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摘要：闡述了非工程措施的內涵及其在防洪抗旱中的作用以期為全面提高水旱災害防御能力減少災害損失提供參考。

關鍵詞：非工程措施；防洪抗旱；內涵；作用

我國是一個自然災害多發的國家尤其是水災、旱災更為頻繁。在科學發展觀的指導下堅持以人為本各地已對防洪抗旱的工程措施運用自如發揮了顯著的效益。但隨著全球氣候變暖極端天氣事件隨之增多洪澇、干旱等自然災害將更為頻繁強度也明顯上升單靠工程措施來應對已明顯不足。與此同時非工程措施作為防洪抗旱的綜合措施之一越來越受重視。該文現以非工程措施的內涵入手簡析非工程措施在防洪抗旱工作中的重要作用。

1非工程措施的內涵

非工程措施是指運用經濟、法律、行政手段以及直接運用防洪工程以外的其他手段來減少洪澇干旱等自然災害損失的措施。非工程措施具有投資少、見效快并可為防洪抗旱工程充分發揮效益提供保證的特點因而可在防洪抗旱工作中廣泛應用[1]。非工程措施主要包括以下幾個方面:一是依照有關法律、法規加強防洪工程管理堅決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙以確保行蓄洪的能力；二是建立防汛抗旱指揮機構完善防汛抗旱指揮系統；三是完善水法律、法規的制定大力宣傳并認真貫徹執行；四是制定和完善防洪抗旱預案；五是建立洪水干旱預報警報系統；六是建立完善的防洪抗旱物資儲備制度。

2非工程措施的作用

(1)加強江河湖泊及防洪工程管理是認真做好防洪抗旱準備工作的重要前提。防患于未然是防洪抗旱重要的先決條件要求在水旱等自然災害來臨之前認真做好江河湖泊及防洪工程管理這既是防洪抗旱工作的重要環節也是發現問題、解決問題的重要前提[2]。因此各地有關部門應在汛后制訂計劃依照閘站養護手冊對水工程進行維護、保養；地方各級防汛抗旱指揮部在國家防總的統一部署下逐級開展汛前檢查實行防汛責任制制訂詳細的檢查方案對水工程進行逐一排查對查出的隱患和問題及時處理；同時依照《中華人民共和國防洪法》《水庫大壩安全管理條例》等相關法律法規加強對江河湖泊的管理堅決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙制止盲目圍墾湖泊、河道、灘地的違法行為以確保行蓄洪的能力。淮河流域各級防汛抗旱辦公室通過加強江河湖泊及防洪工程的管理落實防汛責任制及時清除安全隱患切實做好搶險隊伍和物資的落實為奪取2003、2007年防洪抗旱的全面勝利奠定了堅實的基礎。

(2)完善防汛抗旱指揮系統全面提升防洪抗旱管理能力。我國水旱災害頻繁造成的經濟損失嚴重。單靠工程措施遠不能適應社會發展的能力。面向未來防洪抗旱減災事業的發展水利部提出了防洪抗旱的“兩個轉變”即由控制洪水向管理洪水的轉變由單一抗旱向全面抗旱的轉變。“兩個轉變”的推進將全面提高我國的抗災水平和能力而國家防汛抗旱指揮系統的建立正是促進、推動“兩個轉變”的重要措施和手段。自1998年淮河流域大水后我國加大了對防汛抗旱指揮系統建設的投入力度其指揮系統涉及水利部、七大流域機構和31個省(市、區)以更好地為當地防洪抗旱工作服務。以淮河防總為例在國家防總、水利部的正確領導下淮河防總于2003年成立健全了以淮河流域為單位的防汛統一指揮體系。2007年7月下旬淮河中下游水位居高不下堤防、水壩等水工程長時間受高水位的浸泡防汛壓力明顯增大。淮河防總通過防洪抗旱指揮系統快速采集和傳輸雨水情、災情等信息并對其發展趨勢作出預測、預報、分析同時通過會商系統、遠程視頻監視系統、程控交換系統與水利部、淮河流域各省、市、區的防汛抗旱指揮部進行數據傳輸和信息交流制定防洪抗旱調度方案迅速、準確下達指令為防洪指揮提供了先進、可靠的決策支持大大提高了防汛調度的及時性、科學性從而成功抗御了2007年的洪水。

