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摘要：在中國當前社會中，具有嚴重社會危害性的權力潛規則的滋生和盛行，很大程度上是因為受到“人治”因素的影響。而建立科學的政府官員用人制度，尤其是設定用人方面的剛性標準，是削減“人治”因素的影響，有效破解權力潛規則的關鍵。

關鍵詞：權力；潛規則；“人治”因素；剛性用人標準

為了促進社會發展和公共福利增加，社會共同體設計了規范其成員行為的正式制度。而為了確保正式制度能夠有效實施，社會民眾賦予政府以及政府公職人員運行制度的權力。如果作為公權力人的政府公職人員（這里僅限定為政府官員），其運行公權力的目的不是為了維護和保障正式制度的有效實施，相反，為了實現自身以及他人或是小團體的利益，他們違背委托人——社會民眾的意志“另搞一套”，那么，在這種情況下的公權力就成為一種扭曲的公權力，而如果這些官員通過公權力的扭曲行使能夠另搞一套成功，則就制造了正式制度之外的另一套規則，即潛規則。我們將這種由政府官員通過公權力的扭曲行使，成功制造的正式制度之外的潛規則稱為“權力潛規則”。

眾所周知，在中國當前社會中，權力潛規則問題，已經引起了上至政府高層下至普通民眾的廣泛關注。這不僅是因為權力潛規則的社會危害性之嚴重，而且是因為其在中國當前社會中已是相當盛行。

權力潛規則的社會危害性，概括而言，主要表現為導致國家有效設計的“正式制度收益”不能實現或是不能充分實現，制度的前期設計和運行成本沉沒，導致社會民眾利益受損，社會福利水平下降以及社會風氣惡化等。

國家行政學院公共行政教研室主任竹立家教授，是對中國的干部體制和官場生態有著深入研究的知名學者，其在接受環球人物雜志記者采訪時表示：現在的中國官場存在雙重結構，一方面強調黨的價值，強調法律法規。正式的規則是為人民服務的，趨向崇高價值和崇高理念，這個是主流。但是，另一方面在現實生活中，“潛規則”也在起作用。

其實，竹教授還是在很“謙虛”地說權力潛規則于當前社會中的存在問題，事實上，權力潛規則已是相當盛行。曾經掛職擔任湖南省臨湘市副市長的姜宗福，離職后曝官場中即使領導簽字也有潛規則：如果是橫著簽的，意思是“可以擱著不辦”；如果是豎著簽的，則要“一辦到底”；如果在“同意”后面是一個實心句號，說明這件事必須“全心全意”辦成；如果點的是一個空心句號，百分之百辦不成，拿領導的話說是“簽了字也是空的”。即使領導簽字中都可能存在潛規則，一個浩大復雜的官場中究竟會有多少潛規則，很難想象。

鑒于權力潛規則社會危害性之嚴重，及其在中國當前社會中的盛行情況，必須切實采取有效措施努力破解。而想要探尋到有效的破解之道，必須首先分析導致權力潛規則滋生和盛行的主要原因。

一、“人治”因素滋生和盛行權力潛規則

在中國當前社會中，導致權力潛規則滋生和盛行的原因很多。在物質利益吸引，“人情關系道德”，“人治”因素等影響下，某些官員或是基于實用理性判斷，或是基于情感考慮，都可能主動或是被動地扭曲公權力的行使，變通和異化正式制度，“另搞一套”，人為制造潛規則。而公權力行使過程中的自由裁量空間、政府官員身份以及公權力行使制約不足的當前社會形勢等，又成為權力潛規則滋生和盛行的成功要件。

雖然權力潛規則的滋生和盛行受諸多因素影響，但是，“人治”因素不失為一大主要原因。因此，本文僅是論及“人治”因素對于權力潛規則的影響及相應的破解之道。

應該承認，在中國當前社會中，仍然存在“人治”因素的影響。而“人治”因素的存在，勢必使得不僅政府官員對于權力邊緣者，而且級別較高、職位較為重要的官員，對于權力集團中級別較低、職位較為次要的官員，具有“造福”和“傷害”的能力。

比如，曾經掛職擔任湖南省臨湘市副市長的姜宗福，因為在網上實名發帖等原因，致使其所在的臨湘市委領導，竟然“主動”到岳陽市組織部“請求”讓他離開臨湘。而迫于上級壓力，他還不得不站出來解釋“這是本人的意愿”。臨湘市委領導對于姜宗福的“傷害”能力，可見一斑。

在這種某些官員可以不按照正式制度，而依其主觀意志和利益辦事環境中，不要說是考慮福利分配、政績考評、升遷仕途等，有時可能僅是為了確保自己不受傷害地生存，部分“下級”官員通常可能會努力迎合“上級”的喜好，以換取他們的“關照”。在這種環境中，如果級別較高、職位較為重要的“上級”發出“邀請”，“下級”由于很難抵御壓力，必將迎合或是無奈地順從潛規則。

