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在中國歷史上，水資源大體歸國家所有．并沒有完整的水權制度。因為完整的水權制度不僅應該包括水資源的所有權，還應包括水資源的占有權、使用權和支配權。但是，一些閃光的歷史文獻，卻吸引我們對中國水權制度的歷史特點進行研究，并獲得了有益的啟示。

一、國家是水資源的所有者

在我國歷史上，水資源所有權一直歸國家所有。歷代中央集權國家，創設了較為系統的水資源管理體制，為水資源國家所有權的實施提供了渠道，起到了保障作用。

相傳，早在舜的時候，就令伯禹作司空，專門負責水利。《周禮》對先秦的水利官川衡和澤虞的設置及其職能，有比較詳細的記載。《管子·度地篇》詳細記載了當時水官的具體職責，施工組織形式和分工等等．、從我國歷史的開篇，對水資源實行國家統一管理的思想就非常明確。在這一時期，春秋末期楚國修建的“芍陂”水利工程，規模非常大；吳國開鑿的邗溝，是我國最早的人工運河。秦、漢是我國中央集權國家形成和鞏固的時期，對水資源的統一管理是當時強化中央集權的一個方面。秦漢中央國家機構均設有都水長丞，“掌諸池沼，后政為使者”。漢武帝曾經非常重視國家對水資源的管理．在繼承秦制的基礎上，中央政府專門配備了水衡都尉，掌管上林苑。到了東漢的時候，都水長丞被改為河堤謁者，并設、“司空，公一人，掌水土事。”從兩晉十六國到南北朝，都基本上沿用了這種官制的設置，只是名稱略有變動。作為統一的多民族國家，秦漢集權性的水資源管理體制，表現了國家對水資源的所有權。當時著名的秦渠、漢渠、靈渠、白渠的修建，對后世產生了深遠的影響。特別是靈渠，溝通了長江和珠江水系，對航運及灌溉均發生著很大的作用。

隋唐以后，我國中央集權國家進一步發展、壯大。隋統一全國，考察了前代水資源管理制度的沿革，創新隋制。隋初在中央國家機構中設水部侍郎，屬土部領導。隋煬帝執政后，改水部侍郎為水部郎，屬工部領導。唐從隋制，自此至清，基本上沿用隋制，較少變動。

可見，在我國歷史上，通過中央國家機構對水資源進行統一管理，實現了水資源的國家所有權。水資源的國家所有，有利于形成水資源開發利用上的全局觀念，有利于對水資源實行全國統一、有序的管理，有利于充分調動人力和物力，修建全國范圍內大規模的水利工程．我國歷史上水權制度的主要特點，便是水資源管理大體停留在表達國家所有權這個層面，而且，水資源國家所有之路，一直延伸到了今天。新《水法》的重大變化之一，就是實行單一國家所有制，明確規定“水資源屬于國家所有。水資源所有權由國務院代表國家行使”，確立了所有權與使用權的分離原則。國家是水資源的所有者，也是借鑒了國外的先進立法經驗，世界上許多國家都明確規定水資源為公共所有，把水資源產權界定為國家或集體所有，加強政府的管理和控制。目前，我們完善水權制度、發展水權市場，其前提仍然是確立水資源國家所有，讓公有權力對水權進行初始分jIz，然后才退出水資源分配活動。也就是說，水權的分配，總是要先進行水權的初始分配，然后才進入初始分配之后的再分配。并且，人們總是強烈希望擁有公共水權(如航運)，由于這部分水權無法在市場上競爭，公共部門在初始水權的分配中，或者購買這部分水權，或者直接保留下來。因此，以水資源國家所有為基礎的初始配置還是必須的。

