水工程項目的移民參與體制研究
時間:2022-05-08 11:19:16
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移民參與:理論與借鑒
(一)理論基礎(chǔ)1.參與式發(fā)展理論。參與式發(fā)展理論是20世紀(jì)60年后期逐步發(fā)展起來的,它強調(diào)尊重差異、平等協(xié)商,在外來者的協(xié)助下,通過社區(qū)成員積極、主動的廣泛參與,實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)、有效益發(fā)展,使社區(qū)成員能夠共享發(fā)展的成果。[2]后期扶持的目標(biāo)群體是大中型水庫農(nóng)村移民,規(guī)劃項目是關(guān)系移民切身利益的民生工程,讓移民參與后期扶持的各環(huán)節(jié),有利于減少移民工作阻力,增強移民對項目選擇的認(rèn)同感,擴(kuò)張移民政策的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。2.利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者理論是指企業(yè)的經(jīng)營管理者為綜合平衡各利益相關(guān)者的利益訴求而進(jìn)行的管理活動。該理論為水工程移民后期扶持工作提供了一個新的視角,改變了過去“重工程、輕移民”的思維模式。作為重要的利益相關(guān)者,農(nóng)村移民為水工程項目的建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)和犧牲,理當(dāng)擁有后期扶持的參與權(quán)。移民參與的目的就是要在政府和移民之間建立一種利益協(xié)商機(jī)制。[3]只有移民參與了后期扶持工作,政府才能掌握移民最關(guān)心的問題,才能實行資金的合理投向和有效管理,從而達(dá)到改善移民生產(chǎn)生活水平、幫助移民脫貧致富的目的,實現(xiàn)庫區(qū)和安置區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。3.以人為本理論。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心,是新時期指導(dǎo)黨和國家事業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略思想。移民參與機(jī)制的引入就是以人為本理念在后期扶持工作中的具體體現(xiàn)。這就要求在后期扶持規(guī)劃的編制、方式的選擇、項目的提出過程中,要以滿足移民的需要為出發(fā)點和落腳點,要特別重視移民意見的征集和采納,充分調(diào)動移民參與的能動性。移民參與后期扶持理念的確立有利于建立和諧穩(wěn)定的移民關(guān)系,避免后期扶持工作中的失范和異化行為。[4]
(二)法律依據(jù)1.行政法規(guī)。為了保障移民參與后期扶持,《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》第6、7、9、15、38、53條分別從移民規(guī)劃大綱、實物指標(biāo)調(diào)查、安置規(guī)劃、移民后期扶持等方面賦予移民參與權(quán)。如第38條第2款規(guī)定,“編制水庫移民后期扶持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛聽取移民的意見;必要時,應(yīng)當(dāng)采取聽證的方式。”在扶持方式選擇、資金使用與管理、后扶項目規(guī)劃編制等方面,《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》第7、16條規(guī)定:“具體方式由地方各級人民政府在充分尊重移民意愿并聽取移民村群眾意見的基礎(chǔ)上確定,并編制切實可行的水庫移民后期扶持規(guī)劃”;“資金的使用與管理要公開透明,接受移民監(jiān)督”;“項目的確定要堅持民主程序,尊重和維護(hù)移民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。