導語：水務局城市水資源管理論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

這是一篇在水資源管理上提出了很多新的思路和方法的佳作。原發表于《中國水利報》。為使更多的讀者能從中受到啟發，給地方機構改革提供思路和借鑒，作者特作了修改，在本刊再次發表。

目前，地方機構改革正在進行，為了對全國城市水資源管理體制改革提供借鑒。1999年我到陜西、北京、黑龍江、深圳、天津、美國圖森、法國巴黎和德國，考察了這些國家和省市的城市水務管理體制。

隨著人口增長、經濟社會發展和全球氣候變遷，水資源在世界范圍內已成為稀缺資源。水資源這種稀缺資源的優化配置是可持續發展的重要內容。因此，以工程建設為主的工程水利向以資源優化配置和環境生態平衡為系統目標的資源水利轉變勢在必行。資源水利的分析基礎是以流域為系統，對大氣水、地表水、地下水和污水進行系統分析和統一規劃，在此基礎上科學地開發、利用、治理、配置、節約和保護。因此，一些發達國家已提出應該把歷史上以戰爭為基礎的省區界線改為以流域劃分。

聯合國組織近年一再強調大城市水資源是世界水資源問題中的重點，而管理又是城市水資源問題的核心。我國京津滬三大直轄市都是缺水地區，北京、上海屬人口壓力缺水地區，北京人均水資源不足300立方米，上海人均水資源不足200立方米，天津更屬于生態缺水地區（即自然水生態不平衡），人均水資源僅153立方米，都屬于極度缺水。北京、天津和上海三大直轄市地域狹小，僅是河流流域的一部分，都要依靠外來水源。北京、天津周邊地區水資源都十分緊缺；上海境內雖有滾滾長江水流過，但水質取決于上游，水質型缺水問題已很嚴重。要解決京津可持續發展的水資源保障問題，建立以流域統一管理為指導思想的水務局城市水務管理體制，從而在城市中實現工程水利向資源水利轉變是當務之急。

一、什么是水務局

主席說：“要加強流域水資源統一管理和保護”。水務局就是在城市區劃內防洪、水資源供需平衡和水生態環境保護的城鄉統一管理體制的執行機構。國際上普遍認為現代城市要建立統一管理的道路網、電力網、水網和信息網四大網絡，水網是至關重要的一環。水務局管理體制的科學基礎是水資源以流域為基礎的系統管理思想，發達國家城市大多建立這種機構管理城市水資源，取得了好的實踐效果。例如巴黎對水事務的統一管理被認為是世界上最好的，得到聯合國的肯定和推薦。我國深圳市1991年鬧水荒直接經濟損失達12億元，1993年又發澇災，直接經濟損失14億元，自借鑒香港經驗1993年成立水務局以來取得了很好的效果。1996年陜西率先開始城鄉一體化的水務局管理體制，洛川縣城日供水量從800噸增加到4000噸，年水費收入由20萬元增加到100萬元。黑龍江自1999年推行水務局體制，已經取得積極成效。

1、城市區域不是流域，為什么要水務局來管？

目前國內外城市區劃都不以流域為基礎，而目前行政管理以行政區劃為基礎。法國議會甚至討論：過去的行政區劃考慮的是戰爭，以河、山分界，今后應改為以流域分界。在此，在行政區劃內盡可能大的范圍內統一管理水資源，就是盡可能地遵循“加強流域水資源統一管理和保護”的原則。

2、為什么在城市區域內要城鄉一體化統一管水？

從未來趨勢看，大城市區劃內城鄉一體化是必然趨勢，水是聯系城鄉的紐帶，更要一體化管理。

江主席說管水就是三件大事，防洪，保證水資源供需平衡，保護水生態環境，從這三件大事來看都需要城鄉一體化統一管理。

防洪顯然需要城鄉一體化管理。

當前城市范圍不斷擴大，和幾十年前不同，上海和天津的主要水源地都不再在城區，僅從水源地保護和供水來看，就必須城鄉統一管理才能保證供需平衡。

城區地域狹窄，人口密集，不能構成科學的生態圈，更談不上生態平衡，必須城鄉一體化考慮。北京和上海的上游污染都觸目驚心，如果上游污染治理和本村治理水平不在一個數量級，顯然是事倍功半，甚至徒勞無功。因此不僅要城鄉一體化管理，還要在此基礎上統一與上游省區協調。

3、水務局歸什么口和名稱并不是問題的核心

目前困擾各城市成立水務局的重要問題是歸水利、歸農口、歸城建口、還是歸計委口，這并不是問題的實質，可以因地制宜處理。當務之急是依法、依政府三定方案進行水資源的統一管理。同時名稱也不是主要問題，目前國際上（如德國、荷蘭）也有叫水務委員會（Waterboard）的，下設行政機構統一管理。

