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一、灌區改革進展情況

湖南省在社會主義市場經濟條件下的灌區管理體制改革試點始于鐵山灌區。1995年12月，鐵山灌區管理局針對灌區線長面廣、管理難度大、維修任務重、資金籌措能力弱、水費計收難、多頭管水、水資源浪費大等弊端，借鐵山灌區作為湖南省利用世行貸款水利項目一個子項目之機，借鑒國外灌溉管理的先進經驗，結合本灌區的實際，對北灌區內的臨湘市長塘鎮進行“公司＋協會＋用水戶”灌溉管理模式的改革試點，成立了全省第一個農民用水戶協會——鐵山灌區臨湘長塘農民用水戶協會，長塘支灌區的1693戶農戶全部申請入會，農民投票選舉了用水戶代表，民主產生了協會主席和執委會成員。在地方政府和鐵山灌區管理局的支持下，用水戶積極籌資投勞，新建和改造支渠17．4km，興建田間灌排渠道16．5km，擴大灌溉面積133hm2，改善灌溉面積267hm2。改革后工程運行的第一年平均增產糧食1230kg／hm2，用水戶水費無一拖欠。在長塘用水戶協會成功試點的基礎上，鐵山灌區不斷總結經驗，逐步在本灌區推廣并完善該模式，目前整個灌區已建立農民用水戶協會24個，用水戶聯組36個，入會農戶6．04萬戶，管理灌溉面積2．03萬hm2，占設計灌溉面積（5．7萬hm2）的35．6％，占有效灌溉面積（2．73萬hm2）的54．3％。

湖南省在鐵山灌區“公司＋協會＋用水戶”成功經驗的基礎上，按照水利部、國家計委對大型灌區建設與管理提出的要求，結合以節水為中心的大型灌區續建配套，適時推行了以轉換灌區經營機制為重點的大型灌區管理體制改革。官莊灌區瀏陽片通過改革和改造，灌區面貌煥然一新。2001年5月，省水利廳和衡陽市政府在深入調查研究的基礎上，出臺了《歐陽海灌區經營管理體制改革方案》，在全灌區推行“公司＋協會＋用水戶”經營管理模式，成立用水者協會，灌區管理局水費計收有了重大突破，灌區面貌大為改觀。在六都寨、雙牌、黃材、青山垅、官莊、澧陽平原、青山水輪泵站等灌區，亦成功地實施了“公司＋協會＋用水戶”管理模式試點，均收到了很好的效果。目前全省大型灌區共建立用水戶協會129個，入會農戶158036戶，管理灌溉面積4．45萬hm2。改革后的灌區，提高了灌溉效益，增加了灌溉面積，建立了良好的灌溉管理秩序，加強了工程維修養護，提高了水費實收到位率。

二、存在的主要問題

1．基礎設施薄弱

湖南省灌區工程大多已運行幾十年，由于年久失修，老化嚴重，導致效益衰退。目前，大型灌區均未達到設計標準，15處大型灌區設計灌溉面積46．34萬hm2，有效灌溉面積為35．12萬hm2，“九五”期間年平均實際灌溉面積為32．78萬hm2，僅為設計規模的70．7％；渠道工程多未襯砌，崩垮滲漏嚴重，實際灌溉區渠系水利用系數僅為0．45，造成了水資源的大量浪費。灌區基礎設施的現代化水平低，大部分灌區沒有遙控遙測設施，還是依靠人工測報水位、傳遞信息、操作設備，生產效率低下。干旱季節用水秩序混亂，攔水、搶水等現象時有發生，灌溉工程管理難度大。

2．人員包袱沉重

一是人多。大型灌區現有在崗職工總人數5832人，而按工作需要只需要3278人，超員44％。寧鄉縣黃材灌區有效灌溉面積1．89萬hm2，現有職工668人（不含離退休145人），人均管理灌溉面積僅為28．2hm2，被戲為“可以一個星期上班兩天、休息五天”。二是人員結構不合理。全省大型灌區現有初級以上職稱的專業技術人員778人，僅占總人數的9．99％，其中擁有高級職稱的僅11人，占總人數的0．14％。行政人員過剩，專業技術人才短缺，管理隊伍素質低，制約了灌區工程的持續健康發展。

3．經濟效益低下

水費是灌區管理單位的主要經濟來源，是灌區發展的經濟基礎，但全省大型灌區水費計收情況差。一是水費標準低。目前執行的農業灌溉水價仍是湘政辦發[1990]41號文件規定的農業用水價格按每畝9～13kg稻谷收取，這個價格遠遠低于各灌區測算的實際供水成本價格。隨著近年來糧價的降低，農業水費收入亦隨之減少。二是水費計收難，實收到位率低。目前大多數灌區通過鄉鎮財政代收水費，存在克扣、截留、挪用水費現象，水費實際到位率低。全省15處大型灌區“九五”期間按實際灌溉面積每年應收水費糧4960萬kg，折合人民幣3170萬元，平均實收水費只有1766萬元，平均每畝實收水費僅3．59元，實收到位率為55．7％。“九五”期間，全省大型灌區管理單位每年虧損達1758萬元，還不能維持管理人員的基本工資，工程的維修養護和職工的生活福利無法得到保障。