這些規(guī)定為移民參與后期扶持提供了法律依據(jù)。2.地方性法規(guī)。為了推進(jìn)后期扶持政策的實施,地方人民政府大多將移民參與條款寫入了地方性法規(guī)和規(guī)章。如四川省《大中型水庫移民后期扶持項目管理辦法》第4條規(guī)定,“移民后扶項目的確定堅持科學(xué)決策、民主程序的基本原則,尊重和維護(hù)移民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán);項目的確定需經(jīng)絕大多數(shù)移民同意,項目實施和資金的使用與管理要公開透明,接受移民監(jiān)督?!奔质 洞笾行退畮煲泼窈笃诜龀猪椖抗芾磙k法》第5條規(guī)定:“后扶項目選擇要充分尊重移民意愿,由村委會組織村民或村民代表依據(jù)政策和后扶項目資金額度表決確定,并出具書面材料。”3.其他規(guī)范性文件。在后期扶持政策實施過程中,各縣(市、區(qū))人民政府及其移民管理部門也制定了許多規(guī)范性文件和實施細(xì)則,把國家的政策具體化、本地化,增強了移民參與的可操作性。如湖北省荊州區(qū)移民局制定了《移民后期扶持項目表決制度》、《移民后期扶持項目工程監(jiān)督制度》、《移民后期扶持項目竣工決算制度》、《移民后期扶持資金管理制度》等文件。
(三)域外經(jīng)驗1.世界銀行的要求。作為非自愿移民貸款的國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu),世界銀行自《開發(fā)項目中的非自愿移民》(1980)之后,又于2001年頒布了《非自愿性移民業(yè)務(wù)政策(OP4.12)》、《非自愿性移民安置文件業(yè)務(wù)政策(OP4.12)》和《非自愿移民世界銀行程序(BP4.12)》等重要文件。按照要求,要獲得世界銀行的移民貸款,受援國必須給予移民表達(dá)權(quán)利訴求的渠道和機(jī)會。[5]在規(guī)劃制定時,要征求移民意見;在項目實施時,要邀請移民參與實施過程的監(jiān)督。同時,還要求受援國制定移民參與制度的法律、法規(guī),建立保障移民參與的長效機(jī)制。2.發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗。在長期的水工程移民安置實踐中,發(fā)達(dá)國家制定了比較完備的法律、法規(guī),建立了比較完善的移民參與機(jī)制,較好地維護(hù)了移民權(quán)益。以日本為例,大壩工程計劃一旦制定,業(yè)主應(yīng)當(dāng)就有關(guān)補償和扶持問題與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行交涉。在交涉過程中,當(dāng)?shù)鼐用裢M成若干民眾組織(如對策協(xié)議會、同志會等)和當(dāng)?shù)卣c建設(shè)者進(jìn)行談判,談判過程往往要反復(fù)多次才能達(dá)成一致。[6]3.發(fā)展中國家的實踐。發(fā)展中國家在移民過程中,非常重視移民的參與權(quán)利,后期扶持措施也比較到位。如埃及在阿斯旺大壩建設(shè)過程中,政府成立若干調(diào)查組,走訪了庫區(qū)535個社區(qū)6066個家庭,廣泛征求移民意見和建議,并對移民中出現(xiàn)的精神問題進(jìn)行慰籍,產(chǎn)生了非常好的效果,不少移民的生活水平甚至超過了原居民。[7]
實踐探索:現(xiàn)狀與問題
