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一、我國水利水電行業竣工環保驗收工作現狀

1管理程序和技術規范已建立

目前，我國水利水電行業已建立了較為健全的環境保護全過程管理程序和環評技術規范體系。主要包括《環境保護部建設項目“三同時”監督檢查和竣工環保驗收管理規程（試行）》、《建設項目竣工環境保護驗收技術規范水利水電》（HJ464—2009）等。同時，逐步完善了“三通一平”工程、蓄水階段、工程竣工等分階段環境保護驗收管理制度，從法規和規范層面對加強行業全過程環境管理明確了進一步提升水平的要求，全面促進了行業環評管理的可持續發展。

2竣工環保驗收工作開展順利

2003年12月—2013年2月，環境保護部共辦理水利水電行業建設項目竣工環境保護驗收112項。同時，環境保護部還將水利水電建設項目蓄水階段環境保護工程專項驗收工作委托由項目所在地的地方環境保護行政主管部門予以督辦，對受委托督辦的或由其直接督辦的建設項目依法履行了竣工環境保護驗收管理程序，確保對建設過程重要階段的環境保護工作予以有效管控，對鞏固完善我國現有環境保護管理體系作出了重要貢獻。

3竣工環保驗收的工作重點

根據水利水電工程組成及其環境影響的特點，工程竣工環保驗收重點關注內容包括：環境影響評價、環境保護“三同時”及其他環保規章制度執行情況；實際工程建設內容與方案設計變更情況，以及由此造成的環境影響變化狀況；環境敏感保護目標受影響情況；環境監理、環境監測及主要生態影響保護措施落實情況及效果；工程施工期和試運行期實際存在、公眾反映強烈的環境問題；工程環境保護投資落實情況；因環境保護要求持續提高而應采取的后續環境保護工作規劃及相關基礎研究籌劃等。

二、驗收工作存在的問題

規劃環評介入滯后，項目環評作用受限從本質而言，我國現行的環境影響評價制度是一項“預防為主、防患于未然”的制度，在單個項目實施過程中，環評的“先期介入”顯得尤為重要。規劃環評試點工作盡管取得了較大的進展，但仍然存在不進行流域規劃環評，或為了上項目而補做規劃環評的現象。甚至局部地區環評執行率低，“未批先建”、“先上車后買票”的違法現象屢禁不止。由于規劃環評及項目環評早期介入滯后，存在缺乏長期觀測資料和有效控制手段等實際情況，環評制度發揮的作用有限，流域規劃與單個項目層次前期規劃的環境保護措施不能滿足所在流域整體的生態環境可持續良性發展要求，還不能為水利水電建設項目竣工環境保護驗收提供科學、合理的參考依據。環保監管程序缺位，環保措施缺乏后續管控按照現行審批流程，需在項目可行性研究階段完成環評文件報批。而工程后期的招投標、施工階段發生的工程變更等重要問題，無法在可研階段的環評文件中體現。由于環保“三同時”制度執行不夠完善，尤其對“同時設計”階段缺乏有效的監管，使環評制度執行力度大打折扣。同時，工程變更導致的新的環境影響及問題不能得到及時、有效處理，相關整改與補救措施難以實施，為后期工程竣工環境保護驗收增加了難度。在對云南、貴州、四川等地區實際開展的水電項目環保驗收調查中就發現，環評階段明確提出的，為維系流域水生生態系統完整性和野生保護水生生物保護的最重要手段之一的魚類增殖放流等特殊環保措施，在初步設計審查階段由于種種原因被砍掉或壓縮預算，為確保最小下泄流量而設置的生態流量泄放孔因設計變更被取消等重大變化，在項目竣工環保驗收階段已很難再彌補。由于缺乏統一規范的監督、管理及跟蹤機制，環評階段提出的各項環境保護措施在實施工程建設過程中不能有效落實；有的措施即使落實，因缺少相關監測數據，其效果也難以客觀評價。為改善這種局面，環境保護行政主管部門正在努力開展環境監理工作，但各地開展環境監理的形式也五花八門、效果參差不齊，同時缺乏法律層面的支持，其工作內容、程序、方法及組織模式等工作機制體系尚未最終形成并完善。規劃實施的生態影響、減緩措施、落實效果與環評階段要求的初衷有一定的差距。驗收調查工作難以真實反映工程建設和運營產生的長期性影響目前，水利水電工程竣工環境保護驗收一般包含檢查項目設計所采取的環境保護措施是否實際建設和調查項目已顯現的環境影響兩部分內容，實際過程中更側重前者。從已開展的水利水電工程竣工驗收調查來看，聲環境、水環境、大氣環境影響的調查內容主要集中于施工期施工廢水、廢氣、噪聲防治措施和試運營期的水環境保護措施的運行效果，多為環評及批復中各污染防治設施的定量復核調查；生態影響調查內容主要側重于施工期間場地生態恢復措施和水土保持措施的落實情況，多停留在收集資料的定性分析與驗收時期的短期調查成果分析層面，而對于河流水生生態等長期性、累積性的影響，限于調查時間、調查方式和手段，能夠真正有效開展的項目有限。由于水利水電工程自身工程特性，在環境影響方面顯著的特征，不僅項目對外部社會、經濟、生態環境影響巨大，同時外部環境對工程也有較大影響。水質保護、水溫、水文情勢變化、最小下泄流量、淹沒影響、移民拆遷、下游水資源利用等是水利水電工程建設中最常見、也是最重要的環境問題。而上述環境影響是一個長期、漸變、累積的過程，其影響效應也是一個逐漸顯現的過程，尤其是流域控制性工程對流域生態系統的連續、累積、疊加影響，在其驗收階段并未全部顯現。通常水利水電工程驗收一般在工程試運行一年左右，實際在工程運營初期，其產生環境影響，特別是生態影響還難以充分顯現。因此，僅通過工程驗收階段的監測和調查，難以反映工程對生態及環境的長期累積影響和變化趨勢。工作完成時效性差，工作成果質量不高由于建設單位自身的原因，經常出現與相關法律法規要求不符合的情形，如貴州清水江流域某水電項目，未按環評批復要求采取“分層取水”措施，導致對下游水生生態影響程度無法明確，由于主要環保措施不落實，導致出現“久試不驗”的狀況。另外，由于個別竣工環保驗收調查單位存在的問題，如工作作風不嚴謹，調查結論不夠客觀，現場調查工作不全面，調點不明確，對環境影響報告書及其預審意見和批復意見的落實情況調查不夠或不認真，環境監測及結果分析存在問題，公眾意見調查針對性不強等問題，導致調查工作完成時效差，成果質量不高。