當然，并不是所有的“下級”，都會迎合或是屈膝投降于“上級”的潛規則邀請。如上文所述的姜宗福。但是，因受“人治”因素影響而潛規則化的政府官員，并不少見。因為他們還不想如同姜宗福般被排擠出權力集團。畢竟只要身在權力集團中，既可以享受“上級”甚至“同級”的“造福”，還可以擁有“傷害”或是“造福”他人的能力，因此就可以獲得超越正式制度的體制外收益。

某些政府官員，既可能因為“上級”的“造福”和“傷害”能力，必須努力迎合或是無奈地順從潛規則，同時，對于與其平級的同僚，甚至是某些“下級”的潛規則“請求”，有些時候一般也不能拒絕。因為“人治”因素影響下的公權力，是可以互通、交換和共同分享的。如果你幫我一個忙，我自會投桃報李；相反，若被拒絕，有求于我時，立即還以顏色。與其兩敗俱傷，不如互相賣個面子，大家雙贏。大家彼此間的利益，緊密相連。在利益相關網中，每一主體都應承擔自己的責任和義務。而且，“官場宦游，誰知道明天誰富誰貴？”培植“關系”本來就是應該的投資，不得罪人更是必要的保險。

總之，傳統社會小生產狀態下那種權力經濟與集權政治封建殘余的遺留影響，正是某些政府官員扭曲公權力的行使，變通和異化正式制度，“另搞一套”制造潛規則的一大主要原因。中國當前社會中權力潛規則的滋生和盛行，很大程度上是“人治”因素在新時代留下的后遺癥。

既然“人治”因素是導致權力潛規則滋生和盛行的一大主要原因，就必須針對這一方面原因采取有效措施，尋求破解之道。下文中筆者擬就這一問題，做進一步的探討。

二、設定剛性用人標準破解權力潛規則

筆者認為，建立科學的用人制度，尤其是設定用人方面的剛性標準，是削減“人治”因素影響，有效破解權力潛規則的關鍵。科學的用人制度，既應該包括政府官員的初始任用考核等方面內容，也應該包括現有政府官員的升遷、降職等方面調整。而無論是初始任用，還是升遷、降職等方面調整，都應該設定剛性的認定和考核標準。

剛性標準的設定并且嚴格執行，一方面，可以有效減少和避免在人事調整過程中，可能出現的某位或是某些領導干部說了算，買官賣官等權力潛規則行為，從而遏制權力的惡化趨勢；另一方面，能夠消除和避免某些官員基于“人治”因素中潛在收益和風險的考慮，主動順從或是被動地屈服于“上級”設定的潛規則。如此必將能夠從源頭上“清潔”政府官員隊伍，保證高素質的優秀人才進入權力集團。而在源頭上確保官員隊伍的純潔性，無異于在源頭上扼殺了公權力被扭曲的未來可能。

令人高興的是，首先，最近以來，中央高層已經表示了建立科學用人制度，堅決遏制和破除權力潛規則的決心。如中共中央政治局委員、中央組織部部長李源潮曾經表示，要用三五年時間，解決用人制度方面的腐敗之風，堅決遏制買官賣官現象。其次，近年來，在用人制度方面，部分地方政府已經采取了改革措施。如在選用提名、差額競選、拓寬上升通道等層面紛紛推出新舉措，進行大膽探索與改革，以增強選人用人的公正性、科學性，加快推進科學用人制度的建立。

雖然近年來無論是中央還是地方政府，在用人制度方面做了很多的探索和改革，但是，用人制度中剛性標準的設定并且嚴格執行，似乎尚且不足。而剛性標準方面的缺欠，必然使得中國當前的政府官員用人制度，不能稱其為“科學”。

縱觀世界各地的干部制度，雖然存在很多差異，但是仍然具有一個共同點，即設定剛性標準：一是資歷。資歷是一個人專業技術熟練程度的標準。比如在歐洲和日本，如果招聘處長，最終成功應聘的肯定是已經工作八年，而非工作五年的。這個指標若是公開的，大家一目了然，搞暗箱操作的機會必將減少。二是績效。現在的信息技術非常發達，各方面的成績幾乎都可以量化考核。所有候選人的績效分公示公開，績效分高的比低的優先錄用或是提拔。既減少了“領導說了算”情況，又使其他人心服口服，無任何微詞可言。

在中國，如果在用人制度方面，也能夠設定如資歷和績效等剛性標準，公示公開化所有候選人的指標成績，一方面，“上級”自然就不敢也不能隨意胡來，“人治”因素的影響自然相應減少甚至消除；另一方面，那些一心想要鉆營之人也會沒有了市場。可想而知，如此必將是，買官賣官等不正之風的遏制和減少，權力潛規則的有效破解和消除。

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