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〔摘要〕我國提出到2020年建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系,并將完善社會保障制度作為加強政府社會管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。社會保障作為政府彌補市場缺陷而提供的重要公共服務(wù)之一,相應(yīng)要求建立起相對獨立、規(guī)范、科學(xué)的社會保障預(yù)算。對體現(xiàn)政府收入支出行為的各項社會保障資金以更加科學(xué)規(guī)范的方式進行管理,加強計劃性、科學(xué)性。通過建立社會保障預(yù)算,可以增加政府宏觀調(diào)控的有效性,改革決策的科學(xué)性。本文從探討我國建立社會保障預(yù)算的必要性和原則出發(fā),提出了我國社會保障預(yù)算的設(shè)計思路。

〔關(guān)鍵詞〕社會保障;預(yù)算;分析

社會保障制度是工業(yè)化革命和社會進步的產(chǎn)物,也是現(xiàn)代社會的“安全閥“和”“穩(wěn)定器”,已經(jīng)發(fā)展成為現(xiàn)代國家重要的經(jīng)濟社會制度之一〔1〕。世界各國政府都把建立社會保障制度作為市場經(jīng)濟的重要支柱,并從財產(chǎn)上和政策上加以引導(dǎo)。尤其是許多國家以預(yù)算為手段規(guī)范和引導(dǎo)社會保障事業(yè)的發(fā)展。社會保障預(yù)算是國家的重要組成部分,是國家用來反映各項社會保障資金,包括政府一般性稅收的各項社會保障和養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險的各項基金收支活動計劃,是國家財政全面反映,管理、監(jiān)督各項社會保障資金收支活動重手段,是建立健全社會保障體系的重要保障。〔2〕建立社會保障預(yù)算是規(guī)范政府收入,加強宏觀調(diào)控職能的實現(xiàn)需要。通過建立社會保障預(yù)算,對體現(xiàn)政府收入支出行為的各項社會保障資金以更加科學(xué)規(guī)范的方式進行管理,加強計劃性、科學(xué)性,通過建立社會保障預(yù)算,可以增加政府宏觀調(diào)控的有效性,改革決策的科學(xué)性。

一、建立社會保障預(yù)算制度的必要性

建立社會保障預(yù)算制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、加強社會保障基金管理、完善預(yù)算制度的客觀要求。概括起來,我國建立公共財政條件下的社會保障預(yù)算有以下幾方面的必要性:

(一)建立社會保障預(yù)算是我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。我國政府具有社會管理者和國有資產(chǎn)所有者雙重身份,行使社會管理和國有資產(chǎn)管理雙重職能。過去我國政府的雙重身份、雙重職能重疊,體現(xiàn)在單一的綜合預(yù)算中。但隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財政的提出,單一的綜合預(yù)算已不能明確分清財政職能的不同目標,作為公共財政下財政職能重要目標之一的社會保障,體現(xiàn)的是政府作為社會管理者的身份和實現(xiàn)收入公平分配的職能,發(fā)揮的是彌補市場失靈的作用,它與政府作為國有資產(chǎn)所有者的身份實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的職能有本質(zhì)的區(qū)別。因此,為了反映政府這種職能的轉(zhuǎn)變,必須從單一的綜合預(yù)算中將社會保障收支部分單獨列出,建立起相應(yīng)的社會保障預(yù)算。

(二)建立社會保障預(yù)算是完善我國復(fù)式預(yù)算制度的重要內(nèi)容。現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算制度將各項社會保障收支混在其他經(jīng)常性收支中,并且各項社會保障基金脫離了財政的預(yù)算監(jiān)督和管理,既損害了復(fù)式預(yù)算的職能,又不利于社會保障事業(yè)自身的發(fā)展。因此,我們現(xiàn)在有必要盡快建立社會保障預(yù)算,把社會保障資金收支從經(jīng)常性預(yù)算收支中分離出來,并將預(yù)算外的各項社會保障基金納入國家預(yù)算統(tǒng)一管理,以便完整地反映社會保障事業(yè)發(fā)展狀況,推動社會保障事業(yè)的進一步發(fā)展。