(一)參與現(xiàn)狀參與后期扶持是水庫移民的一項重要權(quán)利,是移民維護(hù)自身權(quán)益的主要途徑。自2006年7月國務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》實施以來,各庫區(qū)和移民安置區(qū)政府對移民管理模式進(jìn)行了改革和創(chuàng)新,在后期扶持政策實施中引入了移民參與機(jī)制,并對移民參與問題進(jìn)行了實踐和探索。1.構(gòu)建民主立項規(guī)則,保障移民決策參與權(quán)。后扶項目是民生項目,移民是后期扶持政策的直接受益者,因此在后扶項目的選擇過程中,必須凸顯移民的主體地位。為了實現(xiàn)政府意志與庫區(qū)和移民安置區(qū)實際需求的一致,大多數(shù)地區(qū)都建立了一套民主議事規(guī)則,通過政策宣講會、代表座談會、移民大會、村民代表大會、專題論證會、立項聽證會等民主形式,廣泛聽取移民意見,使移民真正成為后扶項目的決策者。例如,湖北省荊州區(qū)移民局規(guī)定,移民后期扶持項目的確定“由移民做主”,“召開移民代表大會和村民代表大會表決時,必須有超過移民代表和村民代表50%以上的同意方能有效”;松滋市移民局規(guī)定,在編制移民后扶項目規(guī)劃時,應(yīng)“以移民村為單位召開移民及村民代表大會,民主表決確定后扶項目,80%以上的代表同意并簽字認(rèn)可才能通過”。2.組建移民自治機(jī)構(gòu),賦予移民管理參與權(quán)。在地方人民政府指導(dǎo)下,各地都成立了一些移民自治團(tuán)體或者項目管理組織,如移民理事會、移民工作小組、移民理財小組、移民后期扶持項目管理小組、移民工程質(zhì)量監(jiān)督小組等移民群體組織。這些組織雖然名稱各異,但都主要是由移民組成,通過民主程序選舉產(chǎn)生,代表移民參與后扶項目的管理。作為全國最大的移民安置區(qū),湖北省鐘祥市柴湖鎮(zhèn)的移民村組普遍成立了移民理事會。移民理事會由10~15名移民組成,經(jīng)全體移民選舉產(chǎn)生,任期5年,對后期扶持項目進(jìn)行實時跟蹤和動態(tài)監(jiān)管。在江西省永修縣,庫區(qū)和移民安置區(qū)大都成立了“三個小組”,即項目施工管理小組、監(jiān)督小組和驗收小組。施工管理小組由村民選舉產(chǎn)生,由3~5名移民組成,負(fù)責(zé)項目的具體施工;監(jiān)督小組由村民在施工管理小組以外的移民中推舉產(chǎn)生,由3人組成,負(fù)責(zé)項目施工過程的監(jiān)督;驗收小組由移民代表、鄉(xiāng)村組代表和縣、鄉(xiāng)扶貧移民辦人員組成,負(fù)責(zé)項目的竣工驗收。3.搭建公開公示平臺,維護(hù)移民信息參與權(quán)。后期扶持是大中型水庫農(nóng)村移民政策,后扶項目是移民村組項目,后扶資金是移民專項資金,政策的內(nèi)容、項目的實施、資金的使用都必須公開、公示,保障移民的知情權(quán),為移民參與提供對稱的信息。一是利用村務(wù)公開平臺,將后扶政策、年度計劃、選擇項目、施工進(jìn)展、資金使用情況在項目所在村張榜公布,讓移民及時、準(zhǔn)確了解相關(guān)信息。湖北省松滋市要求以移民村為單位,做到移民政策、工作職責(zé)、資金使用、項目建設(shè)“四上墻”。二是實行項目公示制。湖北省羅田縣規(guī)定,后扶項目竣工后,要在工程建設(shè)地設(shè)立永久標(biāo)示牌,標(biāo)明項目名稱、項目簡況、施工時間、投資金額、資金來源、建設(shè)單位等情況,讓移民充分了解項目建設(shè)和資金使用情況。三是建立報告制度。江西省永修縣規(guī)定,“項目資金使用情況要定期在村級政務(wù)公開欄公示,并向移民代表會議報告,接受群眾監(jiān)督?!?.建立外部審查機(jī)制,完善移民監(jiān)督參與權(quán)。在后扶項目建設(shè)過程中,各地還建立了有移民代表參加的外部審查機(jī)制,對建設(shè)項目進(jìn)行實時跟蹤和動態(tài)監(jiān)管,以保證施工質(zhì)量。一是過程管控。在后扶項目建設(shè)中,移民以多種形式參與項目實施的全部過程。在合同訂立階段,參與對建設(shè)單位的資質(zhì)審查、招標(biāo)投標(biāo);在項目施工階段,參與對工程進(jìn)度、施工規(guī)范、原材料采購、建設(shè)周期、轉(zhuǎn)包分包等方面的監(jiān)督。二是項目驗收。后扶項目竣工驗收時,必須有移民代表參加并簽字認(rèn)可,否則不得交付使用。