4．管理體制不順

灌區現有管理體制已經不適應社會主義市場經濟的要求。一方面，灌溉管理還是依賴基層政府的行政手段，與市場經濟大環境不相適應，協調組織乏力；另一方面，“水是商品”的意識不強，水資源的分配還是大鍋水模式，供需雙方的位置沒有擺正，責任沒有分清，大部分灌區用水者參與管理的具體組織和措施不到位，“水市場”在水資源優化配置中的基礎性作用沒有得到重視和發揮，水資源的分配和管理還沒有真正走上法治軌道。

三、灌區體制改革構想

湖南省灌區體制改革經過6年的探索與實踐，取得了初步成功的經驗與成果，全省推行體制改革的條件已基本具備。下一步，全省灌區體制改革要進一步明確指導思想和改革目標，確定改革的內容和模式。爭取用3～5年時間，按照“鞏固、落實、完善、深化”八字方針完成全省大型灌區體制改革工作。

1．灌區體制改革的指導思想和目標

大中型灌區體制改革的指導思想是：以鄧小平理論和總書記“三個代表”重要思想為指導，以《水法》等有關政策法規為依據，改革現有管理體制和運行機制，加強工程管理，積極發展灌區經濟，改造現有灌區設施，推行用水戶參與灌溉管理，提高灌區經濟效益、用水效率和灌區服務功能。改革的目標是：建立產權清晰、責權明確、政事企分開、管理科學的灌區管理體制和運行機制，從過多的依靠行政手段轉到政府組織、引導、扶持，用水戶參與，自主管理，適應社會主義市場經濟體制的軌道上來，從而實現水土資源的優化配置，使灌區走上可持續發展之路。

2．改革的內容及模式

（1）改革灌區管理體制，推行用水戶參與灌溉管理的管理模式

各水庫灌區管理局（處、所）應明確為行政或賦予行政職能的事業單位，統管并協調樞紐、灌區及本工程其他獨立經營單位的工作，下設灌區供水公司，為非營利準公益型事業單位。供水公司負責總干渠和干渠的運行管理、維修、養護、水量分配、水費計收以及本灌區更新改造和續建配套計劃的實施，協調和指導本灌區用水戶協會的工作。各灌區可根據工程規模和實際情況，成立若干供水分公司。以支渠渠系水文邊界為劃分依據成立農民用水戶協會，以斗、農渠水文邊界劃分成立農民用水戶小組（或聯組或分會），負責支渠及其以下小型工程的運行管理、維修養護、續建配套、田間節水工程建設、水稻控水灌溉增產技術推廣、核實本會（小組、聯組、分會）各用水戶灌溉面積并造冊上報、申報用水計劃、安排本渠系灌溉調度、統計水量、結算水費、直接面向用水戶計收水費。用水戶協會應為具有法人地位的事業性社團組織，實行獨立核算，自主經營。現階段，用水戶協會的組建可考慮分兩步走，即由現有渠系管理人員競崗參與逐步過渡到由用水戶代表選舉產生。

（2）改革運行機制

在明確灌區供水公司和用水戶協會自主經營權后，要使灌區供用水管理從過多地依靠行政干預、用水戶通過政府向供水單位要水的傳統做法，轉到政府引導和扶持，用水戶參與，供、用水雙方面對面，按合同供水上來。供水合同由灌區供水公司與用水戶協會或其他生產經營者簽訂，詳盡規定雙方的權利和義務，包括灌溉面積、分配水量、供水時間安排、各時段灌溉水量、應繳納水費以及繳納水費的時間等。通過推行合同供水，可達到節約用水、計劃用水的目的，實現水資源的優化配置，同時增加灌區管理單位的收入，增強經濟實力。

（3）改革水費收費機制

水費收費機制的改革是灌區體制改革的關鍵。現行水費收費方式大多為鄉（鎮）財政或政府代收，提取一定比例的手續費后再轉交灌區管理單位。但部分鄉鎮任意克扣、截留、挪用水費，致使灌區各項工作難以為繼，嚴重影響了灌區的發展，必須改革。

優先推薦的水費收費方式為由用水戶協會直接向用水戶收取，然后按供水合同條款的要求上交給灌區供水公司；水費的收取應實行“三統一”，即統一收費政策，統一收費標準，統一收費票據。已具備條件的灌區可實行“基本水費＋按方收費”，條件暫不具備的可暫按畝收費，待條件成熟后，逐步過渡到“基本水費＋按方收費”。湖南省新的水費計收政策即將出臺實施，這將有力地推動灌區的鞏固改造，穩定管理隊伍。

（4）改革用人機制

灌區供水公司可按水利部有關規定，秉著“精簡、高效”的原則，結合本灌區實際情況定編、定員、定崗。改干部任命制為聘用制，實行目標責任考核制度，能者上，庸者下；管理人員和工人實行競爭上崗、雙向選擇、優化組合的人事動態管理。在分配制度上，調整現有工資結構，建議推行“檔案工資＋效益工資＋獎勵工資”的工資結構形式，將工作實績與工資獎金掛鉤，形成能者多勞、按勞取酬的工資分配激勵機制。