但是，僅僅確立國家水資源所有權是不夠的。特別是在水資源不足的地區，單一的國家水行政管理模式，使人們為爭奪水源而釀成的水糾紛愈演愈烈。明清時期，河西許多縣志中特設《水案》一章，記載縣域間、上下游間爭水的糾紛。乾隆《鎮番縣志》曰：“河西訟案之大者，莫過于水利一起，正訟連年不解，或截壩填河，或聚眾毒打”，甚至往往致傷人命，其激烈的程度即令官府嚴判也無法根本遏止。完整的現代水權制度，需要將水資源所有權與使用權相分離，在初始水權分配的基礎上，讓使用權進入水市場交易，從而由自然人、法人和其他組織進行開發利用，以滿足社會對水的需要。

完整的水權制度，還需要明確水資源的占有權、使用權和支配權。其中，關于水權是否應包括使用權和支配權的問題，現在已經少有爭議。問題是，能否允許水權的“占有”或水權的閑置呢?筆者認為，在水權的初始配置完成之后，為了真正激活二級市場的水權流轉，“不用則喪失水權原則”應該被廢除。如果水權不使用的時候就由政府收回，實際上是對市場機制缺乏信任的表現。事實上，這種不信任是沒有必要的。因為水資源只是被固定在“占有”這一層面，有違人們爭取水權的初衷，通過支付獲得所需資源才是其真正的目的；另一方面，在水緊張、水短缺的背景下，市場機制本身不會允許有閑置的水權，不論是水權流轉市場的哪一方，人們都強烈希望從水權的“占有”中得到收益，水權制度的實質就是要讓市場配置水資源，市場總會有解決自身問題的辦法。在美國，“不用則喪失水權原則”曾用來禁止水權閑置，現在已經擯棄不用了。國內學者在希望水權人憑借財產權進入市場的時候，也堅持水權的“占有”是必須的。

二、水權有一定的法律體系作保障

我國水法大體始于西周，《伐崇令》中明令禁止填水井，違令者斬。意在憑借國家力量，保護居民飲用水資源。

秦在丞相李斯的主持下，“明法度、定律令”，對水資源保護利用的法規，集中在(田律)之中。西漢有《水令》行世，其條文內容現已不詳，但它在歷史上首次制定了灌溉用水制度，規定對水資源合理分配使用。此后，據《漢書·召信臣傳》載，召信臣在南陽“為民作均水約束，刻石立于田畔，以防紛爭”。漢代在水的所有、分配、使用、管理與水事糾紛裁決方面，有了較為全面的記載。

唐代是中國古代法制建沒的鼎盛時期，形成了比較完備的水法規，在《唐律疏議》、《唐六典》中，有調整各種水事社會關系的法律規定。尤為值得一提的是《水部式》，它由唐代中央政府正式頒布。是我國古代比較系統的水行政管理的專門法典，也是現存見于文字記載的、最早的一部水事專門法典。唐代的法律有律、令、格、式幾種類型，《水部式》是單項法律、法規的一種。《水部式》敦煌殘卷共29個自然段2600多字，內容十分廣泛，涉及農田水利管理、水碾設置及用水量的規定，水事糾紛的協調和獎懲，運河、船閘、橋梁的管理和維護等。在中國歷史上，就某項特定的資源進行立法并不多見，《水部式》的出現，表明我國歷史上對水資源開發利用達到了一定水平。

到了宋代，水事法規進一步發展，宋代基本法典《宋刑統》中，規定了水利管理的相關內容。在王安石變法前熙寧二年(公元1069)頒行的《農田水利約束》，也是一個全國性的法規。元朝基本法典《大元通制》，有不少關于堤渠橋道等方面的水事法律。明代基本法典《大明律》、清代基本法典《大清律例》，在總結歷代水法基礎上，著重對盜決河防、失時不修堤防、侵占街道、修理橋梁道路等進行了立法，都與水權及水利用相關。