江李振華,曹禮和:水工程項目后期扶持的移民參與機(jī)制研究西省永修縣規(guī)定,項目驗收應(yīng)當(dāng)把好質(zhì)量、進(jìn)度、滿意三道關(guān)口,要求項目質(zhì)量必須達(dá)到合格以上,施工進(jìn)度必須符合合同規(guī)定,每個項目的群眾滿意率必須在90%以上。三是資金撥付審核。后扶項目實施完畢后,項目資金應(yīng)經(jīng)移民代表審核、移民村組公示和審定后,再按縣級報賬制的規(guī)定撥付。5.確立分類建設(shè)原則,實現(xiàn)移民直接參與權(quán)。按照《湖北省大中型水庫移民后期扶持項目管理辦法(試行)》的規(guī)定,后扶項目應(yīng)當(dāng)按照“縣級負(fù)責(zé)、部門主管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村組實施”的原則組織實施,即縣級人民政府對本行政區(qū)域的移民后扶項目負(fù)總責(zé),移民管理部門負(fù)責(zé)后扶項目的計劃編制、實施管理和檢查驗收,移民村組為項目的實施法人單位。根據(jù)移民村組的具體情況,湖北各地確立了后扶項目分類管理、分別建設(shè)原則,盡可能讓移民直接參與項目建設(shè):一是由移民戶實施,即對分散在農(nóng)戶的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、住宅改造等項目,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組組織,移民戶具體實施;二是由移民村實施,即對相對集中連片的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目由移民村組織實施,移民村應(yīng)盡可能組織移民參加,讓移民直接受益。在湖北,只有單個投資30萬元以上項目、跨村項目才由縣級移民管理部門負(fù)責(zé)組建實施主體。
(二)面臨困境近年來的實踐表明,移民參與對后期扶持政策的實施起到了積極的推動作用,其參與權(quán)利也得到了各級政府的重視和尊重。但由于受多方面因素的影響,移民參與的程度還不夠、效果還不明顯,還面臨著許多現(xiàn)實困難。1.參與意識不強,權(quán)利流于形式。參與意識是一種權(quán)利意識,是移民參與后期扶持時的主觀心理狀態(tài)。后期扶持的對象大多是偏居山區(qū)的農(nóng)村移民,是中國社會的傳統(tǒng)“好人”,在公共事務(wù)參與方面是一群天然的社會弱勢群體。在移民看來,后期扶持是國家既定的移民政策,政府及其移民主管部門是移民政策的執(zhí)行者,后期扶持的規(guī)劃、項目都是預(yù)先確定的,并不會因為移民的不同意見而改變或者修正。在這種思想主導(dǎo)下,移民的參與表現(xiàn)出消極、被動的特點,具有隨大流的從眾心理。不論是規(guī)劃編制、計劃制定還是項目選擇、項目驗收,不論是參加座談會還是移民大會,移民主要關(guān)注直補資金的發(fā)放,而對涉及庫區(qū)和安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的后扶項目建設(shè)問題往往不是聽之任之就是人云亦云,成為任人擺布的工具,他們參與的積極性、主動性受到較大抑制,致使后期扶持中出現(xiàn)了“首長工程”、“形象工程”、“面子工程”,移民的參與權(quán)利流于形式。[8]2.參與能力不足,運行效果不理想。移民參與后期扶持實際上是移民與政府以及原居地村民之間的一種利益博弈關(guān)系,是移民維護(hù)自身權(quán)益的重要途徑。要實現(xiàn)自身的利益最大化,移民必須具備較強的認(rèn)識、分析、表達(dá)、談判和協(xié)調(diào)問題的能力。由于庫區(qū)和安置區(qū)大多位于偏遠(yuǎn)農(nóng)村、山區(qū),文化、教育事業(yè)比較落后,移民的受教育程度整體較低,認(rèn)識、分析、解決問題的能力本就不足。同時,隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快,青壯年移民紛紛走進(jìn)城市、遠(yuǎn)離家園,出現(xiàn)了許多“空心村”和“空巢家庭”,移民村組的留守者多為老人、婦女、兒童。