(三)建立社會保障預(yù)算是深化社會保障制度改革、加強社會保障資金管理的內(nèi)在要求。目前,我國社會保障資金每年已達數(shù)百億元,如此龐大的資金規(guī)模如果不能納入財政統(tǒng)一計劃和預(yù)算體系,無法接受立法機構(gòu)的監(jiān)督,不僅難以保證資金的安全和完整,而且不能保證政府社會保障職能的實現(xiàn)。此外,我國現(xiàn)行社會保障制度還存在著管理體制不順、統(tǒng)籌層次低、覆蓋面不完整、基金收繳困難、使用中挪用和擠占現(xiàn)象嚴重等一系列問題,嚴重制約了企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,關(guān)系到經(jīng)濟體制改革的成敗。因此,將社會保障納入國家預(yù)算管理、建立社會保障預(yù)算是深化社會保障制度改革、加強社會保障資金管理的內(nèi)在要求。〔3〕

二、建立社會保障預(yù)算的基本原則

建立社會保障預(yù)算必須從有利于政府對社會保障事業(yè)的規(guī)范和管理出發(fā),并要有助于提高預(yù)算資金的使用效率,從而能夠更好地體現(xiàn)出政府社會保障的職能。建立規(guī)范、科學(xué)合理的社會保障預(yù)算,必須遵循以下五個基本原則。

(一)全面性原則。社會保障預(yù)算必須全面反映社會保障事務(wù)相關(guān)資金的收支狀況,將各項社會保險的繳費和待遇發(fā)放均納入預(yù)算管理,政府的公共財政投入也必須通過預(yù)算加以確認包括資金來源安排、資金增長機制和資金管理機制等,即不論資金的來源渠道、籌資方式及其資金性質(zhì),只要是用于社會保障項目和社會保障事業(yè)的資金,其收支活動都必須納入社會保障預(yù)算管理,以準確反映社會保障資金流動的整體情況。

(二)專款專用原則。社會保障資金只能用于社會保障項目的相關(guān)支出,必須將其與其他財政資金區(qū)別對待,二者不能簡單混同。社會保障資金管理部門應(yīng)為社會保障資金設(shè)置專戶,建立專項基金財務(wù)制度,包括資金籌集、基金支付、基金結(jié)余、基金決算和監(jiān)督檢查等方面,以加強基金管理的安全性。社會保障資金具有特定的基金性質(zhì),其來源與用途都具有相對明確和比較固定的對應(yīng)關(guān)系,因此不得挪用。

(三)公平和效率原則。公平原則是指社會保障預(yù)算收支的劃分必須做到公正合理和公開透明,使社會各界對預(yù)算的編制情況和執(zhí)行狀況有比較清楚的了解,便于接受廣大公眾的社會監(jiān)督,這與社會保障制度自身追求社會公平正義的建構(gòu)理念有關(guān)。效率原則要求社會保障預(yù)算力求降低成本并提高基金利用效果,包括待遇發(fā)放和管理成本等方面。社會保障預(yù)算應(yīng)在公平原則和效率原則之間實現(xiàn)平衡。

(四)政策性原則。政策性原則是指社會保障預(yù)算應(yīng)被納入國家的宏觀政策調(diào)控體系,以宏觀調(diào)控目標為制度方向,在預(yù)算編制和執(zhí)行中充分體現(xiàn)國家的經(jīng)濟社會政策和收入分配政策。社會保障預(yù)算應(yīng)在提高居民生活水平和縮小居民收入差距上多下功夫,在財力上予以支持,從而將國家的社會政策和收入分配政策落到實處,以推動社會保障事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

(五)適度結(jié)余原則。適度結(jié)余原則要求在編制社會保障預(yù)算時,對預(yù)算周期內(nèi)的社會保障收入和支出分別進行科學(xué)合理預(yù)測,在收支相抵、略有結(jié)余的基礎(chǔ)上制定社會保障預(yù)算。尤其要充分考慮預(yù)期壽命延長、失業(yè)和疾病風險等,盡量不給經(jīng)常性預(yù)算造成太大的支付壓力,在保障社會保障基金支付需要的前提下,提高結(jié)余資金的投資收益率。