縱觀歷代水法，(1)水行政管理的法律、法規居多，體現出法律維護水資源國家所有權，強化國家對水資源的統一管理，強化官府權利，忽視保護民事權利。受到我國歷史傳統的影響，新《水法》中對政府管理機制的改革仍顯欠缺，政府在對水資源進行經營時，應該更好地引入市場機制。(2)依據國家對水資源的所有權。長期做出了水權主體單一化的安排，在這樣的安排下，我國一直難以形成水市場。現代水法應注重保護多種水事主體的合法權益，明確規定自然人、法人和其他組織可以進入水市場，這是水權交易的前提條件。只有這樣，才能有效推進水市場的建立和完善，讓市場自身來調節水資源的流向，優化水資源的配置。(3)對水權基本制度進行了規定。從漢代“為民作均水約束”開始，均水制度在許多法規中都有體現。同時，水法中依據國家對水資源的所有權，規定劃定供水總量和用水戶水權份額，我們還能夠找到對這些份額優先權順序的規定。長期以來，我國水權制度主要有四種：自由占用制度、均水制度、許可證制度、水量統一調度制度，基本上是與歷史上的水權制度相承接的。但是，由于歷史上的水權制度基本上不存在水權交易問題，水法的完善要注意創設水權的排他性和讓與性。新《水法》對水權制度的設計應該更加完善

三、有明確的水權基本制度

1．均水制度

在《漢書·召信臣傳》中，就有均水制度的記載。漢元帝時，南陽太守召信臣對這一時期水利有特殊貢獻。在他領導下，幾年之內，建設引水渠數十處，灌溉面積約合今二百多萬畝，成績十分可觀。召信臣不僅注意新建工程，而且也重視灌溉管理。為了合理地調配用水，他制定了“均水約束”，也就是今天的灌溉用水制度。

唐代《水部式》記載了各級渠道的溉田次第、造堰、斗門節水的分量、斗門的開閉時期、渠道和斗門的修繕以及相應各級官員的職責等法令。其中規定“凡澆田皆仰預知頃畝，依次取用。水遍即令閉塞。務使均普，不得偏并”仍然體現出“均水約束”的思想。當時規定“諸灌溉，大渠有水下地高者，不得當渠造堰，聽于上流勢高之處．為斗門引取，其斗門皆須州、縣官司檢行安置，不得私造。”斗門的有無及其尺寸大小，直接關乎分用的河水數量，因而須經州、縣一級官府親予審批方可安置，以使各個地塊均勻收益，不可偏廢。灌區管理由官府派官主持，管理的主要工作是對灌區農田的水量分配，并把官吏的實際成績作為考核晉升的主要依據。

均水制度的理想是合理分配水資源，避免水事糾紛的出現或擴大化。它的基本特點是，以行政命令為基礎，政府把供水份額分配到各個地區，由用水戶自由使用，這在豐水地區并無不妥。但是，在水資源不足的地方，取水份額不足卻極易引起人們對行政命令的怨恨，年羹堯不得不憑借軍事壓力消除甘肅內部水事糾紛。而且，依照這種制度產生的分配用水方法，無論計算和分配都很不準確，因用戶遠近不同，渠道高低不等，不同時間流量的大小不一，用戶所得灌水量很不均勻，有的地方實際分配到的水量很少，甚至幾乎分配不到。所以，有些地區盜水現象非常嚴重，以至于“人皆犯法，動觸刑憲”。歷史告訴我們，隨著水短缺、水危機現象的加劇，即使政府不計較水行政管理負載的過高成本，恐怕也無法協調水資源開發利用上的矛盾。水資源的配置必須選擇由市場來進行，競爭性水權市場的培育和完善，是我國市場經濟的重要組成部分。科斯定理的提出，也使得市場在資源配置中的作用范圍大大擴展，包括水資源在內的自然資源都有可能通過市場機制來配置。

2．水權分配模式與水權優先順序

在我國歷史上，往往根據農田面積或農業人口劃定用水地區或用水戶水權份額。唐朝李泌主持開鑿并由白居易修復的杭州六井，除供應田地的灌溉用水外，還可確保城內生活用水。白居易在任期間經常到灌區進行實地觀察，他在《錢塘湖石記》中制定了相關的管水措施：“先須別選公勤軍吏二人，一人立于田次，一人立于湖次，與本所由佃戶據頃畝、定時日、量尺寸，節限而放之。”水權分配是依據農戶“頃畝”及“尺寸”，也就是按面積決定的。