三、完善水利水電行業竣工環保驗收對策建議

行政管理方面第一，進一步推動戰略、規劃環評工作，積極發揮環評早期介入的基礎作用。結合《規劃環境影響評價管理條例》，積極推進流域綜合規劃及水利水電開發規劃的戰略環評、規劃環評工作，發揮環評制度的早期介入作用。強化規劃環評與項目環評的聯動，盡快提出并完善流域開發規劃，尤其是水利水電開發規劃環評的規范和技術標準。選擇合適的流域開展對流域規劃與單個項目實施后的環境影響跟蹤評價、回顧性評價及后評價。第二，強化環境保護全過程監督管理，建立健全環境監理機制。強化水利水電行業建設項目環保“三同時”責任制度，并加強監督檢查，及時了解工程變更情況，督促建設項目在設計和施工過程中嚴格落實環境保護措施和投資。建立水利水電行業環境保護工程設計備案制度，將環境監理報告作為批準試運行和環境保護驗收的重要依據。對于環境影響較大的水利水電建設項目，在運行3～5年后要求必須組織開展環境影響后評價。第三，針對水電項目特點，積極推進分階段、分區環境保護驗收工作機制。應根據工程所在地域特征和環境影響特點，分階段、分區開展驗收工作。針對水利水電行業分階段環境保護驗收工作機制，重點關注“三通一平”階段的環境保護驗收、蓄水階段環境保護驗收。針對移民安置環境保護驗收工作，則可探索采取分區驗收思路，移民安置區暫不具備驗收條件時，可先期進行主體工程的竣工環保驗收，具備驗收條件時再適時進行驗收。關注移民安置區環境保護要求，對存在的環境問題進行梳理，并提出具體解決對策與建議，同時開展移民安置工程環境影響后評價試點工作。驗收調查方面第一，進一步加強驗收調查工作的時效性。應督促責任主體嚴格執行相關法律法規，明確環保驗收調查工作時效性的相關規定，強化全過程監管。加大針對環境違法行為的查處力度，對逾期未按要求完成限期整改的建設項目依法予以查處。盡快組織行業管理單位調查、梳理近期水利水電行業具備竣工環境保護驗收條件項目的有關情況，有針對性地治理“久試不驗”狀況。第二，進一步加快完善技術規范，強化調查質量監管力度。積極推進“三通一平”工程、蓄水階段環保驗收調查技術審查要點、指南等相關技術規范體系建設。加強對水電項目竣工環保驗收調查單位的質量考核與審核管理，加強對驗收調查從業人員的技術培訓，強化驗收調查工作成果質量監管力度。第三，進一步規范公眾意見調查工作。建議通過頒布環保驗收公眾意見調查等技術導則，用以規范并推廣環保驗收公眾意見調查，明確調查范圍與工作程序，并使之與項目環評公眾參與相承接，使得環評階段公眾關心的環境問題在驗收階段能切實予以驗證并解決。我國水利水電行業竣工環保驗收相關規章和技術規范雖然已初步建立，但在實際工作中，由于缺乏完善的保障機制，尚未達到預期效果。針對我國水利水電行業竣工環保驗收工作中存在的監管程序、環境影響效應調查、環保措施有效性驗證等方面的問題和不足，需要進一步完善管理制度和監管能力建設，進一步規范相應的工作程序、工作內容、工作時間的要求，加快驗收調查技術規范、技術審查要點、環境監理制度等一系列相關環保規章制度的制訂和完善，積極推動開展流域水利水電開發環境保護關鍵技術研究的有關基礎研究工作，為驗收調查工作提供有效的技術保障，為健全竣工環保驗收管理工作打下堅實基礎。

作者：呂巍蔣欣慰詹存衛工作單位：中國水利水電科學研究院中國水電顧問集團華東勘測設計研究院環境保護部環境工程評估中心