他們大多思想封閉,大局意識差,自利觀念強,交際、談判、協(xié)調(diào)能力更加有限。這些移民往往利用參與之機(jī),有的提出不合理主張,要求一次性發(fā)放20年的直補資金;有的反對原居民分享后期扶持利益,把“惠民工程”、“和諧工程”變成“傷心工程”、“沖突工程”;有的反對項目扶持方式,千方百計阻撓立項決議的通過,導(dǎo)致移民資金較長時間擱置不用;有的為個人恩怨,依此聚眾鬧事,不斷上訪,影響安置區(qū)和諧。諸如此類,都在政府、移民、原居地村民之間造成了一些新的矛盾和沖突。[9]3.參與機(jī)制不全,實踐操作困難。較長時間以來,移民在后期扶持中基本沒有話語權(quán)。進(jìn)入新世紀(jì)后,移民參與權(quán)才受到重視,但《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》和《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》的規(guī)定原則性較強,具體操作性較弱,移民參與在一定程度上還停留在政府文件和口頭上。一是政府的支持力度不大。從政府層面看,參與機(jī)制在提高移民權(quán)利意識的同時,也使政府的后期扶持主導(dǎo)地位受到?jīng)_擊;在調(diào)動移民能動性的同時,也使政府的“包攬”習(xí)慣和“恩賜”感覺受到挑戰(zhàn),故對移民參與存在些許“焦慮”和“不安”,持比較謹(jǐn)慎態(tài)度,往往利用身份優(yōu)勢壓制移民的參與需求。二是移民的參與細(xì)則缺乏。例如,參與機(jī)構(gòu)如何組建?參與范圍怎樣確定?參與途徑有哪些?參與方式有幾種?這些都需要法律的明確規(guī)定。三是參與權(quán)利的救濟(jì)渠道不暢通。在我國,由于抽象行政行為不具有可訴性,當(dāng)移民的參與權(quán)利受到侵害時得不到法律的有效保護(hù)。
應(yīng)然選擇:路徑與對策
隨著我國民主進(jìn)程的推進(jìn)和水庫移民政策的調(diào)整,移民獲得了更加廣泛的參與權(quán)利。在后期扶持中引入?yún)⑴c機(jī)制,可以改變政府和移民之間命令與服從、管制與被管制的對立關(guān)系,有效防止和化解利益相關(guān)者之間的矛盾和沖突。為了充分發(fā)揮移民參與的政策效應(yīng),必須盡快完善移民參與的保障機(jī)制。
(一)健全參與法規(guī),規(guī)范移民參與行為移民參與是政治文明的本質(zhì)屬性,是后期扶持政策科學(xué)化、民主化的內(nèi)在要求,是一項政策性很強的綜合工程。它是一把“雙刃劍”,既可以整合社會力量推進(jìn)后期扶持工作,又可能引起政策實施的不穩(wěn)定。因此,要保障這項制度的有效實施,就必須將之納入法制化軌道,使移民參與有法可依、有章可循,逐步實現(xiàn)移民參與的制度化、規(guī)范化和程序化。一是完善移民參與的法律法規(guī)。作為一項公民權(quán)利,國家已經(jīng)出臺了一些針對移民參與的法律法規(guī),如《中華人民共和國憲法》、《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》、《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》等?!吨腥A人民共和國憲法》的規(guī)定只是授權(quán)性規(guī)則,適用于全社會的公共參與,更多是宣誓性意義。《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》和《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》雖然賦予了移民后期扶持的參與權(quán),但法律位階不高,在實施中容易打折扣。針對我國水工程移民的特殊國情,應(yīng)當(dāng)制定專門調(diào)整水工程移民關(guān)系的法律———《水庫移民法》,[10]對移民參與予以專章規(guī)定,明確移民在水工程移民法律關(guān)系中的主體地位、參與權(quán)利和義務(wù),使移民參與有法可依。