在《長安志圖》中，涇渠灌溉用水以水渠所能灌田的多少為總數，分配到每年維修渠道的丁夫戶田。按水例規定，“渠下可澆五縣之田九千余頃，以今屯利人夫一千八百名計之絕多補少，每夫一名為四五頃”這是根據人口計算各縣所應分配的水量之后，由管理官吏按數開閘放水，以六十日為一周期。按渠道每日輸送多少“繳”水量為計算標準，確定每縣放水時間長短，各縣再按此方法分配到用戶。“憑驗使人知某日為某村之水，某時為某家使水之期”。

按照優先用水原則進行水權分配，規定水權份額的優先順序，內含了對水資源的壟斷性，內含了水權的排他性，為枯水季節水資源的分配提供了依據，可以彌補水行政管理的不足，是現代水權排他性和讓與性的基礎，是我國水權制度歷史上的一個亮點。

唐代《水部式》對于用水的規定是，“每年八月三十日以后，正月一日以前聽動用。其余之月，仰所管官司于用斗門下著鎖封印，仍去卻石，先盡百姓灌溉。”關于航運用水，如果航運與灌溉不能兼顧時，優先滿足通航要求。

這則史料，至少說明我國歷史上對水權優先順序的規定是存在的，說明歷史上家庭用水和農業用水是優先于其他用水的。當今世界各國進行水權配置，首先也是考慮人的基本的生活需求的水量，其次是農業用水、工業用水，然后是生態環境用水以及航運用水等。同時，以歷史的觀點來看，水權的優先順序應當是可以變化的。過去水權優先順序的排列中不包括生態環境用水，現在由于人們高度重視環境保護與可持續發展，生態環境用水位列其中。

3．獲得水權需要向國家交納一定的費用

水費最早以勞動力支付形式出現，勞動力的攤派實質上是一種原始的水費形式，因為水費是供水價值的體現，服役直接以勞動價值去表現供水價值。《管子·度地》載，“常以秋歲末之時閱其民，案家人，比地，定什伍口數，別男女大小。其不為用者，輒免之；有痼疾不可作者，疾之；可省作者，半事之。并行以定甲士當被兵之數，上其都。”即治河隊伍要從老百姓中抽調，秋末按人數、土地多少組織隊伍。分別男女大小，喪失勞動能力的免其服役，有病不工作的算病假。不能出全工的，可出半工。被征派治河的，可以代替服兵役，并造冊上報官府。我國古代一些水利工程的維修，都由農戶輪流服役完成。

隨著中國社會的發展，改變單純以力役為主的徭役制度勢在必行，元代吉當普大修都江堰時，規定“不役者，日三緡”“三緡”是當時一個勞動力一個工作日的勞動價值，勞動價值以貨幣形式表現出來，并引入水費之中。

歷史上的水費內涵，與現代水費概念有很大差別，但水費的征收。使水資源的經濟價值在歷史上有了明確的體現。我們從價值論的角度看，水權制度的重要支撐，是水資源被認為有其經濟價值，無價的水資源是不需要水權制度的。新<水法》的重大突破還在于，采用了取水權的概念，確立了水資源有償使用的制度，使水資源的價值能夠通過市場機制得到體現。

四、結論

通過分析中國水權制度的歷史特點，筆者認為，初始水權的界定是有歷史基礎的，特別是歷史上關于水權基本制度的規定，為初始水權的配置提供了可以借鑒的內容。但是，我國歷史上對水資源開發、利用的單一行政管理模式，在水資源短缺的地區，已經屢見弊端，隨著現代社會水緊張、水危機現象的異常普遍，水資源身價倍增，我們急需進一步探討水資源產權界定問題，建立和健全水權交易市場。形成對水資源高效、可持續利用的社會制度。