，亦是實現城市設計設想的重要保障。為確保土地使用符合城市設計的設想，必須對不同土地的使用性質、所有權屬及其轉移等予以必要的限制。土地規劃部門應根據土地使用規劃的目標和內容，進行一定的功能分區和用途規定，土地必須按規定用途進行規劃后才允許開發。建立與新形勢相適應的土地規劃體系，土地使用規劃是市場經濟條件下政府對土地使用進行干預的重要手段，有土地使用管理的龍頭之稱。但目前我國土地規劃體系并不完善，土地使用的總體五級規劃體系內容比較雷同，大多是宏觀上過細，特別是新《土地管理法》的實施，各級規劃由于其性質和作用不同，其側重點和內容深度應不同，土地使用規劃的目標、內容、方法應有所改革。越是到下層，越應充分體現規劃的具體可操作性。土地使用規劃，應充分體現市情和區情，按照社會經濟發展目標和土地使用總體規劃進行區域性土地使用布局，進行土地用途管制區域劃定，確定分區土地使用方向和土地使用管制規劃，在此基礎上推動城市設計中分區管理與指標控制相結合，采取多種經濟措施限制非適宜和非允許用途的建設項目。土地使用是一項復雜的系統工程，在現有體制下，涉及的管理部門也較多。因此必須提高利用過程的科學性，強調各部門協調性，實現綜合管理是實現城市設計構想的重要保障。4.1構建土地利用評價體系，實施土地使用跟蹤管理。土地使用是一個動態的過程，其集約利用情況直接影響到資源的合理配置，因此決不能做一錘子買賣，只批地不監管。為了切實發現和解決土地使用過程的問題，相關部門應著力構建土地利用評價體系，對已利用的土地進行評價并根據結果提出改進意見，做到土地使用的跟蹤管理。4.2建立共享信息平臺。加強動態綜合管理。因為土地管理工作牽涉的部門眾多，在實際工作中往往出現步調不一、數據不一的情況。為保證土地更有效地進行管理，各部門應及時協調工作，首先要在技術層面上解決障礙。政府應考慮跨部門建立統一的GIS平臺，實現綜合數據庫的共享利用，利用信息化手段加強對土地使用的管理工作，使各部門都能做到對新區土地狀況的及時把握。

5制定相應的政策強化政府的調控作用

城市規劃是城市政府的重要政策手段之一，作為實施這樣政策體系的實體，應當是城市的整個政府部門。在發揮規劃、土地、環保、房地產管理等部門作用的同時，建立政府、開發商、拆遷戶和市民整體利益的四方協調保障機制。在各個部門制定和執行政策時，都應當以規劃的基本原則和法定指標作為城市空間和土地使用開發決定的依據。同時，政府應當制定相應的政策強化政府的調控作用：首先，加強對城市用地分期投入開發總量的宏觀控制；其次，保持城市公益性用地與開發性用地的合理比例，保障公共設施的實現；再有，控制城市建設容量，引導城市景觀設計。建立專家審查制度，針對重要城市節點地段，具體的建筑設計方案需提交專家審查會審查，并將此條款納入到地塊的設計條件中，為建筑管理提供技術支撐。

6結語

通過對中山市長江路沿線用地的發展及當前規劃中存在問題的分析研究，初步提出城市設計導則在城市規劃中的應用，并探討一種新的對應于區域協同發展為基點的立體綜合開發、土地用途空間管制的辦法，并在制定相應政策上，通過政府的組織與運作機制、提升城市設計的編制與管理實施等。

作者:曾健 陳靜 單位:中山市規劃設計院