二是加強移民參與的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)和移民參與意識的提高,移民要求參與的訴求將會越來越強,這使得庫區(qū)和移民安置區(qū)政府制定移民參與政策成為必然。針對水工程移民參與后期扶持的現(xiàn)狀,地方政府一定要放開對移民參與的“焦慮”和“不安”,主動出擊,放權(quán)于移民,制定符合本行政區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的移民參與制度,并使之規(guī)范化、程序化。三是在現(xiàn)有法律、法規(guī)、政策的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確、細(xì)化移民參與的可操作性規(guī)定。要盡快制定移民參與后期扶持的實施細(xì)則,對移民參與的原則、目標(biāo)、階段、途徑、形式、方法、手段、參與結(jié)果的反饋、處理、認(rèn)定以及參與糾紛的解決作出具體規(guī)定。
(二)強化參與意識,提升移民參與能力移民參與是移民表達(dá)、維護(hù)、實現(xiàn)自身權(quán)益最直接、最有效的形式。實踐表明,參與意識不高、參與能力不足是制約移民參與效應(yīng)的主要原因。保障移民的參與權(quán)利需要從以下幾方面努力。一是強化移民的參與意識。要充分利用報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、村務(wù)公開等平臺,通過講座、問答、訪談、經(jīng)驗交流等形式,經(jīng)常性開展后期扶持相關(guān)知識、政策、精神的宣傳活動,讓移民認(rèn)識到自己在后期扶持中的權(quán)利和責(zé)任,使參與意識深深植根于移民村組、移民家庭和移民頭腦,激發(fā)移民參與后扶項目建設(shè)的主動性、積極性、責(zé)任感。同時,庫區(qū)和安置區(qū)地方政府要切實轉(zhuǎn)變后期扶持工作思路,合理引導(dǎo)移民參與到后扶項目建設(shè)的各個環(huán)節(jié),主動聽取并采納他們的合理化建議,彰顯移民的主人翁地位和成就感,激發(fā)移民的主動參與意識。二是實施智力工程,提升參與能力。作為后期扶持的受益群體,參與能力的強弱直接關(guān)系到移民自身利益實現(xiàn)的程度。要針對移民因知識缺乏導(dǎo)致參與能力不足的現(xiàn)實困境,大力實施移民文化教育工程。在開展普適教育的同時,對移民進(jìn)行參與知識的專項培訓(xùn),迅速提升移民的認(rèn)識能力、談判能力、協(xié)調(diào)能力以及矛盾沖突化解能力,全方位提升移民的參與能力。三是培育移民自治組織。理論和實踐兩個層面的經(jīng)驗都告訴我們,移民自治應(yīng)當(dāng)成為移民參與的主要方式。由于移民個體的力量比較單薄,難以與政府移民管理部門抗衡,參與的結(jié)果往往難如人意,將移民組織起來就成為自然的選擇。因此,庫區(qū)和安置區(qū)政府要加大對移民組織的培育力度,幫助移民建立相關(guān)的自治組織,如移民理事會、移民監(jiān)事會、移民合作社、移民理財小組、移民項目監(jiān)督小組等,讓自治組織代表移民行駛參與權(quán)。四是引入第三方組織。西方國家的移民參與經(jīng)驗表明,非政府組織在移民參與過程中具有舉足輕重的作用。在后期扶持政策實施過程中,大規(guī)模的移民參與其實是不現(xiàn)實的,移民自治組織也存在先天不足(即自利性),這就需要第三方力量的介入,實現(xiàn)政府和移民的力量平衡。因此,在庫區(qū)和移民安置區(qū),地方政府應(yīng)當(dāng)支持非政府組織參與后期扶持工作,并通過非政府組織逐步實現(xiàn)移民的充分參與。