二、目前大城市水資源管理的現狀

當前我國很多地方的水資源管理都是“多龍管水，政出多門”。如有的地方是水利局、地質礦產局、規劃局、公用局、市政局、地礦局和建委五龍管水；水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用；工作交叉，責任不清；政企不分，效益不佳；缺水由誰負責？水源和輸水污染找誰？地面沉降如何解決？污水處理廠沒有運行費怎么辦？問題成堆。主要是：

1、多龍管水人為地增加市政管理的難度有的城市往往一件事涉及到幾個部門，涉及到兩個主管口，一位副市長定不了，就得兩位副市長協商，甚至要常務副市長或市長出面協調。同時也無法實現現代化的水資源網絡聯合調度。

2、沒有人對供需平衡負責

（1）京津滬供水水源地（或流域集雨面積）主要在上游省區，多龍管水，誰負責和上游省區統一交涉保證水源的質與量，誰負責補足京津滬可持續發展的供水缺口。由于多龍管水的現行體制，北京在專家討論時曾有過“北京不缺水”的看法，實際上是北京原始生態不缺水，但人口壓力造成了缺水。關鍵是沒有統一管理，因此難以從水資源系統及其與社會經濟發展系統之間關系來認識和研究水資源問題。美國的圖森市處于最缺水的亞利桑那州，由于系統定位準確并實行統一管理，就保證了水資源的供需平衡。

（2）多龍管水難以統籌，產生一系列問題。如從防洪考慮當然是棄水保安全，來年可能大旱自然不是當務之急。而深圳的統一管理，不但考慮工業供水重復利用率，使得1998年特區萬元工業產值耗水僅為7立方米，而上海為29立方米，北京達41立方米（均不含火電）。同時，利用海水就達35.82億立方米。

3、難以真正節水

多龍管水實際上政企不分，“賣水的自然想多賣”，“水價不到位，誰也不在乎跑冒滴漏”，誰能真正負責節水。據調查，統一管理后，通過聯合調度和厲行節約，北京每年至少可節4億立方米水，接近2005年的缺口；天津可節1億立方米水，正是2000年可能發生的急缺。

4、無法有效地控制污染

控制污染的基本原理是污染總量不能大于由江河湖庫的納污總量，而目前納污總量（是依水量的變量）由水利部門定，排污總量（是依生產周期的變量）由環保部門定，誰對枯水期排污高峰造成的水質急劇惡化負責。廣東統籌規劃，統一決策，建了東深供水工程，在外部治理不達標的情況下再處理，目前給香港和深圳提供了合格用水并取得很好的經濟效益。

5、沒有人考慮河道積累污染和地面沉降等生態、環境問題

治理污染目前只是考慮減少現有污染量，但誰對已經積累的本底污染和由此產生的二次污染（在發達國家已成為最重要的問題）負責呢？發達國家現在都被河湖清淤（如萊茵河）所需的巨額投資困擾，我們一定要防患于未然。由于地下水超采引起的地面沉降也是同樣的問題，天津塘沽的部分地區已低于海平面。這不是成立一個控沉辦能解決問題的。不統籌解決水資源供需平衡，局部超采地下水就難以避免。與此同時，有的問題卻管不到點子上，北京有人提出某段河道砌襯破壞了生態，其實生態是個系統平衡的觀念，出現這樣的質疑也是沒有統一管理的緣故。實際上國外不少大城市都有大段河道砌襯，只要保證系統生態平衡就可以了。

6、無法建立統一的管理法規

東京、巴黎和柏林的經驗都證明，由于水資源分屬不同部門管理，很難出臺統一的水資源管理法規。即使出臺了，也因無執法主體無法有效實施。

7、無法定出合理的水價

目前各城市都在提水價，50—60年代的巴黎和目前北京、上海處于同一發展階段時，水價提高10%，就節水5%。但是究竟提多少？提價后各部門如何分配？誰保證在提價后給用戶提供更好的水？不統一管理，這些問題都無法解決，各大城市群眾都自備水源就是明證（其實，自備水源不僅是不經濟的，也是不科學的，且目前價格近1元／升）。如果在水價提到國際等比價（噸水價／月工資）以上，沒有相應回報，仍需要各戶自備飲水源，群眾當然不會滿意。如果把目前三大市機關單位和群眾自備飲水源的總投入用于治水，就可能像發達國家一樣做到自來水達到飲用標準，也可以考慮建立飲用水專供系統。例如僅北京市城鎮戶口的203萬戶居民中，大約有1／3家中有凈水器，加上各種辦公場所10萬臺，每年花在飲水上的錢就有5億元，不得以買的純凈水和礦泉水還不算在內。