三、建立社會保障預(yù)算的基本構(gòu)想

現(xiàn)在納入國家預(yù)算的僅僅是由國家財政直接撥款的保障項目,如社會救濟、社會福利、軍人撫恤及行政事業(yè)單位的社會保障,并且行政事業(yè)單位的社會保障經(jīng)費雖然包括在預(yù)算內(nèi),但與行政事業(yè)單位的經(jīng)常性支出混淆不清。至于企業(yè)職工社會保障基金的收支,包括企業(yè)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險及住房公積金等各項社會保障基金目前都由其主管部門管理,這部分社會保障基金目前還屬于預(yù)算外資金范疇。這種局面在一定程度上造成了資金管理的混亂,致使各項基金提取的比例以及管理水平偏高,結(jié)余投資運營混亂,流失、挪用、浪費現(xiàn)象時有發(fā)生。在這方面,我們不妨借鑒別國的經(jīng)驗教訓(xùn),對我國社會保障預(yù)算的微觀政策設(shè)計到具體實踐操作,重新進行構(gòu)思:

(一)在社會保障資金來源方面,目前我國的社會保障資金主要由兩部分構(gòu)成:一是國家一般性稅收收入安排的社會保障事業(yè)費;二是直接參與國民收入分配和再分配而形成的各種社會保障基金。前者本來就是國家預(yù)算的一個組成部分;后者在一定意義上可以說是國家一般性稅收收入的過渡。社會保障預(yù)算支出方面,通過社會保障預(yù)算籌集起來的社會保障基金不同于政府公共預(yù)算的基金,它的使用具有遞延性、滯后性。也就是說,當年籌集的社會保障基金并不一定都用于當年,而且具有明顯的遞延性和滯后性。對著部分資金不僅要使其保值,而且要使其增殖。通過社會保障預(yù)算籌集的社會保障基金絕對不能平衡政府公共預(yù)算。同時,現(xiàn)行經(jīng)常性預(yù)算支出項目中相當一部分應(yīng)轉(zhuǎn)化成社會保障收入項目中的“經(jīng)常算補助收入”。有必要將現(xiàn)行經(jīng)常性預(yù)算中的社會保障支出“顯化”、“單列”出來,納入社會保障預(yù)算。

(二)統(tǒng)一納入財政預(yù)算管理,就必須單獨建立社會保障預(yù)算。因此,要將現(xiàn)行的由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算組成的復(fù)式預(yù)算改為由政府公共預(yù)算,社會保障預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算組成的三式預(yù)算,并重新劃分收支。將社會保障方面的收支全部納人社會保障預(yù)算統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理,也包括目前尚未納入、、預(yù)算外資金的部分社會保障收支。社會保障預(yù)算和政府其他預(yù)算之間必須保持相互獨立,特別要注是不得將社會保障收人用于彌補政府公共預(yù)算赤字或挪作其他用途。關(guān)于這一點是許多國家在實施社會保障預(yù)算實踐中得出的普遍經(jīng)驗。

(三)要盡快開征社會保險稅,建立健全社會保障預(yù)算法制。要盡快以稅的形式征收社會保險費,社會保險稅的征收應(yīng)由地方稅務(wù)部門征收,各項社會保險稅直接進入國庫,再轉(zhuǎn)劃到財政社保專戶,為建立社會保障預(yù)算創(chuàng)立必要的條件。社會保障基金的結(jié)余營運增值,應(yīng)由財政部門負責。要健全社會保障預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督制度,同時要加強社會保障法制建設(shè)。

〔參考文獻〕

〔1〕鄭功成.社會保障概論〔M〕.上海,復(fù)旦大學(xué)出版社,2005.

〔2〕亢永剛.建立健全社會保障預(yù)算體系的思考〔J〕.天府新論,2006,(6):37-39.

〔3〕曾海水.社會保險預(yù)算概論〔M〕.北京,經(jīng)濟管理出版社,2001