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人道主義干預回顧

同時，有關為保護人類目的而進行干預的辯論不會消失，只要人類犯錯的本質存在，國際社會的爭斗和國家的衰敗不斷發生，干預就會存在。90年代一系列的事件就是活生生的例子。在一些干預事件中，爭論已趨緩和，如1990年的利比里亞、1991年的北伊拉克、1994年的海地、1997年的塞拉里昂和1999年的東帝汶事件。但是在1993年的索馬里、1994年的盧旺達和1995年的波斯尼亞，聯合國采取的行動被廣泛認為太無力、太不及時、缺乏智謀、實施無力等。在1999年北約干預科索沃事件中，安理會分歧非常明顯，在沒有聯合國授權，單方面宣布行動而且未經討論的情況下，盟軍發動戰爭的手段引起了焦慮。

關于大屠殺、饑荒、強奸和種族清洗報告的出現僅僅是個時間問題。在安理會、政治中心和媒體中又出現新的問題：我們應該作些什么?這個時候的國際社會必須有明確答案。沒有什么事件比國家防止恐怖事件的無能對人人擁有平等的價值和尊嚴這一共同理想產生更大的傷害。在新世紀不應該再出現盧旺達。

如果國際社會對這種挑戰作出反應，整個討論必須從頭開始。這個事件必須重新安排，成為不是有關干預權的討論，而是保護的責任。不得不承認，全體成員國在保護其國民方面都有這種責任，但是當這種責任被放棄或不能履行時，則必須由國際社會來執行。

作為責任的主權

采用這種術語有助于使政治討論保持清醒，了解事件的真相。從“干預”到“保護”的改變，能夠遠離“人道主義干預”的說法。后一術語涉及到人道主義救助組織，他們非常憎恨將人道主義和軍事行動結合起來。另外，說“保護責任”而不是“干預權利”還有其他三個優點，第一，它從需要幫助者，而不是從考慮干預者的觀點來評估這些事件。第二，這種提法表明首要責任與國家息息相關，只有國家不能或不愿履行保護責任或自己就是犯罪者時，應由國際社會代它履行保護責任。第三，“保護責任”涉及的不僅是“反應的責任”，還有防止和重建的責任。在傳統人道主義干預的討論中，這些多方位的概念大多受到忽視。把它提上中心日程，有助于使反應的概念本身更受歡迎。

的確，即使是國家主權最強烈的支持者今天也得承認，沒有一個國家對其人民擁有無限的權利。現在通常認為主權意味著雙重責任：對外承認其他國家的主權，對內承認本國人民的尊嚴和基本權利。在國際人權公約、聯合國和國家活動中，主權被認為具有這種雙重責任。責任性主權成為良好國際公民權利內容的一部分。盡管這一新原則還不能認為是國際法的一部分，但是這種保護性責任已被廣泛接受。

軍事介入：確定限制性規定

保護責任意味著在那些迫切需要保護人類的環境中作出反應的義務。如果防范措施不能解決或阻止，而有關國家不能或不愿插手，那就需要其他國家的介入。強制性措施可能包括政治、經濟和法律程序。只有在極特殊情況下方可能包括軍事行動。但什么是極端事件?軍事介入是否正當有利，界線應如何確定?在確定是否以及如何采取軍事行動時，適用什么條件或限制?然而最為困難的是，誰應有最終的權利決定是否入侵主權國家和使用大規模的殺傷性武器?在核心問題上已有廣泛共識，大多數來自“正義戰爭”理論。判斷軍事介入必須滿足6個原則：正當理由的界限、4個預防原則、對正當權力的要求。

運作的正當理由

正當理由的界限是出于保護人類的目的。如果授權軍事介入，條件是百姓必然在兩個方面遭受嚴重和不可彌補的傷害。第一個是大批人死亡，不管是否種族滅絕，它是國家蓄謀已久行動、政府無能、衰敗的產物。第二個是大規模的種族清洗，充斥著屠殺、暴力、恐怖行為和強奸。