(3)完善相關法律法規的制訂加強法制宣傳教育工作促進依法行政。法律、法規貫穿于防洪抗旱全過程是一個完整的、與其他法律和政策充分匹配的政策法規體系為防洪抗旱提供了全面的政策與法律支撐。目前我國已形成了以《水法》《防洪法》為核心以《防汛條例》《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》《河道管理條例》等相配套的防洪抗旱法律法規體系各流域管理機構、省、自治區、直轄市也陸續頒布并實施了大批防洪抗旱配套法規。安徽省先后修訂完善了《安徽省抗旱條例》《安徽省水文管理辦法》《安徽省水工程管理和保護條例》等法規、規章并嚴格防洪抗旱執法程序。隨著防洪抗旱工作的不斷深入我國防洪政策法規建設已不能滿足防洪抗旱的要求應著力健全法律法規加快《抗旱條例》《洪水影響評價管理條例》《蓄滯洪區管理條例》的制訂把防汛抗旱立法工作納入法制化軌道。

法律的制訂需要公眾的認知因此要加強法制宣傳工作提高法律透明度與認知力。在每年的“世界水日、中國水周”、“12·4”全國法制宣傳日宣傳活動中各地通過舉辦體育競賽、組織普法問卷調查和法律知識競賽、發送普法手機短信等多種形式來擴大宣傳影響強化宣傳效果提高廣大民眾學法、懂法、用法和守法的自覺性和主動性促進依法行政從而有效維護了水工程和防洪抗旱的安全。

(4)制定和完善防洪抗旱預案提高洪水災害的反應與處置能力。近年來在國務院、國家防總的大力推動和指導下各級防汛抗旱指揮部大力加強防洪抗旱應急預案的建設由總體預案和專項預案構成的預案體系逐步健全為規范應急管理打下很好的基礎。防洪抗旱預案本身就是在總結地區洪澇干旱發生、發展規律的基礎上按照防洪抗旱目標和調度原則在分析現有水源和充分利用現有工程設施的基礎上制定不同干旱條件下的防洪抗旱對策和措施[3]。淮委根據國家防總批復的《淮河洪水調度方案》積極推動淮域各地繼續加強防洪預案的修改完善和動態管理根據經濟社會發展和工程變化情況修訂完善了《蓄澇洪區運用預案》等相關預案極大提高了洪水災害的反應與處置能力。

(5)加大洪水干旱預警預報系統為防御水旱災害提供技術支撐。近年來隨著全球氣候變暖我國局部暴雨、超強臺風和極端高溫干旱等事件呈現多發、并發的趨勢。極端災害性天氣的頻繁發生對提高預警預報水平提出了更高的要求。淮委在每年水旱災發生之前著力抓好預警預報特別是加強對極端災害性天氣事件的監測:一是針對防洪排澇標準偏低的城市加強對短歷時、大強度災害性天氣的預測預報并注重提高基層預報水平增強預報時效；二是加強汛情監測預報提高預報準確率延長預見期全面滿足防洪調度指揮決策的要求；三是建立水文報旱制度綜合降雨、江河來水等相關信息確定與旱情相關水文特征值這些措施的運用為戰勝2007年淮河流域洪水提供了技術支撐。

(6)建立完善的防洪抗旱物資儲備制度與反應迅速的搶險隊伍是取得防汛抗旱勝利的前提條件。防洪抗旱物資儲備制度的建設是完成搶險救災任務、實現安全度汛抗旱的基礎。建立防洪抗旱物資儲備制度可以克服防洪抗旱經費加撥過程緩慢和被挪用等弊端滿足“一旦需要隨時調用”的工作要求也是一項切實可行的主動防洪抗旱措施[4]。

國家向來重視防洪抗旱物資儲備建設并加大防洪抗旱物資器材的投入同時把防洪抗旱經費列入同級預算按照分級籌措、分級儲備、分級管理的原則儲好、管好、用好防洪抗旱物資提高對自然災害的應急響應能力以確保防洪抗旱的最后勝利。

做好物資儲備的同時也要加強搶險隊伍建設。全國各地市大都成立了縣、鄉、村三級防洪抗旱搶險隊逐人登記加強培訓認真學習防洪抗旱搶險知識提高全民防洪抗旱搶險能力并根據各自情況開展防洪抗旱搶險演習提高搶險隊伍應急搶先水平做到“招之即來、來之能戰、戰之能勝”。正是防洪抗旱物資儲備的完善及搶險隊伍的保障成功緩解了2001年淮河旱情以及2007年流域性大洪水。

3參考文獻

[1]趙清高洪濤.非工程防洪措施淺析[J].中國西部科技20098(28):61-62.

[2]周美冬.非工程措施在山區縣防汛調度中的應用[J].江西水利科技200935(3):206-208.

[3]劉方貴劉巖峰高學新等.防洪非工程措施探討[J].水利科技與經濟200915(7):565-567.

[4]孫青雪蔡紅娟.淺談杭州市青山水庫防洪減災非工程措施[J].水利建設與管理200828(8):62-63.