8、部門之間的協調是成立城市水務局的難點。水資源統一管理的基本原因就是水資源是短缺資源，因此要像建在稀缺的土地資源上的道路網一樣，必須統一管理，否則其結果必然是水資源短缺加劇而無人負責，制約社會經濟發展。因此對于缺水城市實施統一管理不過是早晚的事。

9、現有人員是否能擔當這一重任是成立水務局的另一難點，在國外也同樣曾被這一問題困擾，但這一問題可以通過人員重組、選拔、招聘、培訓來解決。

10、尚沒有現行法規供水務局執行是成立水務局的又一難點，這一問題也曾在國外存在。這是一個雞生蛋還是蛋孵雞的問題，看來還是水資源短缺產生了水務局這只雞，由它去生法規這個蛋。

三、成立水務局管什么

成立水務局就是要對水資源實行統一管理，為城市可持續發展提供水資源保障：不僅包括持續的水資源供需平衡，也包括抵御突變破壞——防洪，還包括水環境與生態的維護。

在統一管理的前提下，要建立三個補償機制：誰耗費水量誰補償；誰污染水質誰補償；誰破壞水生態環境誰補償；同時，利用補償建立三個恢復機制：即保證水量的供需平衡，保證水質達到需求標準，保證水環境與生態達到要求。水務局就是這六個機制建設的執行者、運行的操作者和責任的承擔者。

水務局是城市可持續發展水資源保障的責任機構，水資源相關法規的執行機構。自來水廠、污水處理廠等單位則根據缺水程度等具體情況，可以是公用事業機構也可以是水務局宏觀調控的企業。

水務局局長對市長負責，對城市水資源統一調度，保障可持續利用和發展。具體職責是：

1、水源地的建設與保護

負責本地水源地的建設與保護，負責監測上游供水的水質與水量，負責提出與上游水源地優勢互補，共同可持續發展的方案。

2、供水（輸水）的保證

負責地表水地下水聯合調度，市內輸水沿線的水質、水量監測與保護，保證達到水質要求的水量進入自來水廠，達不到就進行來水的再處理。

3、排水的保證

保證城市排澇，保證污染物達標排放進入河道或污水處理廠。排水是供水的延伸，供水和排水統一管理是現代化城市水管理的基本經驗。

4、污染處理

要據污染總量合理布局建立污水處理廠，并根據水供需平衡有償提供達標的污水回用量，提高污水利用率，使污水處理廠經濟自持運行。大力開發治污技術，尤其是生物治理等高技術。

5、防洪

堤防建設達標，根據來年水平衡綜合考慮決定棄水。還應考慮在保護水源地的前提下，提高水庫的經濟利用效率。

6、水環境與生態

依據水功能區劃分要求，保護水環境與生態，對航運、旅游、養魚等所有改變（破壞）水環境與生態的活動建立補償恢復機制。

7、節水

制定行業、生活與環境用水定額，使之逐步達到貧水國際大都市標準，大力開發節水技術，尤其是高技術。

8、水資源論證與環境影響評價

對市內所有重大項目和工程進行水資源論證和水環境影響評價，據此發放取水許可證，不達標的一票否決。同時作為城市產業結構調整的一項重要衡量指標。

9、水價

適時適度提出水價調整方案，做到優水優價，累進水價，不同用途不同價格。其中主要考慮水資源費、自來水廠成本利潤、節水投入、污水處理廠運行費用。以水價為杠桿調控水資源優化配置。

10、及時提出水資源管理的法規或條例草案，重點在于適度的罰則，經人大或政府批準后依法行政。

“水務局”是一種管理體制，能承擔上述統一管理職能的實體就是水務局，形成“一龍管水，多龍治水”的局面才能法規配套，有法可依；明確主體，有法必依；機構合理，執法必嚴；具有權威，違法必究；責任到人，究辦必力。具體機構設置完全可以因地制宜。

讓社會有足夠的用水，讓群眾喝上好水是我們責無旁貸的天職。每當外國朋友對我說：“我們城市的自來水可以喝，沒問題”時，真使我作為水利工作者汗顏。柏林的水利工作者對我說：“我們的自來水中有經處理回用的污水，但可以喝，絕對沒問題”時，更使我如坐針氈。我相信在不久的將來，我們也可以對外國人說：“我們的自來水可以喝，保證沒問題。”為此，以水務局管理城市水資源勢在必行。