為什么對正當理由設置如此高的限制性規定?軍事介入是一種特殊行為，這是一個概念上的理由。同樣還有政治實踐上的理由：軍事行動不能經常采用，只有情況緊急才可行。在軍事介入被認為有合法軍事動機的兩種情況下，我們并不能確定什么是“大規模”的范圍。但要說明，對確有證據的大屠殺和種族清洗而采取的軍事行動可能是合法的。沒有這種可能性，國際社會就不能在種族滅絕發生前從道義上來采取行動阻止它。這一標準已經非常清楚，它不但包涵密謀策劃的恐怖行為，例如波斯尼亞、盧旺達和科索沃等事件，同樣也適用于顛覆政府和人民面臨饑餓和內戰，例如索馬里，也適用于政府無力抗衡、民眾面臨死亡威脅的自然和環境災害。正當理由不包括尚未構成屠殺和種族滅絕的對人權的侵犯(如種族歧視和政治壓迫)，推翻民選的政府，支援鄰國政府。盡管援助包括適當的軍事、經濟和政治制裁，但都不足以證明需要出于保護人類而采取軍事行動。

防御原則

判斷軍事介入的防御原則，第一個是要有正確的目的。無論參與介入的國家政府有何動機，軍事介入的首要目的是阻止和消除民眾的苦難。有許多方法能保證這個原則得到履行。一是使軍事介入建立在集體或多邊參與的基礎上。另一方法是看軍事行動受被介入國家民眾支持的程度。然而，還要看這一地區其他國家的支持程度。完全公正可能是一種理想，它不可能總是成為現實。而且，對軍事行動的經費預算和風險必定使介入國要求在行動中得到某種利益，然而其原始動機是利他主義的。

第二個防御原則是“萬不得已的手段”，只有當非軍事手段以及和平解決危機的方法被采用并得到滿意結果時，才可以判斷是否展開軍事行動。當防止責任被徹底排除時，方可以考慮軍事介入行動。這一原則并不一定意味著每一種非軍事方法都要試行并失敗，常見的情況是沒有足夠時間這么做。

第三個原則是“比例的方法”，軍事行動的規模、持續時間和程度應以最小的代價達到預期目的。行動的規模應符合目的和沖突強度。對被介入國政治系統的影響應限定于完成軍事行動目的。

最后一個原則是“合理的前景”，在阻止或消除民眾苦難時必須有合理的成功機會，行動的結果不應該比未采取軍事行動更差。軍事行動不應冒險引起更大戰爭。

誰的權力

最困難和最有爭議的原則是行使“正確的權力”，當為保護公眾目的而發動軍事行動時，聯合國，特別是安理會應該具有首要發言權，這是引人注目的焦點。由科索沃引發的困難問題是，它是不是最后的難題。

這里所列的原則是毫無爭議的。毫無疑問，聯合國是建立、鞏固和行使國際事務權力的核心機構。其目的是維持國際社會的秩序和穩定，使國際社會成員相互協商，締結關于行為規則和正當行為的法律準則的協定，從而保護其他國家的利益。聯合國職責不是靠武力來保證，而是由它承擔的合法性行使者的角色來保證。加強權力的做法只能由代表那種權力的合法機構來完成。聯合國組織的聯合國軍被認為是合法的，因為它是由代表國際整體的機構授權的；而單方面的軍事行動是非法的，因為它是由自我利益驅動的。

不應尋找其他機構取代安理會，而是如何使安理會更好地發揮職權。無論在何種情況下，應在軍事行動前首先尋求安理會批準。那些要求軍事行動的國家，應正式向安理會申請，并按照聯合國憲章第99條要求秘書長提出并討論。安理會應及時回復這些請求，并調查發生大規模死亡和種族清洗的地區。在獲得充分的證據后，才能支持軍事介入。5個安理會常任理事國應認真討論，而不是僅僅行使他們的否決權來阻止對保護人類的軍事干預的決定。