(三)創(chuàng)新社會管理,暢通移民參與渠道隨著我國移民政策的調(diào)整,移民摘掉了水工程項目附屬品的帽子,確立了在移民關(guān)系中的主體地位,并被賦予后期扶持的參與權(quán)。但是,要使移民參與貫通于后期扶持的各個環(huán)節(jié),僅有賦權(quán)是不夠的,還應(yīng)當(dāng)將賦權(quán)行為與責(zé)任承擔(dān)結(jié)合起來,為移民參與提供條件,創(chuàng)造機(jī)會。一是落實信息公開。庫區(qū)和安置區(qū)政府要動員一切行政資源,利用報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介平臺,深入村組、家庭、田間地頭等場所,通過講座、訪談、經(jīng)驗交流、以案說法等方式,及時、準(zhǔn)確、全面地宣傳國家的移民政策。移民村組要利用村務(wù)公開平臺,將后扶規(guī)劃、項目計劃、項目資金、項目選擇、項目招投標(biāo)、項目進(jìn)度、項目驗收等情況及時告知村組移民,充分保障移民知情權(quán)。二是拓寬參與渠道。移民管理機(jī)構(gòu)要根據(jù)各移民村組的具體情況,通過座談、入戶調(diào)查、現(xiàn)場辦公、移民會議、專家論證、聽證、移民來訪等渠道,廣開門路,敞開言路,多方聽取意見和建議,讓大多數(shù)移民都能方便的參與到項目扶持中來。三是完善協(xié)商制度。后扶項目是移民村項目,是否立項、何時開建、孰先孰后等都要與移民協(xié)商確定。在編制項目扶持規(guī)劃時,要聽取移民意見;在確定扶持方式時,要尊重移民意愿;在選擇具體項目時,要由移民決策。政府部門絕不能利用行政職能,借助行政手段,濫用公共權(quán)力,將意見強加于移民。此外,還要規(guī)范移民的參與行為。要告誡移民克服參與中的盲動心理和非理性行為,謹(jǐn)慎、規(guī)范行使國家賦予的參與權(quán)利,使參與行為合法、合理、有序。唯有如此,移民的參與權(quán)利才能得到保障,移民參與的目標(biāo)才能有效實現(xiàn)。
(四)完善救濟(jì)機(jī)制,維護(hù)移民參與權(quán)利西方有句法律諺語:無救濟(jì)即無權(quán)利。權(quán)利和救濟(jì)唇齒相依,沒有救濟(jì),權(quán)利就只是一紙空文。在實踐中,國家雖然賦予了移民參與權(quán)利,但因被剝奪或限制參與權(quán)利而走向上訪、信訪乃至集體上訪之路的事件仍時有發(fā)生。因此,要維護(hù)移民參與權(quán)利,必須要完善救濟(jì)機(jī)制。一是建立司法審查制度。要擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍,將抽象行政行為納入司法審查范圍。當(dāng)現(xiàn)行法律不足以保護(hù)移民參與權(quán)時,允許移民提起行政訴訟予以救濟(jì)。二是暢通移民信訪、申訴通道。各級信訪部門要公開接訪電話,嚴(yán)明接訪紀(jì)律,規(guī)范接訪程序,傾聽移民的參與訴求,跟蹤移民的參與動態(tài),防范群體性事件的發(fā)生。三是健全責(zé)任追究制度。對于剝奪或變相剝奪移民參與權(quán)的政府部門及其工作人員,要追究責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任;對激化矛盾、導(dǎo)致群體性事件的,還要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。四是加強輿論監(jiān)督。要借助新聞媒體,通過對剝奪或限制移民參與權(quán)行為的曝光,敦促有關(guān)部門采取有效措施,及時糾正違法違規(guī)行為,保護(hù)移民的參與權(quán)利。五是建立監(jiān)測評估機(jī)制。各級人民政府要根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》,委托獨立設(shè)置的監(jiān)測評估機(jī)構(gòu),對后期扶持政策的實施情況進(jìn)行監(jiān)測評估。如果發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定,剝奪或限制移民后期扶持參與權(quán)的,應(yīng)及時向主管部門反映并予以糾正。
作者:李振華曹禮和單位:湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院移民監(jiān)測評估中心
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