如果安理會不能或不愿在迫切需要干預的情況下行動，有兩種方案可用。一是由聯合國大會在“統一和平”程序下，組織緊急特別會議討論這一問題，如1950年朝鮮事件、1956年埃及事件和1960年的古巴事件曾使用過這種方法。如果使用這種方法就會以多數票對盧旺達和科索沃事件迅速作出采取行動的建議。二是在聯合國憲章第8章的基礎上，在區域的或分區的組織區內采取行動，但事后應取得安理會的批準。如發生在90年代初的西非利比亞事件和1997年的塞拉里昂事件。沒有聯合國安理會、聯合國大會、區域機構授權而自行組織特別部隊采取的行動，不會得到廣泛的國際支持。現實的政治情況是，任何軍事干預的提議，即使有干預的合法性，但沒有安理會和聯合國大會的授權，也不可能取得共識。

如果安理會不針對良心淪喪事件采取行動，如科索沃事件，會產生以下兩件糟糕的事：如果安理會被忽略，就會破壞國際秩序；如果人被屠殺，而安理會袖手旁觀，同樣會破壞國際秩序。這種境況的后果是加倍嚴重的。第一，如果安理會推卸責任，不排除個別國家采取其他措施來處理這種緊張局勢，接著就會出現不受聯合國規章限制的軍事介入，這些行動可能是非正義性的，不遵守防御原則的。第二，如果聯合國不采取行動，而是由個別國家組織的特別軍事行動代表防御原則，即使整個行動成功，其結果會給聯合國本身帶來長期的嚴重后果，這在北約對科索沃的行動中得到證實，聯合國在這種事件中不能一再推卸責任。

政治意愿的問題

現在，最為緊迫的任務是確保所有國際事務行動能有滿意的結果。部分的問題是在世界上沒有幾個國家有足夠的資產實施軍事行動，真正的限制是有多少備用力量足以承擔額外的負擔。1993年，聯合國維和行動達到高峰，工作人員有78000人，今天，北約和其他多國部隊一道參與聯合國事務，士兵達到113000人。即使是那些原則上愿意考慮采取新軍事行動的國家，也需要對如何使用有限的、堅強的軍事能力作出選擇。

如果正確的選擇要在正確的環境中作出，那就只有在支持者中形成必要的政治意愿。人們通常把太多的時間花費在為缺乏政治意愿而傷心上，而不是去分析其要素和怎樣動員這些要素。動員對軍事行動的國際支持，其關鍵是動員國內的支持，至少是國內的反對。通常，采用3種立見成效的辦法是有幫助的。

道德吸引力在任何政治環境中都能鼓舞人并使事態合法化，政治領導人常常低估了流行于選民中的寬容和同情心理。防御措施要比軍事行動、人道主義援助和戰后重建花費低。如果需要強制性軍事行動，越早行動花費越低。國家利益的要求是最輕松最有效的，而且可在許多不同層面上提出。保證資源供應、商貿和市場的穩定，那么國家經濟利益就會穩定。無論過去發生怎樣的事件，今天，和平要比戰爭好得多。

對國內選民來說，他們可能要求政府不要為“利他主義”所動，最直接的選擇可能是：好的國際公民資格是一個有關國家私利的問題。當今世界，國家之間相互獨立，哪里有危機，就會產生一系列的問題，如恐怖行動、難民外流、瘟疫流行，交易和有組織犯罪。解決這些問題，不但是人道主義的要求，也符合每個國家的利益。

對整個國際社會來說，非常有必要能確保下一次大規模謀殺、種族滅絕不再發生，像90年代那樣的錯誤不應再發生。好的出發點應是經安理會同意，至少是非正式地同意，系統地將這些原則運用于所有這類情況。許多輿論認為，主權一定要由“保護責任”來限定。但在所涉及的行動被廣泛接受之前，發生更多像盧旺達那樣的悲劇還是可能的。